정관변경인가 등 신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 사회적협동조합인 청구인이 2024. 3. 13. 피청구인에게 정관변경인가를 포함하여 조합 설립인가증 재교부를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였고, 피청구인은 2024. 3. 27. 청구인의 신청내용이 설립인가된 취지에 적합하지 않고 타 부처 소관 검토사항에 해당한다는 이유로 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 사무소 소재지 변경을 신청하였지 사업내용 변경은 신청하지 않았으며, 피청구인의 추가 서류제출 요청으로 부득이하게 사업계획서와 2024년 수입·지출 예산서를 제출한 것으로 사업내용의 변경신청이라 판단한 것은 부적절하고, 동 사업내용은 원래 인가받은 사업의 내용과 동일하다. 나. 수입·지출 예산서 상의 주사업비율이 낮은 것은 계산상 오류로 인한 착오일 뿐이며, 청구인의 주사업비율은 66.8%로 정관상의 기준인 40%를 상회하고 취약계층인 고령자의 인건비 비율이 100%로 확인되어 정관에서 정한 바를 충족한다. 다. 청구인은 인가된 정관에서 정한 사업대로 목적사업을 수행하였는데, 피청구인이 목적사업인 노인일자리사업 미이행을 이유로 행한 반려처분은 부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 사업계획서 등의 제출을 요구하지 않았으나 청구인이 제출하였기에 사업내용 변경을 수반하는 변경신청으로 보았으며, 사업예산 중 애초 인가받은 사업인 노인일자리사업이 전체 6.9%에 불과하여 사업계획 보완을 요청하며 반려한 것이다. 나. 청구인을 조합인가한 행정청이 당시 55세 이상 고령자 일자리를 소관하는 고용노동부가 아니라, 65세이상 노인일자리 소관부처인 피청구인이 인가한 것은 청구인이 65세이상 노인일자리사업을 주 사업으로 한다는 전제하에 한 것으로, 이러한 인가요건과 다른 사업은 피청구인 소관사항이 아니어서 검토나 인가가 불가하다. 4. 관계법령 협동조합 기본법 제16조, 제85조, 제86조, 제93조, 제94조, 제111조, 제116조 협동조합 기본법 시행령 제32조 협동조합 기본법 시행규칙 제16조, 제18조 노인복지법 제23조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 근로복지공단에서 퇴직한 고령자들에게 일자리를 제공하는 것을 목적으로 부산광역시에 사무소 소재지를 둔, 「협동조합 기본법」에 의해 설립된 사회적협동조합으로 2022. 12. 9. 피청구인으로부터 설립인가를 받았는데, 청구인의 정관(2022. 9. 3. 제정) 제58조(사업의 종류)에 따르면 다음과 같이 목적사업이 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146091169"> 다 음 - ┌───────────────────────────────────────────────┐ │제58조(사업의 종류) ① 이 조합은 취약계층 고용형으로 그 목적을 달성하기 위하여 다음 각 호의 │ │사업을 주 사업으로 하여야 하고, 주 사업은 협동조합 전체 사업량의 100분의 40이상이어야 한다. │ │산재ㆍ고용보험 사업의 효율적 운영을 위한 공공 전문서비스 일자리지원ㆍ알선사업 │ │근로자, 영세사업주 및 취약계층에 대한 노동, 고용, 안전 및 복지사업 │ │노인일자리 지원ㆍ알선 사업 │ │② 이 조합은 그 목적을 달성하기 위하여 다음 각 호의 사업을 기타 사업으로 할 수 있다. (이하 각 │ │호 생략) │ └───────────────────────────────────────────────┘ </img> 나. 청구인은 2024. 3. 13. 피청구인에게 ‘소재지 변경 및 임원변동에 따른 조합설립인가증 재교부 신청’이라는 제목하에 주 사무소 소재지 변경과 이사장 및 임원 일부 변동이 2024년 총회에서 의결되었다면서 다음과 같은 서류목록을 첨부하여 이 사건 신청을 하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146091171"> 다 음 - ┌────────────────────────────────┐ │변경 인가 신청서 1부 │ │변경하려는 사항을 적은 서류 1부 │ │정관 신구 대조표 및 정관(변경안) 1부 │ │구.정관 (원본대조필) 1부 │ │정기총회 개최 공문 사본 1부 │ │총회 의사록 사본(원본대조필) 1부. 