정관변경허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 비영리법인으로, 2021. 7. 30. 피청구인 1에게 경기도 **시 소재 의료기관 개설을 위해 정관변경 허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인 1은 2021. 10. 21. 청구인에게 피청구인 2가 이 사건 신청에 대하여 불가 협의의견을 제시하였다는 취지의 이유로 정관변경허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인 1이 스스로의 구체적인 처분사유 제시 없이 단순히 협의기관인 **시의 부정적인 의견만을 근거로 한 이 사건 처분은 「행정절차법」 제23조제1항을 위반한 것으로 위법하다. 나. 피청구인 2가 피청구인 1에게 송부한 공문의 회신 사유는 상위 법규 내용의 한계를 유월하였다. 다. 피청구인 2는 비영리법인의 의료기관 개설 관련 적용기준을 부적정하게 적용하였고 오류를 범하였다. 라. 이 사건 처분은 비례의 원칙, 평등의 원칙, 신뢰보호의 원칙을 위반하였다. 마. 따라서 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 관계법령 등 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 의료법 제33조 의료법인 및 비영리법인의 의료기관 개설을 위한 세부 기준 제5조, 제6조 민법 제42조, 제45조 4. 인정사실 청구인과 피청구인들이 제출한 법인정관변경 사유서, 협의 회신서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인 1은 2021. 10. 15. 피청구인 2에게 이 사건 신청에 대하여 협의의견을 요청하였고, 피청구인 2는 2021. 10. 20. 피청구인 1에게 보건복지부의 ‘비영리법인 등 의료기관 개설허가 관련 업무 통보’(도서벽지농어촌지역 등 의료이용 불편해소를 위한 경우 또는 해당 지역 내 소수 진료과목으로 의료기관 이용이 현저히 불편한 경우, 화상환자 전문치료 등 개설 필요성이 사회적으로 높다고 인정되는 경우 외에는 비영리법인의 정관개정허가 지양 등) 및 ‘**시 의료법인 설립 및 운영기준’에 부적합(의료법인등에 의료기관 개설권을 허용한 취지는 의료취약지역에 병원급 의료기관 개설을 촉진하기 위함이나 **시는 의료취약지역이 아님 등)하다는 취지의 ‘불가’ 협의의견을 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)하였다. 나. 피청구인 1이 2021. 10. 21. 청구인에게 한 이 사건 처분서에는 이 사건 신청과 관련하여 「의료법」 제33조제9항 및 ‘의료법인 및 비영리법인의 의료기관 개설을 위한 세부 기준’에 의거 개설 의료기관이 소재하는 **시에 의료기관 개설에 대한 의견을 요청하였고, **시에서는 ‘의료기관 개설허가 관련 업무 통보’[보건복지부 보건의료정책과-1207(2016. 3. 9.)] 및 ‘**시 의료법인 설립 및 운영기준’을 근거로 불가의견을 통보한바, 이 사건 신청을 불허한다는 취지의 내용이 기재되어 있고, 비영리법인의 의료기관 개설에 따른 정관 변경허가 관련 **시 회신 공문 등이 첨부되어 있다. 5. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 「행정심판법」 제2조제1호, 제3조제1항 및 제5조제1호에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 행정심판의 종류 중 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이라고 되어 있는데, 여기서 행정심판의 대상이 되는 행정청의 ‘처분’이란 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리ㆍ의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하므로, 행정청의 내부적인 의사결정 등과 같이 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접 법률적 변동을 일으키지 않는 행위는 그에 해당하지 아니한다(대법원 2011. 4. 21.자 2010무111 전원합의체 결정 등 참조). 2) 「의료법」 제33조제9항에 따르면 의료법인 및 비영리법인이 의료기관을 개설하려면 그 법인의 정관에 개설하고자 하는 의료기관의 소재지를 기재하여 정관의 변경허가를 얻어야 하고, 이 경우 그 법인의 주무관청은 정관의 변경허가를 하기 전에 그 법인이 개설하고자 하는 의료기관이 소재하는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다고 되어 있다. 3) 보건복지부고시인 ‘의료법인 및 비영리법인의 의료기관 개설을 위한 세부 기준’ 제5조 및 제6조에 따르면 의료법인 등이 의료기관 개설을 위한 정관 변경허가를 받으려는 경우 「의료법 시행령」 제16조제1항제2호에 따라 정하고 있는 서류를 첨부하여 그 법인의 주무관청에 제출하여야 하고, 의료법인 등의 주무관청은 의료법인 등이 의료기관 개설을 위해 정관 변경허가를 요청하는 경우 정관변경허가를 하기 전에 서류를 첨부하여 그 법인이 개설하고자 하는 의료기관이 소재하는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 서면으로 협의하여야 한다. 4) 「민법」 제42조 및 제45조에 따르면, 사단법인의 정관의 변경은 주무관청의 허가를 얻지 아니하면 그 효력이 없고, 재단법인의 정관도 이를 준용하도록 되어 있다. 