정관변경인가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 2004. 8. 31. 피청구인에 대하여 청구인 법인의 주된 사무소의 소재지를 "대구광역시 ○○구 ○○동 20-6"에서 "서울특별시 △△구 △△동 2762-14"로 변경하는 내용의 사회복지법인 정관변경 인가신청을 하였으나, 이에 대하여 피청구인은 2004. 9. 22. 이전 예정지인 서울특별시의 인수의사거부통보 등을 이유로 청구인에 대하여 정관변경 인가신청 불인가 통보(이하 "이 건 처분"이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인 법인의 기본재산인 대구광역시 ○○구 ○○동 소재 토지(정관상 주된 사무소 소재지)는 모두 개발제한구역 내에 위치하여 진입도로나 기존 건축물이 전혀 없고 사람이 아예 거주하지 않을 뿐 아니라 건물조차 없는 상태로 새로운 건물을 신축할 수도 없는 관계로 정관상 주사무소 소재지가 아닌 여러 주소지를 계속하여 연락사무소를 사용하고 있는 등 업무수행에 불합리하고 불편이 많아 실제 사용하고 있는 서울사무소를 주소지로 변경함이 마땅한 점, 청구인 법인은 사회복지시설을 운영하지 않고 개인과 사회복지시설에 대한 금전 및 지원사업만을 행하고 있으며 앞으로 사회복지시설을 운영하더라도 토지구입비가 저렴하고 민원이 없으며 매연이 적고 혼잡하지 않은 비도심지역에 설치할 예정으로 주사무소를 대구광역시에 둘 필연성이 없는 점, 지원사업 대상자의 대다수가 수도권에 위치하고 있는 점, 대표이사와 상임이사 모두 서울특별시에 거주하고 있는 점 등에 비추어 볼 때 청구인이 주된 사무소를 서울특별시로 이전하는 것은 목적사업을 원활하게 수행하기 위해 합리적이라 할 수 있으므로 피청구인의 이 건 처분은 취소되어야 한다. 나. 법인의 주된 사무소의 소재지와 법인의 명칭은 정관의 필요적 기재사항으로서 그 변경은 정관변경에 해당하여 주무관청의 인가를 받아야 할 것이지만, 「사회복지사업법」이 사회복지시설과 주된 사무소를 서로 다른 시ㆍ도에 둘 수 있도록 한 점, 법인의 주된 사무소가 갖는 법적 의미는 법인의 설립요건인 등기의 소재지를 결정하고 보통재판적의 기준이 된다는 데 1차적 의미가 있는 점 등에 비추어 볼 때, 주사무소 이전을 위한 정관변경의 경우 사회복지법인의 본질과 관련된 법인의 목적, 사업의 종류 등의 정관변경과는 달리 보아야 하고, 법인 설립 당시뿐만 아니라 소재지를 변경하는 경우에도 법인은 거주이전의 자유를 갖는 것이므로 주된 사무소의 이전으로 법인의 목적달성이 불가능하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 이 건 청구인의 인가신청은 받아들여져야 한다. 다. 피청구인은 1999. 7. 10. 청구인에 대하여 정관변경을 인가할 때 대구지역 내 저소득 장애인과 영세민에 대한 지원을 전제로 한 것이었다고 주장하나, 당시 법인의 지원사업을 대구지역내로 한정한다는 조건을 붙인 사실은 없으며, 나아가 감독관청이 사회복지법인에 대하여 사회복지사업의 지원 범위를 특정 지역으로 한정할 수 있다는 규정도 없을 뿐 아니라, 만약 감독관청이 특정지역 거주자에 대한 지원을 조건으로 법인설립이나 정관변경을 인가한다면 이는 「사회복지사업법」의 입법취지에 위배되는 위법한 조건으로 무효이며, 지원사업 수혜자의 범위를 2개 이상의 시ㆍ도로 확대하는 것은 정관변경대상이 아니므로 이에 피청구인의 주장은 잘못된 것이다. 라. 피청구인은 인수예정지 시ㆍ도지사의 인수의사가 없음을 이유로 이 건 처분을 하였으나, 「사회복지사업법」 등 관련 법령 어디에도 주된 사무소의 이전에 이전 예정지 시ㆍ도지사의 동의를 필요로 한다는 규정은 없으므로 이는 인가거부사유가 될 수 없다. 마. 