전기사업(풍력발전) 허가 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 가. 청구인은 충청남도 당진시(이하 ’사업부지‘라고 한다)에 38.7MW(4.3MW×9기) 설비용량의 풍력 발전시설을 설치하겠다며 2022. 5. 25. 피청구인에게 전기사업(풍력발전) 허가신청(3차)을 하였다. 나. 피청구인은 ’토지사용승낙서 및 투자의향서 유효기간 경과 등으로 발전사업허가 세부심사기준에서 정한 부지확보 및 재원조달 가능 여부가 불확실하여 발전사업허가 심사기준을 충족하지 못한다‘는 이유로 2023. 6. 29. 청구인에게 전기사업(풍력발전) 허가 거부처분(이하 ’이 사건 처분‘이라고 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 「전기위원회 운영ㆍ재정 등의 관리에 관한 규정」 제14조에 따른 의견청취 시도조차 하지 않은 절차상 하자가 있다. 나. 피청구인은 유효기간 경과에 대해 전기사업법령에 규정되지 않은 허가기준을 적용하였고, 투자의향서는 2022. 12. 28.부터 시행된 표준심사검토서를 소급적용한 것이며, 투자의향서는 허가신청 당시부터 유효기간이 충분히 남아 있었고, 토지사용승낙서의 사용기간은 사업 준공일로부터 22년(20년)간이고 유효기간은 승낙서를 제출한 날부터 2년간 유효하되, 쌍방 합의하에 연장이 가능하므로 유효기간 자체가 도과된 것이 아닌바, 이 사건 처분은 사실오인에 근거한 것이다. 다. 다른 안건들과 달리 보완, 심의보류 또는 조건부허가의 과정없이 곧바로 이 사건 처분을 한 것은 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 반하고, 허가업무 처리기간이 60일임에도 13개월간 지연처리를 하였다. 3. 피청구인 주장 가. 「전기사업법」 제13조에 따른 청문은 발전사업허가를 취소하려는 경우에 한하여 이행하는 것이므로 발전사업허가를 득하지 않은 청구인이 청문 등의 흠결을 주장하는 것은 명백한 오류이고, 청구인은 구비서류를 누락없이 제출한 상태이므로 보완요구를 하지 않았다는 청구인의 주장은 이유없다. 나. 피청구인은 사업자에게 구비서류의 미비점과 보완점에 대해 안내할 법적의무가 없고, 전기위원회 심의(2023. 6. 23.) 이전 청구인에게 2018년 3월경 작성된 토지사용승낙서가 허가 신청일(2022. 5. 25.)을 기준으로 유효성이 성립하지 않는다고 충분히 안내하였으나, 청구인이 보완서류 제출 등의 조치를 기한 내 취하지 않았으므로 이 사건 처분은 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하지 않는다. 다. 청구인이 심판청구서에 첨부한 사실확인서 및 투자의향서(갑 제6호증의2,3 및 제8호증)는 전기위원회 심의 개최 이전에 피청구인에게 제출된 사실을 확인할 수 없다. 4. 관계법령 행정절차법 제17조 전기사업법 제7조 전기사업법 시행규칙 제7조, 별표 1, 별표 1의2 발전사업 세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무에 관한 고시(산업통상자원부 고시 제2021-25호, 이하 같다) 별표 1, 2 전기위원회 운영·재정 등의 관리에 관한 규정(산업통상자원부 고시 제2016-203호, 이하 같다) 제14조, 제15조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 발전사업 허가신청서, 제285차 전기위원회 개최결과, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 풍력발전 개발사업을 영위하는 법인으로서 2018년 4월 피청구인에게 풍력발전사업 허가신청(1차)을 한 바 있고, 다시 2020년 2월경 피청구인에게 풍력발전사업 허가신청(14필지 14기, 2차)을 하였으나, 피청구인은 ㈜A풍력과 부지중복 등으로 인해 재심의가 필요하다’는 이유로 2020. 6. 26. 심의보류 결정을 하였다. 나. 청구인은 별지 기재 사업부지(9필지)에 아래와 같이 풍력발전시설을 설치하겠다며 2022. 5. 25. 피청구인에게 전기사업(풍력발전) 허가신청(3차)을 하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다. 1) 설비용량 : 38.7MW(4.3MW×9기) 2) 총사업비 : 967.5억원(자기자본 96.75억원, 타인자본 870.75억원) 3) 설비형식 : 수평축풍력발전기 4) 준비기간 : 전기사업허가 후 36개월 5) 사업면적 : 25,200㎡(설치면적 : 14,400㎡) 다. 