정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 피청구인이 시행하는 OOOO일반산업단지 조성지 내 주거지가 수용되면서 이주자택지를 공급받은 자로, 2018. 2. 21. 정보공개청구서를 통해 ‘OOOO일반산업단지 이주자택지 조성사업 관리처분계획서(분양계획서) 및 이와 관련한 협의요청 또는 승인 공문’(이하 ‘이 사건 정보공개요청’이라 한다)을 피청구인에게 문서 이송하여 정보공개할 것을 요구하였으나, 위 문서를 이송받은 피청구인은 2018. 3. 13. 이 사건 정보공개요청은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다)제9조 제1항 제7호 및 제8호(비공개 대상 정보)에 해당된다는 사유로 공개 거부 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인의 정보공개 거부는 피청구인의 위법, 부당한 사업활동을 은폐할 목적으로밖에 여길 수 없는 위법부당한 조치로 청구인의 재산과 생활을 보호하기 위하여 반드시 공개가 필요한 정보에 해당하며, 피청구인의 주장처럼 사업준공시 조성원가를 공개할 경우 특수목적법인인 피청구인은 청산절차에 들어가는 등 청구인의 재산을 보호할 기회를 현저히 해치는 결과를 가져올 수 있어, 이는 정당보상과 인간다운 생활을 보장한 헌법과 법률이 정한 권리를 침해하여 위법·부당하다. 2) 청구인은 확정된 조성원가를 요구하고 있지 않고 이주자 택지 공급을 위해 계획한 ‘이주자택지 관리처분 계획서(분양계획서)’와 이와 관련하여 피청구인이 OO시에 협의 요청한 ‘협의요청 또는 승인공문’을 정보공개 청구한 것이며, OO시는 아직 사업이 진행중이고 원가가 확정되지 않은 상태에서 ‘산단용지 관리처분계획서와 협의공문’을 이미 공개한 바 있다. 3) 피청구인은 공익사업을 위탁받아 시행중인 바, 주주의 이익(수익성) 못지않게 청구인 등 이해관계자를 위한 이익(공익성)을 보호할 법적 지위에 있고, 사업종료시 조성원가 공개는 청구인의 이익을 보호할 기회가 없어져, 정보공개법 제9조 제1항 제7호 나목에 해당되어 마땅히 청구한 정보는 공개되어야 한다. 4) 피청구인은 값싼 가격으로 토지를 수용한 후, 턱없이 높은 가격으로 분양하여 오히려 부동산 투기의 주역이 되었고, 토지는 이미 대부분 분양이 되었거나 진행중에 있으므로 투기 우려의 주장은 사실과 전혀 부합하지 않다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 OO시장을 상대로 정보공개를 청구하였고, 피청구인에 대해서는 정보공개를 청구하지 않았고 피청구인은 OO시장의 권한을 승계한 행정청에도 해당하지 않는다. 2) 정보공개법 제2조, 같은 법 시행령 제2조 제3호는 공공기관의 범위와 관련하여 지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률(이하 ‘지방출자출연법’이라 한다)에 따른 출자기관 및 출연기관을 규정하고 있고, 지방출자출연법에는 지방자치단체가 설립하고 지정·고시된 출자기관 또는 출연기관이 적용대상이 되는 바, 피청구인을 설립한 최대 주주는 OO시가 아니라 민간기업인 OO건설임에 따라 피청구인은 지방자치단체가 설립한 출자기관 혹은 출연기관에 해당하지 않는다. 3) 청구인의 청구가 인용되어 피청구인의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항이 공개될 경우, 피청구인의 주식을 소유한 주주들의 정당한 이익을 현저치 해칠 우려가 있고, 대법원은 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 비공개 대상 정보에 관하여 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 공공기관이 보유·관리하는 모든 정보를 원칙적 공개대상으로 하면서, 사업체인 법인 등의 사업활동에 관한 비밀의 유출을 방지하기 위하여 정당한 이익을 보호하고자 하는 취지에서, 정보공개법 제9조 제1항 제7호로 “법인·단체 또는 개인의 경영·영업상 비밀로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보”를 비공개대상정보로 규정하고 있다. 이와 같은 정보공개법의 입법 목적 등을 고려하여 보면, 제9조 제1항 제7호 소정의 ‘법인 등의 경영·영업상 비밀’은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀 사항을’을 의미하는 것이고, 그 공개 여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지 여부에 따라 결정되어야 한다고 판단하였다. 