피청구인은 청구인 법인의 대표이사가 「사회복지사업법」위반과 관련하여 재판이 계류 중이라는 이유로 인가를 거부하고 있으나, 위 형사사건의 내용은 주된 사무소 소재지의 이전을 내용으로 하는 정관변경의 인가 여부를 결정하는 것과 아무런 관계가 없을 뿐만 아니라 설령 위 형사사건에서 대표이사의 유죄가 확정된다고 하더라도 그것이 법인의 주된 사무소를 이전하지 못하게 하는 제한사유가 될 수 없는 점, 서울특별시로 주소지를 이전한다고 하더라도 행정처분을 회피할 수는 없는 점 등에 비추어 피청구인의 주장은 잘못된 것이다. 바. 따라서 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 주사무소의 이전은 법인의 사업내용에 비추어 보더라도 합리적이라고 주장하나, 사회복지법인은 목적사업의 주 활동 기반이 되는 지역에 주된 사무소를 설치하고, 목적사업범위가 해당 지역임을 조건으로 주사무소를 관할하는 시ㆍ도지사가 법인설립 허가를 하고 있음에 비추어 설립허가를 받은 지역에서 활동함이 원칙이며, 불가피하게 목적사업의 범위를 타시ㆍ도로 확대할 경우에는 주사무소 이전보다는 해당 시ㆍ도지사와 협의를 거쳐 분사무소 설치 등을 통하여 활동하는 것이 일반적이고, 주사무소를 이전하는 경우에도 해당 시ㆍ도와 사전협의를 거쳐 정관변경 인가를 득한 후 사업범위를 확대하여야 하며, 법인의 주된 사무소 소재지 변경은 정관상 법인 기본재산의 소재지, 목적사업 수행의 타당성 여부 등이 우선되는 것으로 이사들의 일방적인 거주지 이전이나 허가관청의 허가없이 법인의 자의적인 해석에 의한 수혜대상의 범위 확대가 정관변경의 이유가 될 수 없음에도 불구하고 위 법인은 허가관청의 허가도 없이 타 시ㆍ도로 목적사업의 범위를 확대하고, 이사들의 일방적인 거주지 이전 등 관계법령에 벗어난 위법사항을 행하였다. 나. 청구인은 법인 주소지의 이전은 기본적으로 주거이전의 자유의 문제라고 주장하나, 사회복지법인은 공익을 우선으로 하는 공익법인으로 개인이 주민등록법상 전입신고만을 하고 자유로이 주거를 이전하는 거주이전의 자유와는 달리 법인의 주된 사무소 소재지 이전은 「사회복지사업법」에 의거 주무관청의 인가를 받도록 하고 있는바, 복지법인은 법인 기본재산의 소재지, 목적사업의 정당한 수행, 수혜자의 거주지 및 관계법에 의한 타당한 사유 등에 따른 주무관청의 판단에 의하여 공익을 위하여 주소지 이전의 제한이 가능하다. 다. 청구인은 1999년 정관변경인가 당시 지원사업을 대구지역 내로 한정한다는 조건을 붙인 사실이 없다고 주장하나, 당시 청구인은 정관변경인가 신청을 대구시장에게 하였고 대구시는 당연히 대구지역 내 저소득 장애인과 영세민에 대한 지원을 전제로 한 것으로 대구지역 내로 한정한다라는 조건을 붙일 필요성이 없었으며, 만약 청구인이 서울지역으로 사업범위를 확대할 의사가 있었다면 정관변경 신청시 서울지역 저소득 장애인과 영세민을 명기하여 신청하여야 했어야 했다. 라. 청구인은 인수 예정지 시ㆍ도의 인수의사는 인가의 법적 요건이 아니라고 주장하나, 법인의 설립허가는 목적사업의 범위에 따라 당해 법인의 주된 사무소 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사가 허가를 하고 있으며, 동시에 지도ㆍ감독권을 가지고 있으므로 법인의 주된 사무소의 이전은 지도ㆍ감독권의 변경을 의미하는 것으로 이전예정지 시ㆍ도지사의 사전협의가 필요한 사항인바, 인수예정 기관인 서울특별시의 의견을 듣는 것이 타당하다. 마. 청구인은 「사회복지사업법」위반과 관련하여 재판이 계류 중인 사실은 전혀 인가거부의 사유가 될 수 없다고 주장하나, 주무관청이 사회복지법인의 정관변경신청을 인가하는 경우 그 사회적 역할과 기능을 고려하여야 하는바, 청구인 법인의 대표이사는 법인존립의 근본인 기본재산 임의처분과 관련한 「사회복지사업법」위반으로 현재 소송계류 중이고, 향후 대구지방법원의 판결에 따라 법인운영의 전반적인 지도점검을 실시한 후 임의처분 재산확보지시 및 불응시 법인허가 취소 등의 행정처분대상 법인으로서 법인운영에 필수적인 건실한 재정운영 등에 심각한 문제가 있는 것으로 판단되므로 정상적인 법인 활동이 의문시되는 상황에서 주된 사무소의 이전은 수용할 수 없다. 