확인서 및 총회 참석자명부 1부 │ │발기인명부, 출자자명부, 임원명부 (2023년) 각 1부 │ │출자자명부, 출자금 입금 통장거래 내역서 (2024년) 각 1부 │ │임원명부(2024년 2월 29일 현재) 1부 │ │변경된 임원의 약력 9부 │ │변경된 임원의 개인정보 제공 동의서 9부 │ │변경된 임원의 행정정보 공동이용 사전동의서 9부 │ │변경된 임원의 인감증명서 9부 │ │법인등기부등본 1부(2023년) │ │사회적협동조합 설립인가증 사본 1부 │ │사업장 가입자 명부 및 근로소득원천 징수부 11부 │ │23년 사업결산보고서 및 결손금처리계산서 1부 │ │2024년도 사업계획서, 수입·지출 예산서 1부 │ └────────────────────────────────┘ </img> 다. 청구인은 위 나.의 신청시 첨부자료 중 ‘2. 변경하려는 사항’을 적은 서류에는 다음과 같이 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146092475"> 다 음 - ┌────────────────────────┬────────────────────────┐ │변경전 │변경후 │ ├────────────────────────┼────────────────────────┤ │ㅇ이사장 : A │ㅇ이사장 : B │ ├────────────────────────┼────────────────────────┤ │ㅇ주된 사무소 소재지 : │ㅇ주된 사무소 소재지 : │ │부산광역시 동래구 │서울특별시 영등포구 │ ├────────────────────────┼────────────────────────┤ │ㅇ정관 : 제4조(사무소의 소재지) 조합의 주된 사 │ㅇ정관 : 제4조(사무소의 소재지) 조합의 주된 사 │ │무소는 부산광역시에 두며, 이사회의 의결에 따라 │무소는 서울특별시에 두며, 이사회의 의결에 따라 │ │필요한 것에 지사무소를 둘 수 있다. │필요한 것에 지사무소를 둘 수 있다. │ ├────────────────────────┼────────────────────────┤ │ㅇ임원 5명 ? 명단 및 임원약력, 개인정보동의서, │ㅇ임원 9명 ? 명단 및 임원약력, 개인정보동의서, │ │행정정보 공동이용 사전 동의서 첨부 │행정정보 공동이용 사전 동의서 첨부 │ └────────────────────────┴────────────────────────┘ </img> 라. 청구인이 위 나. 신청시 제출한 첨부자료 중 ‘17. 23년 사업결산보고서’의 사업실적 중 2023. 10. 29. 기준 청구인 사업장의 4대보험 가입자 명부를 보면 총 12명 중 58년생이 2명이고 나머지는 모두 60~62년생으로 주로 고령층이 대상이며, ‘18. 2024년도 수입·지출 예산서’에는 다음과 같은 수입 예산이 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146092477"> 다 음 - ┌───────────────────┬──────┬───┐ │구분 │금액 │구성비│ ├────┬──────────────┼──────┼───┤ │주사업 │공공전문서비스일자리지원사업│73,743,000 │14.1% │ │ ├──────────────┼──────┼───┤ │ │노동, 고용, 안전, 복지사업 │238,977,000 │45.8% │ │ ├──────────────┼──────┼───┤ │ │노인일자리 지원사업 │36,000,000 │6.9% │ ├────┼──────────────┼──────┼───┤ │기타사업│조사연구 등 │11,100,000 │2.1% │ ├────┴──────────────┼──────┼───┤ │사업비 합계 │359,820,000 │69.0% │ └───────────────────┴──────┴───┘ </img> 마. 피청구인은 2024. 3. 27. 청구인에게 다음과 같은 검토내용을 토대로 청구인의 신청이 「협동조합 기본법」 제85조(설립인가 등) 취지에 적합하지 않고, 같은 법 제116조 등에 따른 타 부처 소관 검토사항이 해당되어 반려한다는 내용으로 이 사건 처분을 하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146092479"> 다 음 - ┌────────────────────────────────────────────────┐ │가. 신청내용 : 소재지, 임원, 사업계획서에 따른 주사업, 사업관할지역 변경신청 │ │나. 