청구인은 위 허가신청 시 재원조달계획 증명서류로서 B자산운용(주)이 2022. 5. 2. 발행한 투자의향서(교부된 날부터 12개월간 유효하다고 되어 있다)를 제출하였는데, 위 의향서에는 ‘총사업비 중 타인자본 전체 금액(870.75억원)에 대해 투자의향이 있고 자기자본이 부족한 경우 부족금액에 대해 추가 투자의향이 있다’고 되어 있다. 라. 청구인은 위 허가신청 시 부지확보 및 배치계획에 대한 입증서류로서 9필지 사업부지에 대한 소유자별 토지사용승낙서(작성일 2018. 3. 13. ~ 2018. 3. 31.) 및 인감증명서를 제출하였는데, 위 승낙서의 주요 내용은 아래와 같다. 1) 사용기간 : 본 승낙서는 제출일로부터 개시되며, 준공일로부터 22년(20년)이 경과하는 날에 종료됨 2) 특약사항 : 본 승낙서의 유효기간은 제출한 날로부터 2년간 유효하며 본 승낙서의 유효기간 연장은 쌍방의 합의하에 가능함 마. 청구인은 2022. 11. 17. 피청구인의 담당자 C의 메일(이하 ‘이 사건 메일’이라고 한다)로 풍력발전사업 허가신청(2차) 취하요청을 하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다. 1) 위 허가신청(2차)은 (주)A풍력과 사업부지 인접 사유로 심의보류가 되었고, 이후 (주)A풍력과 업무협약을 체결하여 사업부지 중복을 해소함 2) 이에 위 허가신청(2차) 취하를 요청함 바. 피청구인은 전기위원회 심의ㆍ의결 시 사용하는 발전사업 표준심사검토서를 2022. 12. 27. 개정(융자의향서 등에 대해 유효기간 제한없이 인정 → 준비기간 내내 유효한 경우만 인정)한 후 2022. 12. 28. 접수되는 안건부터 시행한다고 공지하였다. 사. 청구인은 2022. 11. 29. 피청구인에게 이 사건 메일로 그간 진행된 풍력발전사업 추진현황을 제출하였고, 2023. 2. 3. 피청구인에게 이 사건 메일로 풍력발전사업 허가신청(2차) 취하 요청서를 다시 제출하였다. 아. 청구인은 피청구인이 2023. 5. 31. 유선으로 고지한 국민신문고 민원에 대하여 2023. 6. 7. 이 사건 메일로 ‘주민수용성 의견서 등’ 그 조치결과를 제출하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다. 1) 반대민원에 대해 2022. 8. 20. 마을 총회를 통해 최종 동의를 구하고 이러한 내용을 주민수용성 의견서에 반영함 2) 허가신청한 9기 중 ○○2리(2기) 마을이 반대의견을 제출함에 따라 ○○2리를 제외한 ○○1리 및 ○○3리 19개 마을은 7기에 대하여 찬성의견을 제출함 자. 청구인은 피청구인이 2023. 5. 31. 유선으로 지적한 토지사용승낙서 유효기간 도과와 관련하여 2023. 6. 13. 피청구인에게 이 사건 메일로 법률자문 의견서를 제출하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다. ○ 토지사용에 대한 당사자들의 합의가 존재한다면 이는 이를 유효하지 않다고 볼만한 다른 사정이 없는 한 여전히 유효한 것으로 보아야 하며, 토지사용승낙서의 경우 이와 같은 합의의 존재 사실 및 그 내용에 대한 증명이 가능한 서류로써 기능하는 것으로 보임 차. 피청구인은 2023. 5. 31. 청구인에게 ‘사업부지 중 ○○리 14**번지, 17**번지 및 22**번지의 토지주들로부터 청구인이 거짓으로 토지사용승낙서를 받았고 그 유효기간이 경과하여 허가신청서를 반려해야 한다’는 취지의 내용증명 우편(토지사용승낙 철회 내용증명)이 접수되었다고 유선으로 고지하자, 청구인은 2023. 6. 22. 피청구인에게 이 사건 메일로 아래와 같은 사실확인서 및 인감증명서 등 보완서류를 제출하였다. 1) (○○리 17**번지 및 22**번지 토지주들의 사실확인서) 본인은 산업통상자원부 전기위원회로 D에 대한 토지사용동의 철회나 사업진행에 대하여 반대한다는 내용으로 내용증명 등 어떠한 종류의 서면을 제출한 사실이 없으며, 기존 토지사용승낙서의 합의내용 또한 존속함을 확인함 2) (○○리 14**번지) 토지주를 대면하지 못하여 사실확인서를 수령하는 즉시 보완조치를 하겠음 카. 