전기사업허가 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 가. 청구인은 ‘A도 ○○시 ○○면 ○○리(이하 ’○○리‘라 한다) 581번지 등 10필지 137,375.5㎡의 토지’(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)상에 15MWp 시설용량(연간 19,744MWh 전력생산), 경사고정형 태양광구조물 및 계통연계형으로 태양광 발전시설(이하 ‘이 사건 발전시설’이라 한다)을 설치하겠다며 2020. 7. 14. 피청구인에게 전기사업 허가신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)을 하였다. 나. 피청구인은 ‘이 사건 신청지는 벼 작황이 양호한 농경지이고, 철새 도래지 및 야생동물 보호구역으로 보전이 필요하며, ○○○ 생태관광지역으로의 활용가치가 있다는 관할 지방자치단체 의견 등을 고려할 때, 허가기준인 사업의 이행가능성을 확보할 수 없다’는 이유로 2020. 12. 3. 청구인에게 전기사업허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인이 제시하고 있는 불허가 사유는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 및 같은 법 시행령에 따른 개발행위 허가기준으로서 전기사업 허가단계에서 판단할 사항이 아니라 실제 전기설비를 설치하는 시점의 상황을 기준으로 판단하여야 할 사항으로서 발전사업 허가기준과는 직접적인 관련이 없다. 나. 피청구인이 관할 지방자치단체의 의견을 수렴하여 심사할 수 있다고 하더라도, 피청구인은 해당 지방자치단체의 의견이 객관적이고 합리적인지 여부 등에 대하여 주체적으로 판단하지 않았다. 다. 이 사건 신청지 중 9개 필지의 심토염도는 기준염도인 5.50dS/m 이상인 것으로 조사되어 벼 재배에 적합한 양호한 농경지라고 보기 어렵고, 청구인은 사업의 이행가능성을 포함하여 발전사업허가의 심사기준을 모두 충족하였음에도 피청구인이 발전사업 허가기준이 아닌 사유를 들어 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 발전사업허가 심의 시 적용기준은 「발전사업 세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계 허용오차 및 전력계통 운영업무에 관한 고시」(이하 ‘발전사업 세부허가기준’이라 한다) 별표 1 제3항의 사업이행 능력인데, ○○시는 2차례에 걸쳐 사업 반대의견을 일관되게 제출하였으나 ○○시의 우려사항과 반대의견이 해소되지 않았으므로, 이 사건 허가신청은 발전사업 허가기준 중 사업의 이행가능성 기준을 충족하지 못한 것이다. 나. 청구인의 주장처럼 피청구인이 전기사업허가를 심사함에 있어 개발행위허가 기준을 적용하였다거나 개발행위허가가 어렵다는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 한 것이 아닌바, 청구인의 주장은 이유없다. 다. 피청구인은 청구인이 제출한 주민동의서 및 염도측정 결과를 참고하고 ○○시 의견의 합리성 여부 및 청구인의 수용성 제고 노력 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 신청지에 대한 수용(受用) 정도가 높지 않고, 그 결과 ‘전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것’이라는 허가기준을 충족하지 못하는 것으로 판단하여 이 사건 처분을 한 것이다. 4. 관계법령 구 전기사업법(2020. 6. 9. 법률 제17344호로 개정되어 2020. 12. 10. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제7조, 제9조, 제89조의2 구 전기사업법 시행령(2021. 1. 5. 대통령령 제31380호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조의2 구 전기사업법 시행규칙(2018. 1. 10. 산업통상자원부령 제286호로 개정되어 2021. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제4조, 제5조, 제7조, 별표 1, 별표 1의2 발전사업 세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계 허용오차 및 전력계통 운영업무에 관한 고시(산업통상자원부 고시 제2020 ? 