바. 따라서 피청구인이 「사회복지사업법」 제17조제2항, 제51조제2항의 규정에 의하여 행한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격 여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 행정심판법 제18조, 제42조제1항 행정절차법 제26조 사회복지사업법 제16조, 제17조, 제52조제1항 사회복지사업법 시행령(2004. 9. 23. 대통령령 제18553호로 개정되어 2004. 9. 23. 시행되기 이전의 것) 제25조제1항 사회복지사업법 시행규칙(2005. 6. 8. 보건복지부령 제317호로 개정되어 2005. 6. 8. 시행되기 이전의 것) 제9조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 정관변경인가신청서(2004. 8. 31.자, 1999. 6. 28.자), 이사회회의록, 정관변경 인가신청 불인가통지서, 정관변경 인가통보서, 토지이용계획확인서, 지원내역서, 법인등기부등본, 형사사건기록(공소장, 상고이유서, 대법원판결문), 자산현황, 질의회신, 사회복지법인 사무소 소재지변경 신청관련 의견조회 및 의견회신 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인 법인은 1953. 7. 15.부터 경상북도 대구광역시 □□구 □□동 56번지에서 경상북도 부랑인수용보호시설을 설치운영하였고, 1957년부터 구「아동복리법」에 의한 고아원인 재단법인 ○○원을 설립ㆍ운영하던 중 1965. 3. 23. 재단법인에서 사회복지법인으로 변경하였으며, 기본재산인 위 시설의 부지가 공공주택용지로 수용됨으로써 1977. 5. 18. 신ㆍ구 기본재산 대체에 관한 주무관청의 허가를 받아 현재의 기본재산인 경상북도 대구광역시 ○○구 ○○동 20-1 내지 20-6 토지를 매입하였고, 이와 같이 대체 취득한 위 ○○동 토지가 개발제한구역 내의 토지이어서 시설사업을 더 이상 운영할 수 없게 되자 대구광역시장은 1981. 9. 29. 청구인 법인에 대하여 사업정지승인을 하였으며, 이 후 휴면법인의 상태가 지속되자 대구광역시장은 1992. 6. 3.과 1993. 8. 4. 청구인 법인에 대하여 법인의 장기간 휴면상태로 사회복지법인 운영지도에 많은 지장이 있다는 이유로 시설사업이 아닌 지원사업으로 정관목적을 전환하여 청구인 법인의 목적사업을 이행할 것을 촉구하였다. (나) 청구인은 1999. 6. 23. 피청구인에 대하여 청구인의 정관을 법령정리에 따라 목적조항을 변경하고, 장애인복지시설의 설치 운영, 저소득장애인 및 저소득영세민에 대한 지원사업, 그 밖에 본 법인 목적달성에 필요한 사업을 지원사업으로 추가하고, 주된 사무소를 기존의 "대구광역시 □□구 □□동"에서 현재의 "대구광역시 ○○구 ○○동"으로 변경하는 내용의 정관변경 인가신청을 하였고 이에 대하여 피청구인은 1999. 7. 13.사회복지법인 정관변경인가 통보를 하였다. (다) 청구인은 2004. 8. 22. 17:00경 서울특별시 △△구 △△동 소재 청구인의 서울사무소에서 이사회를 개최하여 청구인 법인의 정관 제4조 "본 법인의 주된 사무소는 대구시 수성구 고모동 20-6번지에 둔다"라는 규정을 "①본 법인의 주된 사무소는 서울특별시에 둔다. ②본 법인은 이사회 의결로 분사무소나 연락사무소를 설치할 수 있으며 분사무소를 설치한 때에는 민법 제50조의 규정에 의하여 등기하여야 한다"로 변경하는 정관변경 안건에 대하여 참석이사 전원의 만장일치로 가결하였고, 이에 따라 청구인은 2004. 8. 31. 