관련법령 : 「협동조합 기본법」 제85조(설립인가 등) 및 제116조(권한의 위임 및 위탁) 등 │ │다. 반려사유 : 금번에 제출한 사업계획 등 검토 결과 2023년 우리부에서 귀 조합을 설립 인가하기로 │ │판단한 사업내용과 금번 사업계획 변경 내용이 상당부분 상이하여 당시 협동조합 설립인가의 │ │주목적(노인일자리 확충 등) 달성이 곤란한 것으로 판단되니 최초 설립 인가 당시의 사업목적에 │ │합당하게 주사업 설정 등 재검토 필요 │ │ ※ 2023년 사업실적 상 주사업인 노인일자리사업 미이행(조치대상) 및 2024년 사업계획 상 │ │주사업 비율이 4.6%이며, 이외 사업은 우리부 소관에 해당하지 않고 인가 당시 사업과 상 │ │이하므로 「협동조합기본법」 제116조에 의거, 우리 부에서 제출한 사업계획 검토 불가 │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 바. 청구인은 2024. 4. 23. 및 5. 13. 이 사건 처분에 대해 주사업 비중 관련 미비사항을 보완한다면서 아래와 같은 내용을 첨부하여 제출하였고, 피청구인은 보완이 불가하다며 해당 서류를 반송하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146092481"> 다 음 - (단위: 천원) ┌────────────────┬─────────────────┬────────────┐ │당초 내용(오류) │보완 내용(정정) │비고 │ ├────┬──────┬────┼────┬────────────┼────────────┤ │총사업비│362,320 │ │총사업비│128,100 │*보완 사유 │ │ │ │ │ │(전년실적: 55,415) │-사업비 총량에 대한 주 │ ├────┼──────┼────┼────┼───────┬────┤사업비 총액 및 비중 업 │ │주 사업 │노동복지사업│359,820 │주 사업 │노인일자리사업│123,000 │무 오류 정정 │ ├────┼──────┼────┼────┼───────┼────┤ │ │기타사업│조사연구 등 │2,500 │기타사업│조사연구등 │5,100 │ │ └────┴──────┴────┴────┴───────┴────┴────────────┘ </img> 사. 기획재정부와 한국사회적기업진흥원이 발간한 「협동조합업무지침」 p. 262 ~ 263에 따르면, 소관 중앙행정기관 판단기준은 원칙적으로 정관상 주사업을 기준으로 판단하고, 주사업이 여러 개일 경우 가장 비중이 큰 사업을 관할하는 중앙행정기관을 소관으로 하는데, 주사업유형이 ‘취약계층 고용형’의 경우 ‘취약계층 고용인원 또는 인건비 지출 비중이 가장 큰 주사업을 관할하는 중앙행정기관’으로 판단한다고 되어 있다. 아. 위 「협동조합업무지침」 p. 280에 따르면, ‘사회적협동조합은 정관변경의 경우에만 인가하고, 기타 변경사항에 대해서는 인가할 필요가 없고, 다만 사회적협동조합의 설립인가증 기재 내용(이사장, 법인 주소 등)이 변경된 경우에는 해당 기관이 필요서류를 갖추어 소관 부처에 공문으로 변경내용에 대해 통지하면서 설립인가증 재발급 요청이 가능’하다고 되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「협동조합 기본법」 제85조에 따르면, 사회적협동조합을 설립하고자 하는 때에는 5인 이상의 조합원 자격을 가진 자가 발기인이 되어 작성한 정관을 창립총회의 의결을 거쳐 기획재정부장관에게 인가를 받아야 하고, 기획재정부장관은 1. 설립인가 구비서류가 미비된 경우, 2. 설립의 절차, 정관 및 사업계획서의 내용이 법령을 위반한 경우, 3. 그 밖에 설립인가 기준에 미치지 못하는 경우를 제외하고는 사회적협동조합의 설립을 인가하여야 한다. 2) 「협동조합 기본법」 제86조에 따르면, 사회적협동조합의 정관에는 목적, 사무소의 소재지 등 법에서 정한 각 호의 사항이 포함되어야 하며, 정관의 변경은 기획재정부장관의 인가를 받아야 그 효력이 발생한다. 같은 법 시행규칙 제16조에 따르면, 사회적협동조합의 정관변경 인가를 신청하려는 자는 정관변경 인가 신청서와 함께 1. 정관 중 변경하려는 사항을 적은 서류, 2. 정관의 변경을 의결한 총회 의사록 사본을 제출하여야 하고, 사업계획이 변경되어 정관을 변경하려는 경우에는 정관을 변경한 후의 사업계획서와 수입·지출 예산서를 제출해야 한다. 3) 「협동조합 기본법」제93조제1항에 따르면, 사회적협동조합은 1. 