100호, 이하 같다) 제8조, 별표 1 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 이 사건 허가신청서, 사업계획서, ○○시(장) 의견, 전기위원회 회의록, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 태양광발전시설 개발사업 등을 영위하는 법인으로서 이 사건 신청지상에 이 사건 발전시설을 설치하겠다며 2020. 7. 14. 피청구인에게 이 사건 허가신청을 하였는데, 전기사업 허가신청서 및 사업계획서의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 명 칭 : ○○리2호 태양광발전소 ○ 총사업비 : 203억원 ○ 위 치 : ○○리 581, 582, 624, 625, 626, 627, 643, 644, 645, 646번지 10필지 ○ 설비용량 : 15MWp(15,025.5kW) ○ 발전방식 : 고정식 경사고정형 ○ 사용면적 : 137,375.5㎡ ○ 전력 생산량 : 연간 19,744MWh 나. 피청구인이 청구인의 이 사건 허가신청에 대하여 2020. 7. 14. ○○시장에게 ‘지역 수용성 정도 및 발전소 건설 추진에 따른 문제점 여부’에 대한 의견을 문의하자, ○○시장은 2020. 8. 27. 피청구인에게 다음과 같은 의견을 제출하였다. - 다 음 - ○ (주민의견) 해당 지역 5개 마을회 차원의 공식입장은 대체적으로 찬성 입장이나, 일부 주민들 중심으로 반대의견도 나오는 상황임. 반대 주민들은 생태계 파괴 및 환경오염, 인체 무해성에 대한 의심, 공사 중 발생될 소음 및 분진에 의한 피해, 대형차량 통행에 따른 교통사고 위험 등의 사유로 반대 입장을 피력함 - 반대측은 우량농지에 태양광 설치가 맞지 않으며 자연생태계 파괴 및 환경오염에 대한 우려가 있다고 반대하고, 찬성측은 해당 마을에 경제적 지원과 각 마을에 발전기금을 배분해 준다는 이유 등으로 찬성 ○ 철새 도래지이자 주변지역은 야생동물보호구역으로 지정되어 있고 멸종위기야생동물 및 천연기념물 등 법정 보호종의 서식지 및 산란처이기 때문에 보전이 필요한 지역임 ○ 따라서, 태양광발전소를 설치하면서 생길 수 있는 우려사항에 대하여 사전에 지역주민들에게 충분한 사업설명(운영방식, 운영주체, 사업 수익구조, 주민조합 운영 등)과 이해가 선행되어야 할 것이며, 추후 지역주민들의 피해가 발생하는 일이 없도록 세심한 검토가 필요할 것으로 사료됨 다. 제245차(2020. 9. 18.) 전기위원회는 이 사건 허가신청에 대하여 ‘관련기관의 우려사항(발전예정부지가 철새 도래지이고, 주변지역은 야생동물보호구역으로 지정되어 있는 등 현재 부지의 보전이 필요한 지역)을 해소한 후에 재심의를 하겠다’며 심의보류 결정을 하였다. 라. 청구인은 ‘심의보류 결정에 대해 관련기관과 충분한 협의를 하였고, 환경성검토 및 대책마련 보고서를 제출하였으며 지자체 우려사항(철새도래지 및 야생동물보호구역 지정)에 대해 개발행위허가 단계에서 면밀히 검토하기로 하였다’며 2020. 10. 13. 피청구인에게 전기위원회 재상정을 위한 관련 지방자치단체의 의견을 문의해 줄 것을 요청하였는데, 피청구인에게 제출한 ‘환경성검토 및 추진방향’ 중 향후 추진방향의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 계획 추진 시 일반적인 저감대책, 철새 도래시기 공사 자제, 주요 동물상 피해예방, 주요 조류 보호대책, 휴식처 및 먹이원 제공, 모니터링 계획 등 주요 저감계획 추진 ○ 주민수용성 조치사항 : 마을 이장단 회의를 통해 사업설명회 3회 개최(결과 : 전원 찬성 합의), 사업 협약서 체결 완료 ○ 발전소 운영 시 지역주민 참여로 지역사회와 공존하는 발전소 운영, 지역주민 우선 고용 추진 등 민원 해소방안 추진 마. 피청구인이 청구인의 이 사건 허가신청에 대하여 2020. 10. 15. ○○시장에게 ‘지역 수용성 정도 및 발전소 건설 추진에 따른 문제점 여부’에 대한 의견을 다시 문의하자, ○○시장은 2020. 11. 10. 