청구인은 2023. 6. 26. 피청구인에게 이 사건 메일로 위 차항에서 제출하지 못한 ○○리 14**번지 토지주의 사실확인서(○○리 17**번지 토지 등과 내용이 같다)를 추가로 제출하였다. 타. 피청구인은 2023. 6. 23. 제285차 전기위원회를 개최하여 청구인이 제출한 전기사업(풍력발전) 허가신청서를 포함한 26건의 안건을 심의한 후 2022. 6. 29. 청구인에게 아래와 같은 사유를 들어 이 사건 처분을 하였고, 청구인은 2023. 7. 3. 이 사건 처분서를 송달받았다. ○ 토지사용승낙서 및 투자의향서 유효기간 경과 등으로 발전사업허가 세부심사기준에서 정한 부지확보 및 재원조달 가능 여부가 불확실하여 발전사업허가 심사기준 미충족에 해당 ※ 제285차 전기위원회는 당일 26건 심의(인허가기준 충족 12건, 조건부허가 2건, 변경허가기준 충족 4건, 심의보류 6건, 불허가 2건, 허가취소 2건) 파. 청구인은 우리 위원회에 이 사건 심판청구를 하면서 B자산운용(주)이 20 23. 7. 5. 새로 발급한 투자의향서(교부된 날로부터 36개월간 유효함)를 제출하였다. 하. 우리 위원회가 2024. 1. 22. 청구인에게 ‘토지주들의 토지사용승낙이 계속 유지되고 있음을 확인할 수 있는 자료가 있다면 이를 제출해 달라’고 요구하자, 청구인은 2024. 1. 30. 우리 위원회에 위 차항에서 기 보완한 3필지 토지 외 나머지 6필지의 토지에 대해 ‘해당 토지주들이 현 시점에도 토지사용승낙서의 합의내용이 유효함을 확인한다’는 취지의 확인서(해당 토지주들이 서명ㆍ날인하였다)를 제출하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정절차법」 제17조제1항ㆍ제5항ㆍ제6항에 따르면, 행정청에 처분을 구하는 신청은 문서로 하여야 하는데, 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 하고, 신청인이 이에 따른 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있다. 2) 「전기사업법」 제7조제1항ㆍ제2항에 따르면, 전기사업을 하려는 자는 전기사업의 종류별로 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 하고 산업통상자원부장관은 전기사업을 허가하려는 경우에는 미리 전기위원회의 심의를 거쳐야 한다. 「전기사업법」 제7조제5항에 따르면, 전기사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력 및 기술능력이 있을 것 및 전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것 등을 전기사업의 허가기준으로 한다. 3) 「전기사업법 시행규칙」 제7조제1항ㆍ제3항, 별표 1 및 이 사건 고시 별표 1(발전사업허가 심사기준)에 따르면, 재무능력의 심사기준은 사업계획서상의 소요금액 및 재원조달계획이 구체적이며 실현 가능하여야 하는데, 구체적인 심사기준은 총사업비 산정내용에 불합리한 점이 없고, 사업수행에 충분한 자금이 소요금액으로 책정되어 있으며, 재원조달 계획이 실현가능하고, 증빙서류(출자 확약서, 대출 의향서 등)가 구비되어야 한다. 또한, 전기사업이 계획대로 수행될 수 있는지에 대한 심사기준은 전기설비 건설 예정지역의 수용 정도가 높아야 하고, 부지의 확보 및 배치계획 등이 구체적이며 실현 가능해야 하며, 발전소를 적기에 준공하고 발전사업을 지속적ㆍ안정적으로 운영할 수 있어야 하는데, 이 중 ‘부지의 확보 및 배치계획’에 대한 심사기준은 부지 등에 대한 소유권 입증서류 또는 소유권자의 동의서가 구비되어야 한다. 4) 「전기위원회 운영·재정 등의 관리에 관한 규정」 제14조제1항 및 제15조제1항에 따르면, 전기위원회의 진행은 개회, 안건보고, 상임위원 등의 검토보고, 위원회 토의, 이해관계인 등의 의견진술, 심의 또는 의결의 순서로 하는 것을 원칙으로 하되, 해당 회의 성격에 따라 위원장이 회의진행 사항을 일부 변경할 수 있고, 위원장은 안건의 심의 또는 의결에 필요하다고 인정하는 경우에는 관계자에게 회의 일시·장소·안건 상정사항 등에 관한 내용을 회의 개최 5일전까지 서면으로 고지하고 당해 회의에 참석하여 의견을 진술하도록 요청할 수 있다. 나. 