피청구인에 대하여 청구인의 주된 사무소의 소재지를 "대구광역시 ○○구 ○○동 20-6"에서 "서울특별시 △△구 △△동 2762-14"로 변경하는 내용의 사회복지법인 정관변경 인가신청을 하였다. (라) 피청구인은 2004. 9. 9. 서울특별시장에 대하여 청구인의 정관변경 인가신청에 따라 정관변경 인가할 경우 서울특별시가 청구인에 대한 지도ㆍ감독권을 인수할 수 있는지에 대한 의견조회를 하였고, 이에 대하여 서울특별시장은 사회복지법인은 목적사업의 주활동 기반이 되는 지역에 주사무소를 설치하며, 목적사업 범위가 해당 지역임을 조건으로 주사무소를 관할하는 시ㆍ도지사가 법인설립허가를 하고 있음에 비추어 설립허가를 받은 지역에서 활동함이 원칙이며, 불가피하게 목적사업범위를 타시ㆍ도로 확장할 경우에는 주사무소 이전보다는 해당 시ㆍ도지사와의 협의를 거쳐 분사무소 설치를 통하여 활동함이 당초 해당 지역에 주사무소를 두고 법인설립허가를 취득한 취지에도 부합되고, 더욱이 청구인 법인은 법인존립의 근본인 기본재산 임의처분과 관련한 「사회복지사업법」위반으로 현재 소송계류 중인 상태인바, 법인운영에 필수적인 건실한 재정운영 등에 심각한 문제가 있는 것으로 판단되며, 정상적인 법인 활동이 의문시되는 상황에서 서울특별시로의 주사무소 이전은 수용할 수 없다는 의견회신을 하였다. (마) 피청구인은 2004. 9. 22. 청구인의 정관변경 인가신청에 대하여 법인의 설립허가는 목적사업의 범위에 따라 당해 법인의 주된 사무소 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사가 허가를 하고 있으며 동시에 지도ㆍ감독권을 가지고 있으므로 법인의 주된 사무소 소재지 이전은 지도ㆍ감독권의 변경을 의미하는 것이어서 이전 예정지 시ㆍ도지사와의 사전협의가 필요한 사항인바, 이전 예정지인 서울특별시에서 인수의사가 없다고 통보해온 점, 목적사업의 범위를 확대할 시에는 목적사업의 대상과 종류 등에 대해 해당 시ㆍ도와 사전협의를 거쳐 정관변경 인가를 받은 후 사업범위를 확대해야 하며, 지난 1999. 7. 10. 청구인에 대해 지원사업을 할 수 있도록 정관변경 인가를 한 것은 대구지역 내 저소득 장애인과 영세민에 대한 지원을 전제로 한 것이었던 점, 법인의 주된 사무소 소재지 변경은 법인 이사들의 거주지보다는 정관상 법인 기본재산의 소재지, 목적사업 수행의 타당성 여부 등이 우선되는 것으로 법인 이사들의 일방적인 거주지 이전이나 수혜대상의 범위 확대가 정관변경의 이유가 될 수 없는 점, 특히 청구인의 경우 법인 존립의 근간인 기본재산의 임의처분 혐의로 고발되어 현재 재판에 계류 중인 법인으로 기본재산 건에 대한 해결이 선행되어야 하는 점 등을 이유로 이 건 처분을 하였다. (바) 대구광역시 수성구청장이 2004. 10. 27. 발급한 토지이용계획확인서에 의하면, 청구인의 주된 사무소 소재지인 대구광역시 수성구 고모동 20-6 전 1,920㎡ 토지는 도시관리계획상 자연녹지로서 개발제한구역에 해당하고, 청구인의 1999년부터 2004년까지 사회복지 지원사업 지원금액 내역은 <표1>, 연도별ㆍ지역별 개인지원 현황은 <표2>, 연도별ㆍ지역별 사회복지시설지원 현황(세탁기, 냉장고 등)은 <표3>, 자산현황(2004. 12. 31. 기준)은 <표4>과 같다. <표1> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=124885009"> </img> <표2> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=124885013"> </img> <표3> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=124884883"> </img> <표4> ○ 부동산(기본재산) : 대구광역시 ○○구 ○○동 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=124885047"> </img> ○ 부동산 외 자산 