피청구인에게 다음과 같은 의견을 제출하였다. - 다 음 - □ 검토의견 : 반대 ○ 해당 지역은 염해로 인해 피해가 신청된 지역도 아니며, 현재 농작물(벼) 작황도 양호한 상태임 ○ 이 사건 신청지는 국내 최대의 겨울철 철새 도래지인 ○○○ A지구 내 농경지 지역으로 조류상 모니터링(2016 ~ 2019년) 결과 큰기러기, 쇠기러기, 흑두루미와 민물가마우지 등 총 208종 310,415개체의 조류가 관찰되는 주요 철새 도래지임 ○ 따라서, 이 사건 신청지는 철새 도래지이자 주변지역은 야생동물보호구역으로 지정되어 있고 멸종위기야생동물 및 천연기념물 등 법정 보호종의 서식지 및 산란처이기 때문에 보전이 필요한 지역이며, 향후 ○○○ 생태관광지역으로 보전되어야 할 가치가 있음 □ 지역주민 의견 : 기 제출된 의견과 같음 바. 제247차(2020. 11. 27.) 전기위원회는 이 사건 허가신청에 대하여 ‘발전예정 부지가 벼 작황이 양호한 농경지이고, 철새 도래지 및 야생동물 보호구역으로 보전이 필요하며, ○○○ 생태관광지역으로의 활용가치가 있다는 관할 지방자치단체 의견 등을 고려할 때, 허가기준인 사업의 이행가능성을 확보할 수 없다고 판단되어 불허가한다’는 내용의 심의ㆍ의결을 하였다. 사. 피청구인은 ‘이 사건 신청지는 벼 작황이 양호한 농경지이고, 철새 도래지 및 야생동물 보호구역으로 보전이 필요하며, ○○○ 생태관광지역으로의 활용가치가 있다는 관할 지방자치단체 의견 등을 고려할 때, 허가기준인 사업의 이행가능성을 확보할 수 없다’는 이유로 2020. 12. 3. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 구 「전기사업법」 제7조제1항ㆍ제2항 및 구 「전기사업법 시행규칙」 제4조, 제5조제1항제3호가목, 별표 1의2에 따르면, 전기사업을 하려는 자는 전기사업의 종류별로 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 하고 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우(동일한 읍ㆍ면ㆍ동에서 설치장소를 변경하는 경우는 제외한다)에도 또한 같으며, 산업통상자원부장관은 전기사업을 허가 또는 변경허가를 하려는 경우에는 미리 제53조에 따른 전기위원회의 심의를 거쳐야 하고, 전기사업의 허가를 신청하려는 자는 별지 제1호서식의 전기사업허가신청서에 사업계획서 등과 별표 1의2에 따른 사업계획서 구비서류를 첨부하여 산업통상자원부장관에게 제출하여야 하는데, 사업계획서 구비서류는 재무능력, 기술능력 및 계획에 따른 수행가능 여부 등에 대한 서류로서 이 중 계획에 따른 수행가능 여부에 대한 구비서류는 발전설비 건설 예정지역 관할 지방자치단체의 발전설비와 접속설비 건설에 대한 의견서, 부지의 확보 및 배치 계획 관련 증명서류, 연료 및 용수 확보 계획 관련 증명서류 등을 열거하고 있다. 2) 구 「전기사업법」 제7조제5항제1호ㆍ제2호ㆍ제5호에 따르면, 전기사업은 전기사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력 및 기술능력이 있어야 하고, 전기사업이 계획대로 수행될 수 있어야 하며, 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조에 따른 태양에너지 중 태양광 등을 이용하는 발전사업의 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 발전사업 내용에 대한 사전고지를 통하여 주민 의견수렴 절차를 거쳐야 하는데, 구 「전기사업법 시행규칙」 제7조제3항, 별표 1에 따르면, 전기사업이 계획대로 수행될 수 있는지에 대한 심사기준은 전기설비 건설 예정지역의 수용(受用) 정도가 높아야 하고, 별표 1 제1호바목부터 자목까지의 계획(부지의 확보 및 배치계획, 전력계통의 연계계획, 연료 및 용수 확보계획, 온실가스 감축계획)이 구체적이며 실현 가능해야 하며, 발전소를 적기에 준공하고, 발전사업을 지속적ㆍ안정적으로 운영할 수 있어야 하며, 발전사업 세부허가기준 제3조, 별표 1(발전사업허가 심사기준) 제3항(사업이행 능력)에 따르면, 산업통상자원부장관은 발전사업 허가시 법 제7조제5항 및 시행규칙 제7조에 따른 기준에의 적합 여부를 심사하여야 하는데, 사업이행 능력에 대한 세부심사기준 중 ① ‘전기설비 건설 예정지역의 수용(受用) 정도가 높을 것’은 지자체 의견의 합리성, 수용성 제고노력 등을 종합 고려하여 심사하고, ② ‘사업계획서상의 계획이 구체적이며 실현 가능할 것’ 중 ‘부지 확보 및 배치 계획’에는 부지 등에 대한 소유권 입증서류 또는 소유권자의 동의서가 구비되어야 하고, ‘전력계통의 연계계획’은 송전관계 일람도와 전력계통 연계사항에 관하여 전문기관의 의견서에 문제가 없어야 하며, ‘연료 및 용수 확보계획’은 연료와 용수를 제공하게 될 업체 등과의 협약서 또는 기타 확보계획과 관련된 증명서류가 구비되어야 하며, ③ ‘발전소를 적기에 준공하고, 발전사업을 지속적ㆍ안정적으로 운영할 수 있을 것’은 사업주체가 발전사업을 지속적ㆍ안정적으로 운영할 수 있는 주체이고, 사업개시 예정일부터 5년 동안의 연도별 예상사업손익산출서가 구비되고 내용이 합리적이어야 하며, 발전원가명세서가 구비되고 내용이 합리적이어야 한다고 되어 있다. 