판단 1) 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 하는데(대법원 1998. 4. 28. 선고 97누21086 판결 참조), 이 사건 처분의 근거가 된 「전기사업법」 제7조제5항은 전기사업의 허가기준으로 ‘재무능력 및 기술능력이 있을 것(제1호), 계획대로 수행될 수 있을 것(제2호) 등’을 정하여 허가기준 충족 여부 판단에 대하여 재량의 여지를 남겨두고 있으므로 「전기사업법」 제7조에 따른 전기사업허가는 재량행위라고 할 것이다. 그런데, 「전기사업법」 제7조에 따른 전기사업허가가 재량행위라고 하더라도, 재량을 행사함에 있어 처분의 기초가 되는 사실을 오인하였거나, 비례·평등의 원칙에 위배되는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하고(대법원 2002. 9. 24. 선고 2000두1713 판결, 대법원 2006. 5. 12. 선고 2004두12315 판결, 대법원 2008. 2. 15. 선고 2006두4226 판결 등 참조), 행정청이 객관적으로 합리적이지 않거나 잘못된 기준을 재량권 행사의 준칙으로 삼아 그 허가 여부에 관한 재량권을 행사하였다면 위법·부당한 행정처분이 된다 할 것이다. 2) 피청구인은 ‘사업자에게 구비서류의 미비에 대해 안내할 법적의무가 없고, 청구인에게 2018년 3월경 작성된 토지사용승낙서가 허가 신청일(2022. 5. 25.)을 기준으로 유효성이 성립하지 않는다고 충분히 안내하였으나, 청구인이 기한 내 보완서류 제출 등의 조치를 취하지 않았다’는 취지의 주장을 한다. 3) 그러나, 다음과 같은 제반사정을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인의 이 사건 처분은 그 재량권 행사의 한계를 벗어났다고 보지 않을 수 없다. 가) 우선, 피청구인은 청구인에게 충분한 안내 내지 보완요구를 하였다고 주장을 할 뿐, 구체적인 보완요구 공문 등의 입증자료가 전혀 없어 언제, 어떠한 내용과 방식으로, 언제까지 제출기한을 정하여 청구인에게 충분한 안내 내지 보완을 요구하였다는 것인지 알 수 없다. 무엇보다도, 「행정절차법」 제17조제5항에 따르면, 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 하여야 한다고 되어 있으므로, 피청구인이 토지사용승낙서와 투자의향서에 미비한 사항이 있다고 판단하였다면 청구인에게 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 구체적인 보완요구를 했어야 할 것인바, 구비서류의 미비에 대해 보완을 통지할 의무가 없다는 피청구인의 주장은 이유없다. 나) 토지사용승낙서 부분에 대한 판단 먼저, 피청구인은 2020년 2월경 청구인이 풍력발전사업 허가신청(2차)을 하면서 금번과 같은 토지사용승낙서를 제출하였으나, 해당 승낙서의 유효기간 경과에 대해 청구인에게 어떠한 지적을 하거나 보완을 요구한 사실이 없고, 2022. 5. 25. 청구인이 금번 허가신청을 한 후 2023. 5. 31. 무렵까지 약 1년 이상 토지사용승낙서의 유효기간 경과 여부에 대해 청구인에게 보완 등을 요구한 사실은 확인되지 않는다. 그런데, 피청구인은 ‘○○리 14**번지, 17**번지 및 22**번지의 토지주들로부터 청구인이 거짓으로 토지사용승낙서를 받았고 그 유효기간이 경과하여 허가신청서를 반려해야 한다’는 취지의 민원이 접수되었다고 2023. 5. 31. 청구인에게 유선으로 고지한 것으로 보인다. 이에 청구인은 2023. 6. 13. 피청구인에게 이 사건 메일로 위 내용을 반박하는 법률자문 의견서를 제출하였고, 다시 2023. 6. 22. 피청구인에게 ‘○○리 17**번지 및 22**번지 토지에 대해서는 해당 토지주들이 토지사용동의를 철회한다는 내용으로 내용증명 우편을 제출한 사실이 없고, 기존 토지사용승낙서의 합의내용 또한 존속함을 확인한다’는 내용의 사실확인서 등 보완서류를 제출하였으며, ‘○○리 14**번지 토지의 경우 사실확인서를 수령하는 즉시 보완조치를 하겠다’고 밝힌 후, 2023. 6. 26. 피청구인에게 ○○리 14**번지 토지주의 사실확인서를 추가로 제출하였다. 이로써, 청구인은 이 사건 처분 전에 피청구인이 민원을 이유로 문제가 있다고 지적한 위 3필지의 토지에 대해 토지사용승낙서를 보완하는 등 계속 유효한 토지사용의 동의가 존재함을 소명하였다. 