정관변경허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 「민법」상의 재단법인으로서, 피청구인은 2016. 7. 25. ~ 2016. 7. 29. 청구인을 대상으로 비영리법인 정기감사(이하 ‘2016년 감사’라 한다)를 실시한 후 청구인에게 ‘이사장의 장기재직으로 인한 사유화 의식 등에 따른 폐단을 차단할 연임제한 등 방안을 마련하여 보고할 것’ 등을 내용으로 하는 처분요구를 하였으며, 청구인은 정관 제18조(이사장 선임)를 개정하여 ‘이사장은 1회에 한하여 중임할 수 있다’는 내용을 추가하였다. 나. 청구인은 2020년 10월경 피청구인에게 ‘정관 제18조 중 이사장은 1회에 한하여 중임할 수 있다는 내용을 삭제하겠다’는 취지의 정관변경 허가신청을 하였으며, 피청구인은 2020. 11. 20. 청구인에게 ‘법인의 사유화 문제를 해소하였다고 보기 어렵다’는 이유로 정관변경 허가신청 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 판례(서울고등법원 2012. 8. 1. 선고 2011나65695판결 등)에 따르면, 주무관청의 정관변경 허가는 주무관청으로 하여금 최소한의 공익적 통제를 하도록 하는데 그 제도의 목적이 있으므로 재단법인의 목적 실현을 위한 강력한 통제장치로 확대해석할 수 없다. 재단법인의 정관변경허가는 ‘인가’의 성격으로서 기속행위에 해당하고, 주무관청은 정관변경의 내용이 법규 또는 정관 규정이나 설립목적에 명백히 반하거나 정관변경을 위한 이사회 결의 자체에 중대한 하자가 있는 경우에 한하여 정관변경 허가신청을 거부할 수 없다. 나. 재단법인의 임원 선임 및 임기에 관한 규정은 재단법인의 설립·운영의 자유에 있어 핵심적인 내용으로서 이에 대한 정관변경을 제한하는 것은 재단법인 설립·운영의 자유의 가장 본질적인 부분에 대한 중대한 침해를 야기하는 것이므로 허용되어서는 아니 된다. 청구인은 민법상 ‘비영리’ 재단법인일 뿐 공익만을 목적으로 설립된 공익단체가 아니며, 민법상 재단법인보다 공익적 성격이 훨씬 더 강한 사회복지법인이나 학교법인의 경우에도 이사장의 임기를 제한하는 규정은 존재하지 아니한다. 다. 2016년 감사 결과에 따른 지적사항 및 처분요구사항은 모두 충실히 이행되었고, 피청구인의 수사의뢰로 진행된 수사도 모두 ‘혐의없음’으로 종료되었는바, 2016년 감사 지적사항인 법인의 사유화 문제는 사실이 아님이 밝혀졌다. 피청구인은 현 이사장이 전 이사장의 배우자라는 이유만으로 경험과 전문성이 없는 사람을 이사장으로 선임하였다고 주장하나, 현 이사장 취임 후 청구인의 매출액 및 영업이익이 꾸준히 증가하고 있으며, 신용평가등급이 지속적으로 상향조정되는 등 훌륭한 경영성과를 달성하고 있는바, 현 이사장이 경험과 전문성이 없다는 피청구인의 주장은 근거 없는 오해와 편견에 불과하다. 라. 이 사건 처분에 따라 이사장 중임 제한규정이 그대로 유지된다면, 사업목적을 탁월하게 수행하고 있는 현 이사장도 1회에 한해 중임할 수밖에 없고, 현 이사장이 최적임자임에도 다른 이사장을 물색하여 선임할 수밖에 없는바, 이는 결국 주무관청이 감독범위를 넘어 재단법인 운영을 간접적으로 통제하게 되는 결과에 다름 아니다. 마. 피청구인은 청구인의 사무 및 재산 상황 등을 검사할 수 있고, 청구인의 정관에 이미 법인 사유화를 방지하기 위한 여러 가지 제도들이 마련되어 있는바, 피청구인이 마치 이사장직 중임 제한만이 법인 사유화 방지를 위한 유일무이한 대책인 것처럼 주장하는 것은 지나친 행정편의주의적인 태도에 불과하다. 3. 피청구인 주장 가. 2016년 감사 이후 피청구인은 2018년경 청구인의 전·현직 이사장의 업무상 횡령·배임 등에 대하여 수사의뢰하였다. 수사결과 전·현직 이사장 등은 불기소되었으나, 이는 「형법」상 범죄가 되지 않는다는 의미일 뿐 그것만으로 청구인의 운영자체가 적정한 것으로 평가되었다고 볼 수 없다. 2016년 감사 이후에도 문제된 행위가 발견되어 수사까지 이루어졌다는 점은 이사장 일가의 법인 사유화 등의 위험성이 현실로 발생하였다는 것이고, 현 이사장은 전 이사장과 특수한 관계에 있는 자로서 그 위험성이 여전히 존재한다. 나. 2016년 감사 당시의 이사장 연임(중임)제한 요구는 「민법」에 근거한 정당한 감독권의 행사로서, 재단법인의 설립·운영의 자율성을 고려하더라도 특정인에 의한 사유화가 되지 않도록 주무관청은 재단법인의 사무 일반 및 그 정관에 관하여 감독권을 행사할 수 있다. 주무관청의 정당한 감독권 행사로 현 이사장 재임 당시 이뤄진 이사장 연임(중임)제한 규정이 현 이사장의 연임을 위하여 또다시 개정된다면 2016년 감사 처분의 목적 및 취지가 무효화되는 결과가 초래된다. 다. 판례(대법원 2002. 9. 24. 선고 2000두5661 판결 등)에 비추어 보면, 정관변경을 허가할 것인지의 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것인바, 이사장의 중임제한에 관하여 종전 정관으로 다시 원상회복하는 취지의 정관변경의 허가 여부 결정에는 정책적 판단에 따른 재량이 인정된다. 4. 관계법령 민법 제32조, 제37조, 제42조, 제45조, 제46조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구인 정관, 2016년도 비영리법인 정기감사결과에 대한 지적 및 처분요구사항 통보, 정관변경 허가 신청서, 불기소 결정서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인의 정관에 따르면, 청구인의 설립목적 및 사업내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104335611"> </img> 나. 