구 「전기사업법」 제7조제5항제5호 및 구 「전기사업법 시행령」 제4조의2제1힝ㆍ제3항에 따르면, 발전사업을 하려는 자는 법 제7조제5항제5호에 따라 발전사업의 내용에 관해 주민의 의견을 들으려는 경우 발전소가 입지하는 해당 지역을 주된 보급지역으로 하는 일간신문에 발전사업의 명칭, 위치 및 면적, 발전사업의 주요 내용, 발전사업 허가 신청자, 의견제출 기간 및 방법 등을 공고하고, 발전사업의 내용을 주민이 열람할 수 있도록 해야 하며, 이에 따라 공고된 발전사업의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 공고된 의견제출 기간 및 방법에 따라 의견을 제출할 수 있다고 되어 있다. 3) 구 「전기사업법」 제9조제1항ㆍ제2항, 제89조의2제1항 및 발전사업허가 심사기준 제8조제1항제4호에 따르면, 사업자는 10년의 범위 내에서 산업통상자원부장관이 지정한 준비기간에 사업에 필요한 전기설비를 설치하고 사업을 시작하여야 하고, 신재생에너지 및 기타 연료의 경우 산업통상자원부장관이 사용연료를 고려하여 10년의 범위 내에서 준비기간 및 공사계획 인가기간을 별도로 지정(신재생에너지 중 태양광의 경우 준비기간은 3년)하며, 전기사업자는 다른 자의 토지의 지상 또는 지하 공간의 사용에 관하여 구분지상권의 설정 또는 이전을 전제로 그 토지의 소유자 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 관계인과 협의하여 그 협의가 성립된 경우에는 구분지상권을 설정 또는 이전한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지울 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 하는데(대법원 1998. 4. 28. 선고 97누21086 판결 참조), 이 사건 처분의 근거가 된 구 「전기사업법」 제7조제5항은 전기사업의 허가기준으로 ‘재무능력 및 기술능력이 있을 것(제1호), 전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것(제2호), 전력계통 운영에 지장을 주지 아니할 것(제4의2호)’ 등을 정하여 허가기준 충족 여부 판단에 대하여 재량의 여지를 남겨두고 있고, 전기사업허가는 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 수익적 행정처분이며, 전기사업자는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 다른 자의 토지의 지상 또는 지하 공간의 사용에 관한 구분지상권을 수용 또는 사용할 수 있는 점(구 「전기사업법」 제89조의2) 등에 비추어 보면, 같은 법 제7조에 따른 전기사업허가는 재량행위에 해당하고, 전기사업허가의 요건을 충족하는지는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다 할 것이다. 2) 청구인은 ‘이 사건 처분사유는 국토계획법령에 따른 개발행위 허가기준으로서 전기사업허가 기준으로 삼을 수 없고, 피청구인은 지방자치단체의 의견이 객관적이고 합리적인지 여부에 대하여 주체적으로 판단하지 않았다’는 취지의 주장을 하나, 살피건대, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 처분서에는 국토계획법령에 따른 개발행위 허가기준을 적용하였다는 내용이 없을 뿐만 아니라, 피청구인도 이 사건 허가신청은 발전사업 허가기준 중 ‘사업의 이행가능성 기준을 충족하지 못하였다’거나 ‘이 사건 신청지에 대한 수용(受用) 정도가 높지 않고, 그 결과 전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것’이라는 허가기준을 충족하지 못한 것으로 