4) 피청구인에 대한 주식은 OO건설 40.1%, OO시 40%, OO투자 12%의 순으로 보유하고 있고, 최대주주는 피청구인이 아닌 사기업인 OO건설인바, 피청구인의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항이 공개될 경우 피청구인 및 피청구인의 주식을 소유한 주주들의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다. 즉, 공급가격에 관한 정보는 타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 정보 내지는 비밀사항에 해당한다. 아울러, 산업단지 조성사업 대상 토지 중 아직 미분양된 토지가 있어, 공급가격을 공개할 경우 부동산 투기가 발생하여 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려도 있다. 5) 피청구인은 청구인의 주장처럼 OO시로부터 OOOO일반산업단지 이주자택지 도시개발사업을 위탁받은 자가 아니며 OO시 고시 제OOOO-OO호(2015.O.OO.)에 의해 고시된 사업시행자이다. 또한 청구인은 피청구인의 사업활동을 위법·부당하다 주장하고, 관련법률 절차에 따라 진행된 토지보상에 대해서도 값싼 가격으로 수용해 부당이득을 취했다 주장하나 이에 대한 명확한 근거는 어디에도 없다. 3. 이 사건 청구의 위법·부당여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "정보”란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다. 2. "공개”란 공공기관이 이 법에 따라 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 제공하는 것 또는 「전자정부법」 제2조제10호에 따른 정보통신망(이하 "정보통신망”이라 한다)을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다. 3. "공공기관”이란 다음 각 목의 기관을 말한다. 나. 지방자치단체 다. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제2조에 따른 공공기관 라. 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다. 제4조(적용 범위) ① 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 3. 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 7. 법인·단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 제13조(정보공개 여부 결정의 통지) ① 공공기관은 제11조에 따라 정보의 공개를 결정한 경우에는 공개의 일시 및 장소 등을 분명히 밝혀 청구인에게 통지하여야 한다. ② 공공기관은 청구인이 사본 또는 복제물의 교부를 원하는 경우에는 이를 교부하여야 한다. 다만, 공개 대상 정보의 양이 너무 많아 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 정보의 사본·복제물을 일정 기간별로 나누어 제공하거나 열람과 병행하여 제공할 수 있다. ③ 공공기관은 제1항에 따라 정보를 공개하는 경우에 그 정보의 원본이 더럽혀지거나 파손될 우려가 있거나 그 밖에 상당한 이유가 있다고 인정할 때에는 그 정보의 사본·복제물을 공개할 수 있다. ④ 공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 비공개 이유와 불복(不服)의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다. 【지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률】 제2조(적용 대상 등) ① 이 법은 지방자치단체가 설립하고 제5조에 따라 지정·고시된 출자기관 또는 출연기관(이하 "출자·출연 기관"이라 한다)에 대하여 적용한다. 이 경우 출자기관은 지방자치단체의 지분(대통령령으로 정하는 방법과 산정 기준에 따라 계산한 것을 말한다. 이하 같다)이 100분의 10 이상인 경우를 말한다. 【공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령】 제2조(공공기관의 범위)「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제2조 제3호 라목에서 "대통령령으로 정하는 기관"이란 다음 각 호의 기관 또는 단체를 말한다. <개정 2016.12.13.> 3. 