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=124885049"> </img> (사) 국무총리행정심판위원회의 직권조사에 의하면, 청구인 법인의 주된 사무소로 등기되어 있는 대구광역시 ○○구 ○○동 20-6 전 1,920㎡ 토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 개발제한구역으로 지정되어 새로운 건물을 신축할 수 없는 제한을 받고 있는 농지이고, 청구인 법인은 서울특별시 △△구 △△동 2762-14번지 소재 ○○ 택지 101호(약 40평)의 건물을 임차하여 2명의 상근직원을 두고 사회복지사업을 운영하고 있으며 그 외 다른 사무소를 두고 있지 않다. (아) 청구인 법인의 대표이사 한○○은 2003. 3. 3. 기본재산의 용도변경과 관련하여 피청구인이 형사고발하였고, 위 한○○은 「사회복지사업법」위반으로 기소되어 2003. 5. 21. 대구지방법원(단독)에서 무죄, 2003. 10. 14. 대구지방법원(합의부)에서 검사항소기각판결을 받았으나 2004. 2. 12. 대법원 상고심에서 심리미진 등으로 원심파기환송판결을 받고, 2005. 7. 12. 대구지방법원(합의부)에서 벌금 500만원이 선고되자, 2005. 7. 12. 대법원에 상고하였다. (자) 사회복지법인 "○○" 정관변경 신청 불인가 관련 질의에 대한 회신에 의하면, 피청구인은 2004. 11. 29. 청구인에 대하여 이 건 처분 불복시 처분이 있은 날부터 180일 이내에 국무총리행정심판위원회에 행정심판을 청구할 수 있음을 고지하였고, 청구인은 2005. 3. 21. 이 건 행정심판을 청구하였다. (2) 직권으로 이 건 청구의 행정심판 적격 여부에 대하여 살펴본다. 「행정심판법」 제42조제1항 및 「행정절차법」 제26조의 규정에 의하면, 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판을 제기할 수 있는지 여부, 기타 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 기타 필요한 사항을 알리도록 되어 있고, 「행정심판법」 제18조 규정에 의하면, 심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 처분이 있은 날부터 180일이 경과하면 제기하지 못하도록 규정하면서 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때에는 처분이 있은 날부터 180일 이내에 심판청구를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 「행정심판법」에 심판청구기간의 불고지 등의 효과를 규정한 취지는 행정청의 고지에 대한 신뢰를 보호하고 행정청의 고지의무의 이행을 간접적으로 강제하는 효과를 기대함으로써 개인에게 행정구제의 기회를 보장하려는 데 있다. 위 관련규정 및 인정사실에 의하면, 피청구인은 2004. 9. 22. 이 건 처분 당시 처분에 관하여 행정심판을 제기할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 등에 대한 고지하지 않았고 2004. 11. 29. 청구인의 질의에 대한 회신에서 처분이 있은 날부터 180일 이내에 국무총리행정심판위원회에 행정심판을 청구할 수 있다는 내용을 고지한 사실이 인정되므로 청구인은 처분이 있은 날부터 180일 이내에 심판청구를 할 수 있다. 따라서 이 건 행정심판 청구는 2005. 3. 21. 이루어져 피청구인의 처분이 있은 날인 2004. 9. 22.