피청구인은 2016. 7. 25. ~ 2016. 7. 29. 기간동안 2016년 감사를 실시한 후 다음과 같은 사항을 포함하여 총 16개 사항을 지적하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104335613"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104335615"> </img> 다. 피청구인은 2016. 10. 28. 청구인에게 위 나항 지적사항에 대한 처분요구사항을 통보하면서 2016. 11. 28.까지 처분요구사항 조치결과를 제출하라고 하였는데, 이사장 선임과 관련된 처분요구사항은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104335617"> </img> 라. 청구인은 위 다항 처분요구사항을 이행하기 위해 2016. 10. 12. 이사회를 개최하여 이사장의 임기를 1회에 한하여 연임할 수 있는 것으로 정관을 개정한 후 피청구인에게 정관변경 허가신청을 하였으며, 피청구인의 변경요구를 거쳐 다음과 같은 내용으로 정관변경이 허가되었다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104336605"> </img> 마. 청구인은 2017. 4. 27. 피청구인에게 2016년 감사의 처분요구사항을 모두 조치완료하였다는 취지의 조치결과를 제출하였다. 바. 피청구인은 2018. 7. 4. 수사기관에 다음의 내용을 수사의뢰하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104335619"> </img> 사. AOO지방검찰청은 2019. 12. 19. 청구인의 현 이사장 김OO 및 이사 이●●의 임차료 지급 관련 업무상 배임, 퇴직위로금 지급 관련 업무상 배임, 의료비 지급 관련 업무상 배임에 대하여 증거 불충분하다는 이유로 불기소(혐의없음) 결정하였다(2019년 형제@@@@@호). 아. 청구인은 2020. 9. 18. 제319회 이사회를 개최하여 다음과 같이 결의하였으며, 청구인은 2020. 10. 17. 피청구인에게 ‘이사회 결의에 따라 정관 제18조를 변경하겠다’는 취지의 정관변경 허가신청을 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104335621"> </img> 자. 피청구인은 2020. 11. 20. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104335623"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104335625"> </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 「민법」 제32조에 따르면, 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제37조에 따르면 법인의 사무는 주무관청이 검사, 감독한다고 되어 있으며, 같은 법 제42조제2항 및 제45조제3항에 따르면, 정관의 변경은 주무관청의 허가를 얻지 아니하면 그 효력이 없다고 되어 있고, 같은 법 제46조에 따르면, 재단법인의 목적을 달성할 수 없는 때에는 설립자나 이사는 주무관청의 허가를 얻어 설립의 취지를 참작하여 그 목적 기타 정관의 규정을 변경할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 청구인은 정관변경의 허가는 기속행위에 해당하고, 임원의 임기에 대한 정관변경을 제한하는 것은 재단법인의 설립·운영에 있어 본질적인 부분에 대한 중대한 침해이며, 검찰 수사를 통해 법인의 사유화 문제는 사실이 아닌 것으로 밝혀졌고, 중임제한만이 법인 사유화 방지를 위한 유일한 대책이 아니므로, 이 사건 처분이 위법·부당하다고 주장한다. 그러나 「민법」 제42조제2항 및 제45조제3항에 따르면, 재단법인의 정관변경은 주무관청의 허가를 얻지 아니하면 그 효력이 없다고 규정하면서도 그 허가에 관한 구체적인 기준을 정하지 않고 있는바, 재단법인의 정관변경을 허가할 것인지의 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것인 점(대법원 2002. 9. 24. 선고 2000두5661 판결 등 참조), 청구인은 「민법」상 재단법인으로서 공익법인은 아니지만, 청구인 법인의 설립목적과 청구인이 수행하고 있는 목적사업의 내용을 고려해 볼 때, 청구인은 국민의 건강과 직결된 사무를 하는 공익적 성격이 강한 비영리법인에 해당한다 할 것인 점, 2016년 감사에서 청구인이 전 이사장의 배우자를 현 이사장으로 선임하고 이사장 개인부동산 매입 시 법인 자금을 사용하였으며 이사장 개인부동산을 법인에 임대하면서 시세보다 높은 가격으로 계약하고 이사장의 보수를 4억원에서 8억원으로 인상하는 등 법인의 사유화와 관련된 문제점이 다수 지적된 사실이 있는 점, 청구인이 정관 제18조를 개정하여 ‘이사장은 1회에 한하여 중임할 수 있다’는 중임제한규정을 마련한 것은, 피청구인이 「민법」 제37조에 따라 청구인의 사무를 검사·감독한 후 국민의 건강과 관련된 사무를 하는 청구인의 전문성과 공익성 강화를 위해 이루어진 처분요구사항의 결과인 점, 청구인을 감독하는 피청구인 입장으로서는 검찰 수사결과 청구인의 현 이사장 등에 대하여 업무상 배임의 혐의가 없는 것으로 결정되었다는 사정만으로는 청구인 법인의 사유화가 모두 해소되었다고 판단하기에는 부족하다고 보아 법인의 사유화를 예방하기 위한 정책적 결단으로서 중임제한규정의 유지를 결정하였다 할 것인 점, 이러한 피청구인의 판단이 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.