지역 주민들의 권익·복리 증진 등에 기여하는 사업, 2. 취약계층에 복지·의료·환경 등의 분야에서 사회서비스를 제공하는 사업, 3. 취약계층에 일자리를 제공하는 사업, 4. 국가·지방자치단체로부터 위탁받은 사업, 5. 그 밖에 공익증진에 이바지 하는 사업 중 하나 이상을 주 사업으로 하여야 하고, 같은 법 시행규칙 제18조제1항에 따르면, 사회적협동조합의 주 사업을 판단하는 경우, 목적사업이 법 제93조제1항제3호에 따라 취약계층에 일자리를 제공하는 경우에는 가. 취약계층에 속하는 직원에게 지급한 인건비 총액이 수입·지출 예산서상 전체 인건비 총액의 100분의 40 이상일 것, 나. 취약계층에 속하는 직원이 사업계획서상 전체 직원의 100분의 40이상일 것 중 어느 하나에 해당하여야 한다. 한편, 여기서 취약계층이란 「사회적기업 육성법 시행령」 제2조에서 정의한 취약계층을 말하고, 그 중 제2호에서 정한 고령자는 「고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률」 제2조제1호 및 같은 법 시행령 제2조에 따라 55세 이상인 사람으로 한다. 4) 「협동조합 기본법」 제111조에 따르면, 기획재정부장관은 사회적협동조합의 자율성을 존중하여야 하며, 이 법에서 정하는 바에 따라 그 업무를 감독하고 감독을 위하여 필요한 명령을 할 수 있고, 설립인가 및 절차에 적합한지 확인할 필요가 있는 경우 등에 해당하는 경우 사회적협동조합에 대하여 그 업무 및 재산에 관한 사항을 보고하게 하거나 소속 공무원으로 하여금 업무상황·장부·서류, 그 밖에 필요한 사항을 검사하게 할 수 있다. 5) 「협동조합 기본법」제116조제2항 및 같은 법 시행령 제32조제1항에 따르면, 기획재정부장관은 사회적협동조합의 설립인가, 정관변경 인가, 해산신고, 설립인가 취소 등의 권한을 주 사업 소관 중앙행정기관의 장에게 위탁할 수 있다. 이 경우 주 사업이 둘 이상인 경우 등으로서 소관 중앙행정기관의 장이 분명하지 아니한 경우에는 사회적협동조합이 수행하는 구체적인 사업 내용, 성격 등을 고려하여 기획재정부장관이 소관 중앙행정기관의 장을 정하여 위탁한다. 나. 판단 피청구인은 청구인이 임의로 사업계획서 등을 제출하였기에 이를 검토하였고, 검토한 결과 애초 인가받은 사업과 다르고, 청구인이 수행했거나 예정인 주된 사업은 피청구인의 소관도 아니어서 검토나 인가가 불가하여 이 사건 처분을 한 것이라고 주장한다. 살피건대 협동조합 기본법령에 따르면, 사회적협동조합의 정관 변경은 주사업 부처 장관의 인가를 받아야 그 효력이 발생하고, 정관변경인가를 신청하려면 변경하려는 사항을 적은 서류와 정관의 변경을 의결한 총회 의사록 사본을 첨부하여 신청을 하되, 다만 사업계획의 변경을 수반하는 정관변경의 경우에만 사업계획서와 수입·지출 예산서를 제출하도록 하고 있다. 그런데 위 인정사실에 따르면, 청구인이 이 사건 신청을 하면서 사업계획서 등을 첨부하여 이 사건 신청을 한 사실이 있으나, 청구인의 금번 정관변경 사항은 그 소재지를 부산광역시에서 서울특별시로 변경하는 것이고, 청구인의 정관에 기재된 목적사업의 내용을 변경하는 것이 아니므로 이러한 정관변경의 경우에는 총회의사록에서 그 소재지 변경에 대한 의결이 적절한지 여부 등을 살펴 인가여부를 결정해야 하는 것임에도, 피청구인은 청구인이 정관변경인가를 위해 법령상 첨부할 의무가 없음에도 제출한 사업실적과 사업계획서 등을 검토한 후 애초 인가된 사업내용과 다르다는 이유 등을 들어 정관변경인가신청을 포함한 이 사건 신청을 반려하였다. 따라서, 피청구인이 「협동조합 기본법」 제111조의 업무 감독권에 근거하여 필요한 시정명령을 하거나 나아가 같은 법 제112조에 따라 설립인가를 취소하는 것은 별론으로 하고, 청구인의 신청내용이 설립인가된 취지에 적합하지 않고 타 부처 소관 검토사항에 해당한다는 이유로 이 사건 신청을 반려한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하고, 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 재처분할 의무가 있다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 정관변경 및 임원변경 신청 반려처분의 취소를 구하는 부분은 받아들이고, 피청구인은 청구인의 정관변경 및 임원변경 신청에 대해 재처분하며, 청구인의 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.