부터 180일 이내에 제기되었음이 분명하므로, 적법한 청구라 할 것이다. (3) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가)「사회복지사업법」제16조, 제17조, 제52조제1항, 동법 시행령 제25조제1항 및 동법 시행규칙 제9조의 규정에 의하면, 사회복지법인을 설립하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 보건복지부장관의 허가를 받아야 하고 설립된 법인은 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 하여야 하며 법인의 정관에는 주된 사무소의 소재지 등을 기재하여야 하고 법인이 정관을 변경하고자 할 때에는 공고 및 그 방법에 관한 사항을 제외하고 보건복지부장관의 인가를 받아야 한다. 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 사회복지사업을 운영하는 자에 대한 소관업무에 관하여 지도·감독을 하고, 보건복지부장관 또는 시·도지사의 권한은 그 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 위임할 수 있도록 하면서 보건복지부장관은 사회복지법인에 관한 권한 중 사회복지법인의 설립허가, 사회복지법인의 정관변경 인가, 기본재산의 처분 등에 관한 허가, 시정명령 또는 사회복지법인 설립허가의 취소 등의 권한을 당해 사회복지법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시·도지사에게 위임한다고 규정되어 있다. (나) 먼저, 청구인은 실제로 운영하고 있는 주된 사무소가 서울특별시에 소재하고 있는 등 주된 사무소를 서울특별시로 이전하는 것은 목적사업을 원활하게 수행하기 위해 합리적이고, 주사무소 이전을 위한 정관변경의 경우 사회복지법인의 본질과 관련된 법인의 목적, 사업의 종류 등의 정관변경과는 달리 보아야 하고, 법인 설립 당시뿐만 아니라 소재지를 변경하는 경우에도 법인은 거주이전의 자유를 갖는 것이므로 주된 사무소의 이전으로 법인의 목적달성이 불가능하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 이 건 청구인의 인가신청은 받아들여져야 한다고 주장하므로 살피건대, 사회복지법인의 정관변경에 대한 행정청의 인가행위가 법인에 대한 주무관청의 감독권에 연유하는 이상 그 인가행위 또는 인가거부행위는 공법상의 행정처분으로서, 「사회복지사업법」의 입법취지와 동법에서 사회복지법인 설립 후의 정관변경인가에 관한 구체적인 기준이 정하여져 있지 아니한 점 등에 비추어 보면, 정관변경을 인가 또는 거부할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것이므로, 사회복지법인의 정관변경신청에 대하여 주무관청이 이에 기속되어 이를 당연히 인가하여야 하는 것은 아니라 할 것이고, 법인에게 거주ㆍ이전의 자유가 인정된다고 하더라도 이러한 기본권은 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로서 제한할 수 있는 것인바, 사회복지법인은 사회복지를 필요로 하는 사람의 인간다운 생활을 할 권리를 보장하고 사회복지의 전문성을 높이며, 사회복지사업의 공정·투명·적정을 기하고, 지역사회복지의 체계를 구축함으로써 사회복지의 증진에 이바지하여 공공의 목적을 위해 활동하여야 하는 공익성이 강한 법인으로서, 「사회복지사업법」이 법인의 주된 사무소를 정관의 필요적 기재사항으로 규정하고 이를 주무관청의 재량에 의한 정관변경인가의 대상으로 한 것은 법인의 거주이전의 자유도 공공복리를 위하여 제한될 수 있음을 규정한 것이라 볼 수 있고, 피청구인이 청구인의 법인에 대하여 건실한 재정운영 등에 심각한 문제가 있는 것으로 판단되고 정상적인 법인 활동이 의문시되며 행정제재의 필요성이 있다는 등의 이유로 한 이 건 처분 때문에 청구인 법인의 거주·이전의 자유가 형해화할 정도에 이르러 그 기본적인 내용이 침해되었다고 볼 수 없으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. (다) 다음으로, 청구인은 피청구인이 인수예정지인 서울특별시의 