또한, 우리 위원회가 2024. 1. 22. 청구인에게 ‘토지주들의 토지사용승낙이 계속 유지되고 있음을 확인할 수 있는 자료가 있다면 이를 제출해 달라’고 요구하자, 청구인은 2024. 1. 30. 우리 위원회에 위 3필지 토지 외 나머지 6필지의 토지에 대해 ‘해당 토지주들이 현 시점에도 토지사용승낙서의 합의내용이 유효함을 확인한다’는 내용의 확인서를 제출하였다. 결국, 위와 같은 사정에 비추어 보면, 청구인으로서는 피청구인이 위 3필지의 토지 외에 나머지 토지에 대해서도 상당한 기한을 정하여 보완을 요구하였다면 적어도 이 사건 처분 전에는 충분히 보완을 완료했을 것이라고 봄이 상당하다. 다) 투자의향서 부분에 대한 판단 일반적으로 허가 등의 행정처분은 원칙적으로 처분 시의 법령과 기준에 의하여 처리되어야 하는 것이나, 허가 신청 후 허가기준이 변경되고 그 허가관청이 허가신을 수리하고도 정당한 이유없이 그 처리를 늦추어 그 사이에 허가기준이 변경된 경우에는 변경된 허가기준에 따라서 한 처분은 위법하다(대법원 2006. 8. 25. 선고 2004두1974 판결 참조). 우선, 피청구인이 투자의향서의 유효기간이 경과되었다고 판단하였다면 청구인에게 「행정절차법」 제17조제5항에 따른 보완요구를 했어야 마땅하다. 그런데, 피청구인은 청구인이 허가신청을 한 후 이 사건 처분일 전까지 약 1년이 넘는 기간동안 청구인에게 투자의향서의 유효기간 경과에 대해 보완이나 소명요구 없이 곧바로 이 사건 처분을 한 것으로 보인다. 더구나, 청구인이 풍력발전사업 허가신청(2022. 5. 25.)을 하면서 제출한 투자의향서는 2022. 5. 2. 발행(교부된 날부터 12개월간 유효하다고 되어 있다)된 것이어서 허가신청 당시 유효한 투자의향서에 해당하므로, 위 투자의향서가 유효기간이 경과되었다고 보기도 어렵다. 반면, 청구인은 이 사건 처분서를 송달(2023. 7. 3.)받은 후 곧바로(2023. 7. 5.) 유효기간을 갱신한 투자의향서를 발급받았다. 사정이 위와 같다면, 청구인이 제출한 투자의향서는 유효기간이 경과되었다고 볼 수 없음에도 피청구인이 합리적이지 않거나 잘못된 기준으로 재량권을 행사하였다고 봄이 상당하다. 4) 위와 같은 제반사정을 종합적으로 고려해 보면, ‘토지사용승낙서 및 투자의향서의 유효기간이 경과하여 부지확보 및 재원조달 가능성이 불확실하다‘는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법ㆍ부당하다. 따라서, 피청구인은 청구인의 2022. 5. 25.자 전기사업(풍력발전) 허가신청에 대하여 필요한 보완 등을 거쳐 청구인에게 재처분할 의무가 있다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 전기사업(풍력발전) 불허가처분의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하고, 전기사업(발전사업) 허가이행을 구하는 부분은 일부를 받아들이기로 하며, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=137873685"> [별지] 사업부지 현황 ┌──┬──────┬───┬─────┬───┐ │연번│지 번 │지 목│면 적(㎡)│소유주│ ├──┼──────┼───┼─────┼───┤ │1 │○○리 121* │답 │8,521.9 │ │ ├──┼──────┼───┼─────┼───┤ │2 │○○리 122* │답 │7,748.8 │ │ ├──┼──────┼───┼─────┼───┤ │3 │○○리 14** │답 │4,539.8 │ │ ├──┼──────┼───┼─────┼───┤ │4 │○○리 171* │답 │8,272.8 │ │ ├──┼──────┼───┼─────┼───┤ │5 │○○리 176* │답 │4,854.7 │ │ ├──┼──────┼───┼─────┼───┤ │6 │○○리 196* │답 │8,319.4 │ │ ├──┼──────┼───┼─────┼───┤ │7 │○○리 198* │답 │8,247.0 │ │ ├──┼──────┼───┼─────┼───┤ │8 │○○리 21** │답 │4,178.2 │ │ ├──┼──────┼───┼─────┼───┤ │9 │○○리 22** │답 │5,274.9 │ │ └──┴──────┴───┴─────┴───┘ </img>