나. 판단 1) 이 사건 심판의 청구취지에는 피청구인 2가 2021. 10. 20. 피청구인 1에게 한 이 사건 회신의 취소를 구하는 것이 포함되어 있다고 선해하여 살펴보기로 한다. 2) 피청구인 2의 이 사건 회신에 대한 판단 이 사건 회신은 「의료법」 제33조제9항에 따라 피청구인 1이 정관의 변경허가 전에 청구인이 개설하고자 하는 의료기관이 소재하는 시장 등과 협의하여야 한다는 규정에 따라 피청구인 2가 피청구인 1에게 이 사건 신청에 대하여 협의의견을 제시한 행정기관 상호간의 내부행위에 불과할 뿐, 이 사건 회신 자체만으로는 청구인의 법률상 지위나 권리ㆍ의무에 직접적인 변동을 가져오는 것은 아니라 할 것이므로, 이는 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’으로 볼 수 없다. 더 나아가, 이 사건 회신의 처분성을 인정한다고 하더라도, 청구인이 피청구인 2의 이 사건 회신에 대하여 다투기 위해서는 경기도행정심판위원회에 행정심판을 제기하여야 하는바, 이 부분 심판청구는 부적법하다. 3) 피청구인 1의 이 사건 처분에 대한 판단 가) 먼저, 청구인은 피청구인 1이 구체적인 처분사유 제시 없이 이 사건 처분을 한 것은 「행정절차법」 제23조제1항을 위반한 절차상 하자가 있다는 취지의 주장을 하나, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다(대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 등 참조) 할 것인데, 이 사건 처분서에는 이 사건 신청과 관련하여 「의료법」 제33조제9항 및 ‘의료법인 및 비영리법인의 의료기관 개설을 위한 세부 기준’에 의거 개설 의료기관이 소재하는 **시에 의료기관 개설에 대한 의견을 요청하였고, **시에서는 ‘의료기관 개설허가 관련 업무 통보’[보건복지부 보건의료정책과-1207(2016. 3. 9.)] 및 ‘**시 의료법인 설립 및 운영기준’을 근거로 불가의견을 통보한바, 이 사건 신청을 불허한다는 취지의 내용이 기재되어 있고, 비영리법인의 의료기관 개설에 따른 정관 변경허가 관련 **시 회신 공문 등이 첨부되어 있는 점 등에 비추어 보면, 청구인은 이 사건 처분 당시 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 보이므로, 청구인의 위 주장은 받아들이지 아니한다. 나) 살피건대, ① 「민법」 제42조 및 제45조에 따르면, 재단법인의 정관변경은 주무관청의 허가를 얻지 아니하면 그 효력이 없다고 규정하면서도 그 허가에 관한 구체적인 기준을 정하지 않고 있는바, 재단법인의 정관변경을 허가할 것인지의 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것인데(대법원 2002. 9. 24. 선고 2000두5661 판결 등 참조), 피청구인 1은 정관의 변경허가 전에 청구인이 개설하고자 하는 의료기관이 소재하는 시장 등과 협의하여야 한다고 규정하고 있는 「의료법」 제33조제9항에 따라 피청구인 2에게 이 사건 신청에 대하여 협의의견을 요청하였고, 피청구인 2는 피청구인 1에게 ‘**시 의료법인 설립 및 운영기준’ 부적합 등을 이유로 ‘불가’ 협의의견의 이 사건 회신을 한 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 정관의 변경허가 관련 협의기관의 의견을 청취한 후 정책적 판단에 따라 정당한 재량권을 행사한 것으로 보이는 점, ② 피청구인 1은 비영리법인인 청구인의 목적사업을 주관하는 행정관청으로 청구인을 관리ㆍ감독하는 주무관청이나, 의료기관 개설 허가는 「의료법」에 따라 적합한 허가요건과 기준 등을 충족하고 있는지 여부에 대한 소관 주무관청의 판단이 필요하다 할 것이고, 「의료법」 제33조제9항에 따른 피청구인 2의 협의의견은 「의료법」에 따른 의료기관 개설 허가 요건 등을 충족하는지 여부에 대한 의료행위 목적사업을 주관하는 소관 주무관청의 판단이라고 봄이 타당하며, 피청구인 1은 의료기관 개설에 관한 권한을 가진 피청구인 2의 의견을 반영하여야 할 의무가 있다고 할 것인 점, ③ 달리 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 사실관계를 오인하거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 비례의 원칙 등에 위배되었다고 볼 만한 특별한 사정이나 구체적인 자료가 확인되지 않는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 피청구인 2가 2021. 10. 20. 피청구인 1에게 한 이 사건 회신 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하고, 청구인의 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.