인수의사가 없음을 이유로 이 건 처분을 하였으나, 「사회복지사업법」 등 관련 법령 어디에도 주된 사무소의 이전에 이전 예정지 시ㆍ도지사의 동의를 필요로 한다는 규정은 없으므로 이는 인가거부사유가 될 수 없다고 주장하므로 살피건대, 정관변경에 대한 인가여부가 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다면 주무관청의 정관변경인가거부처분에 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있지 아니하고, 주무관청이 그와 같은 결론에 이르게 된 판단과정에 일응의 합리성이 있음을 부정할 수 없는 경우에는, 다른 특별한 사정이 없는 한 그 거부처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없고, 주무관청이 사회복지법인의 주된 사무소 이전에 관한 정관변경신청에 대한 인가여부는 사회복지법인이 정관을 변경하고자 하는 이유 뿐만 아니라 법인설립의 목적 및 사업내용, 수혜자의 범위, 기본재산의 소재지 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 할 것인바, 법인의 설립허가는 목적사업의 범위에 따라 당해 법인의 주된 사무소 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사가 허가를 하고 있으며, 동시에 지도ㆍ감독권을 가지고 있으므로 법인의 주된 사무소의 이전은 지도ㆍ감독권의 변경을 의미하는 점, 이미 설립허가를 받은 기존의 사회복지법인이 주사무소의 이전을 위한 정관변경을 하여 주무관청의 인가를 받게 되면 이전하게 될 지역에 새로운 법인이 설립되는 것과 같은 사실상의 효과가 있으므로 주된 사무소를 이전하는 경우 적어도 이전예정지 시ㆍ도지사의 의견을 수렴하는 것이 「사회복지사업법」상 법인 설립시 주된 사무소 소재지의 시ㆍ도지사에게 허가를 받도록 한 규정취지에 부합되는 점 등을 고려할 때, 비록 주된 사무소의 이전에 이전 예정지 시ㆍ도지사의 동의를 필요로 한다는 명문의 규정이 없다 하더라도 청구인 법인에 대하여 감독권을 가지고 있는 피청구인으로서는 법인의 지도ㆍ감독권을 이전받게 될 서울특별시와의 사전협의를 거쳐야할 필요성이 충분히 인정된다 할 것이어서 서울특별시의 인수거절의사에 근거하여 이 건 처분을 하였다고 하여 그 처분이 현저하게 불합리하다고 볼 수 없으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. (라) 청구인은 피청구인이 「사회복지사업법」위반 관련재판이 계류 중이라는 이유로 인가거부를 한 것은 부당하다고 주장하므로 살피건대, 청구인 법인과 같이 영세민 등에 대한 지원사업을 목적으로 하는 사회복지법인의 경우 기본재산의 건실한 재정운영이 필수적이라 할 것인바, 피청구인의 형사고발로 인하여 청구인 법인 대표이사의 기본재산 용도변경과 관련하여 형사재판이 진행 중이라면 청구인 법인의 재정운영의 부실을 의심할 수 있는 상황이라 할 것이므로, 「사회복지사업법」위반 관련재판이 계류 중이라는 사실을 이유로 이 건 처분을 하였다고 하여 그 처분이 현저하게 불합리하다고 볼 수 없어 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. (마) 그렇다면, 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인은 청구인 법인의 정관을 변경하고자 하는 이유 뿐만 아니라 법인설립의 목적 및 사업내용, 수혜자의 범위, 기본재산의 소재지 등을 종합적으로 고려하여 이 건 처분을 한 것이고, 달리 이 건 처분이 정당한 사유없이 현저히 불합리한 경우 등 주무관청의 감독권의 범위 및 재량권의 한계를 일탈ㆍ남용한 처분이라고 볼만한 사유가 없는 이상 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.