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」 제2조 제1항에 따른 출자기관 및 출연기관 【지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률 시행령】 제2조(지방자치단체 출자기관에 대한 지분 산정 기준)「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제2조 제1항 후단에서 "대통령령으로 정하는 방법과 산정 기준에 따라 계산한 것"이란 출자기관이 발행한 주식의 총수에서 각 지방자치단체가 보유한 출자기관의 주식의 총수가 차지하는 비중을 백분율로 계산한 것을 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보공개청구서, 사업시행자 의견의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 피청구인이 시행하는 OOOO일반산업단지 조성지 내 주거지가 수용되면서 이주자택지를 공급받은 자로, 청구인은 2018. 2. 21. 정보공개청구서를 접수하여 ‘OOOO일반산업단지 이주자택지 조성사업 관리처분계획서(분양계획서) 및 이와 관련한 협의요청 또는 승인 공문’을 피청구인에게 문서 이송하여 정보공개할 것을 요구하였다. 나) 위 문서를 이송받은 피청구인은 2018. 3. 13. 정보공개요청사항은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조(비공개 대상 정보) 제1항 제8호에 따라 아직 미분양된 토지가 있고, 감정가 공개시 부동산 투기 등의 발생우려가 있고, 조성원가 부분은 같은 법 제9조 제1항 제7호에 해당된다는 사유로 정보공개를 거부하는 사업시행자 의견을 회신하였다. 2) 「정보공개법」제2조, 제3조 및 제9조 제1항 제3호, 제7호에 의하면 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 적극적으로 공개하여야 하나, 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보와 법인·단체 또는 개인의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 한편, 「정보공개법」제2조, 같은 법 시행령 제2조, 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」제2조 제1항 및 같은 법 시행령 제2조를 종합하면 정보공개법 제2조의 공공기관은 지방자치단체가 지정·고시한 출자기관으로 지방자치단체의 지분이 100분의 10 이상인 경우를 말한다. 3) 먼저, 본안 판단 전 피청구인의 항변에 대하여 살펴본다. 피청구인은 청구인이 OO시장을 상대로 정보공개를 청구하였고, 피청구인은 정보공개청구의 상대방이 아니었으며, OO시장의 권한을 승계한 행정청이 아니라고 주장한다. 나아가 피청구인은 청구 외 OO건설이 최대주주이므로 「정보공개법」 제2조, 같은 법 시행령 제2조 제3호의 공공기간에 해당하지 않는다는 주장도 한다. 그러나 청구인의 OO시에 대한 정보공개청구는 OO시의 안내와 온라인 문서이송으로 적법하게 피청구인에게 이전된 것으로 볼 수 있다. 또한, 「정보공개법」시행령 제2조와 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」 제2조 및 동법 시행령 제2조의 규정을 보면, OO시는 피청구인의 지분 40%를 보유하고 있으므로 정보공개대상인 공공기관에 해당한다. 따라서 피청구인을 상대로 한 이 사건 청구는 적법하다. 4) 본안에 대하여 살펴본다. 가) 피청구인은 이 사건 정보공개가 이루어질 경우 「정보공개법」 제9조 제1항 제7호에 해당하는 “법인, 단체, 또는 개인의 정당한 영업상 비밀로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려”가 있다고 주장한다. 그러나 위 조항의 ‘공개를 거부할 정당한 이익’여부는 대법원 판례(208. 10. 23. 선고 2007두1798)의 입장에 비추어 볼 때, 정보공개법의 입법 취지에 따라 엄격하게 해석할 필요가 있고, 국민에 의한 감시의 필요성이 크고 이를 감수해야 하는 면이 강한 공익법인의 경우에는 보다 소극적으로 해석해야 하는 점, 해당사업 이해관계인의 알 권리 충족 등의 필요성이 강한 점 등에 비추어 보면 이 사건 청구에 있어 비공개의 정당한 이유가 있다고 보기 어렵다. 아울러 청구인이 주장하는 것처럼 OO공사 등 유사사업을 하는 공사의 경우 이 사건 청구와 같은 정보공개를 원칙적으로 하고 있는 점 등에 비추어 보더라도 청구인의 주장은 이유 있다. 나) 또한, 피청구인은 공급가격 등의 정보가 공개될 경우 부동산 투기가 발생할 우려가 있다고 항변하는 바 이는 동항 제8호 소정의 공개거부 사유가 된다는 주장으로 보인다. 하지만 피청구인의 사업은 대부분 완성되었고, 미분양 부분이 많지 않은 점 등을 고려하면 공급가격 등의 공개를 거부할 정도의 투기, 매점매석 등의 가능성이 있다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 공개거부 처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유가 있는 것이므로 주문과 같이 재결한다.