판단하여 이 사건 처분을 한 것이라고 밝히고 있으며, 그동안 피청구인은 관할 지방자치단체인 ○○시에 2차례에 걸쳐 의견조회를 하였고, 다시 2차례에 걸쳐 전기위원회를 개최하여 그 재량권의 범위 내에서 나름대로 신중하게 심의ㆍ의결을 거쳐 판단한 것으로 보이는바, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 3) 청구인은 ‘이 사건 신청지 중 9개 필지의 심토염도가 기준염도를 초과하는 등 이 사건 허가신청은 발전사업허가 기준을 모두 충족하였음에도 피청구인이 발전사업 허가기준이 아닌 사유를 들어 청구인에게 이 사건 처분은 한 것은 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당한다’는 취지의 주장을 하나, 다음과 같은 제반사정을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당한 처분에 해당한다고 단정하기는 어렵고, 피청구인이 청구인의 이 사건 허가신청에 대하여 재심사하여 허가하여야 할 의무가 있다고 보기도 어렵다. 가) 위에서 살펴 본 바와 같이, 이 사건 처분사유는 ‘이 사건 신청지는 벼 작황이 양호한 농경지이고, 철새 도래지 및 야생동물 보호구역으로 보전이 필요하며, ○○○ 생태관광지역으로의 활용가치가 있어 허가기준인 사업의 이행가능성을 확보할 수 없다’는 것인바, 즉 이 사건 처분사유는 국토계획법령에 따른 개발행위허가 기준을 충족하지 못하였다는 것이 아니라 전기사업법령에 따른 전기사업허가 기준 중 사업의 이행가능성을 충족하지 못하였다고 본 것으로 보인다. 나) 관할 지방자치단체인 ○○시는 ‘해당 지역은 염해로 인해 피해가 신청된 지역도 아니며, 현재 벼 작황도 양호한 상태이고, 이 사건 신청지는 철새 도래지이자 주변지역은 야생동물보호구역으로 지정되어 있으며 멸종위기야생동물 및 천연기념물 등 법정 보호종의 서식지 및 산란처이기 때문에 보전이 필요한 지역으로서, 향후 ○○○ 생태관광지역으로 보전되어야 할 가치가 있다’는 이유로 전기사업허가를 반대하고 있다. 다) 이 사건 신청지 주변 주민들은 ‘우량농지에 태양광 설치가 맞지 않으며 자연생태계 파괴 및 환경오염에 대한 우려가 있다’며 반대하거나, ‘마을에 경제적 지원과 각 마을에 발전기금을 배분해 준다’는 이유를 들어 찬성하는 등 전기사업허가를 두고 찬반 양론으로 대립하고 있다. 라) 구 「전기사업법 시행규칙」 제4조제1항제1호, 별표 1 제1항나목에 따르면, 전기사업허가를 신청하려는 자는 신청서에 사업계획서를 첨부하여 제출하여야 하는데, 사업계획에는 ‘전기설비의 위치, 소요부지 면적, 준비기간, 사업개시 예정일’이 포함되고, 위 시행규칙 제7조제3항은 ‘전기사업이 계획대로 수행될 수 있는지’에 대한 심사기준 중 하나로 ‘발전소를 적기에 준공하고, 발전사업을 지속적ㆍ안정적으로 운영할 수 있을 것’을 규정하고 있으므로 행정청으로서는 전기사업허가 요건 중 ‘전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것’인지 여부를 판단함에 있어, ‘신청인이 사업계획에 기재된 전기설비 설치장소에서 준비기간 내에 전기설비를 설치하여 사업을 시작할 수 있는지 여부’를 고려할 수 있다고 해석된다. 마) 구 「전기사업법 시행규칙」 제5조제1항제3호가목에 따르면, 전기사업자는 변경허가를 받아 전기설비 설치장소를 변경하거나, 동일한 읍ㆍ면ㆍ동에서 변경하는 경우에는 허가 없이 설치장소를 변경할 수 있으나, 새로운 설치장소의 소유권 또는 사용권 확보, 재설계 등에 소요되는 시간을 고려하면, 준비기간(3년) 이내에 전기설비를 설치하고 사업을 시작할 수 있다고 단정하기는 어렵고, 이러한 취지에서 같은 시행규칙 제4조제1항, 별표 1 제1항나목은 전기사업허가신청 시 사업계획의 개요에 ‘전기설비의 위치, 소요부지 면적’을 필요적으로 기재할 것을 요구하고 있는 것으로 보인다. 바) 나아가, 태양광 발전사업에서 전기설비 설치장소가 갖는 중요성, 설치장소의 확보에 필요한 비용과 노력 등을 고려하면, 전기사업허가를 받은 후 설치장소를 변경하는 것이 오히려 예외적인 경우에 해당한다고 보이므로, 전기사업허가 단계에서 설치장소가 변경될 경우를 미리 상정하여 전기사업허가 요건의 충족 여부를 심사한다는 것은 매우 이례적인 경우에 해당한다 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.