정보공개거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2002. 8. 27. 피청구인에게 별지 2에 해당하는 정보(이하 "이 건 정보"라 한다)의 공개를 청구하자, 피청구인은 공공기관의정보공개등에관한법률 소정의 공공기관이 아니고 이 건 정보를 직접 생산 또는 관리하고 있지 않다는 이유로 비공개결정을 하고, 2002. 9. 26. 이를 청구인에게 통지(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 2002. 8. 27. 피청구인에게 별지2에 해당하는 정보의 공개를 청구하였으나 피청구인은 공개여부를 청구인에게 통보하지 않아 헌법상 보장된 청구인의 알권리를 침해하였다. 나. 피청구인이 동일한 사안이라고 주장하는 법인의 산하 각 학교장에 대한 정보공개청구는 이 건 청구와는 별개의 것으로 각 학교별로 정보공개심의 중에 있으므로 청구인들의 이 건 청구가 법률상이익이 소멸된 것은 아니다. 다. 피청구인의 회신서에 동일연합분회가 아닌 교사 음영소외 63인으로 되어 있는 점 등에 비추어 볼 때 이 건 청구는 다수의 교사 개인명의로 행정심판을 청구한 것으로 당사자적격이 인정된다. 라. 교육인적자원부의 교육법령질의회신집 제8장 정보공개편에 "공공기관의정보공개에관한법률 제2조제3항 및 동법시행령 제2조제1호에서 사립학교에 대한 예외규정이 없다면 정보공개대상 공공기관에 사립학교가 포함됨. 동법의 입법취지에 의하면, 정보공개는 국민의 알권리 보장과 투명성을 확보하는 측면에서 공공적인 성격을 가진 기관은 모두 그 대상으로 해야 할 필요성이 있고, 특히 공공기관의 컴퓨터에 의해 처리되는 개인정보의 보호를 위하기 제정된 공공기관의개인정보보호에관한법률에서 규정된 대상기관(교육기관의 경우 초ㆍ중교육법 및 고등교육법 기타 다른 법률에 의하여 설치된 각급학교)과의 형평을 유지하기위한 것임"으로 되어 있는 점, 사립학교법의 각 규정 및 공교육을 목적으로 사립학교의 설립만을 목적으로 하는 학교법인의 성격을 고려하면 학교법인의 공공성이 인정되는 점, 국립학교와 공립학교를 설립ㆍ경영하는 국가 및 지방자치단체와 사립학교를 설립ㆍ경영하는 학교법인 간에 그 형평이 유지되어야 하는 점에 비추어 볼 때, 피청구인인 학교법인도 공공기관의정보공개에관한법률 소정의 공공기관으로 보아야 한다. 마. 학교법인의 이사회는 학교법인이 설치한 사립학교의 경영에 관한 중요사항을 심의ㆍ의결하고, 학교에 속하는 회계의 예산은 당해 학교의 예산ㆍ결산자문위원회의 자문을 거쳐 학교의 장이 편성하여 학교법인의 이사회가 심의ㆍ의결하고 학교의 장이 집행한다고 규정된 사립학교법 제16조제1항 및 제29조제4항 및 피청구인이 회신한 내용 및 ○○고등학교 홈페이지 및 동창회카페에 게재된 답변에 비추어 볼 때, 피청구인이 이 건 정보를 보유하고 있지 않다는 주장은 부당하다. 바. 우리나라의 중등사립학교는 정부의 예산과 학부모들의 수업료로서 운영되고 있으므로 납세자인 국민과 수업료 납입의무자인 학부모가 이의 올바른 사용 등 학교운영의 공공성과 투명성에 대하여 검증하고 감시할 권리가 있고, 피청구인인 동일학원에서는 2001년 전교조 동일연합분회가 창립되기까지 각종 학교 회계와 관련하여 많은 의혹이 제기되어 왔음에도 그 동안 학교의 각종 회계에 대한 결산이 학교 구성원과 교육 주체들에게 공개된 바가 없고, 특히 동창회비, 특기적성교육비, 급식비 등은 학부모 부담경비로서 반드시 그 결과를 공개하고 잔액에 대해서는 학부모들에게 되돌려 주어야 함에도 불구하고 지금까지 이에 대한 결산보고나 검증 없이 불투명하게 집행되었는 바, 교육당사자들의 알권리를 보장하고 교육의 공공성과 투명성을 확보하는 차원에서 이 건 정보는 공개되어야 한다. 사. 공공기관의정보공개에관한법률시행령 제7조에 의하면 공공기관은 다른 공공기관이 보유하거나 관리하는 정보의 정보공개청구서를 접수한 때에는 지체 없이 이를 소관기관에게 이송하여야 하며, 이송을 한 경우에는 즉시 소관기관과 그 사유를 명시하여 청구인에게 통지하여야 한다고 되어 있는 바, 설사 피청구인이 이 건 정보를 보유하고 있지 않다고 하더라도 피청구인이 청구된 정보의 소재 및 소관기관을 피청구인의 산하에 있는 각급 학교로 인정하면서 정보공개청구서를 이송하지 않은 것은 동법 시행령이 정하고 있는 합법적인 절차를 무시한 위법이 있다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. <본안 전 항변> 가. 교원의노동조합설립및운영등에관한법률 제4조제1항에 의하면, 교원은 특별시, 광역시, 도단위 또는 전국단위에 한하여 노동조합을 설립할 수 있다고 되어 있고, 청구인들은 법에서 허용하지 않은 단위조합을 결성하고 이러한 불법적인 동일연합분회라는 단체의 명의와 직인을 찍고 청구인의 대표자를 전교조서울지부 사립남부지회 동일연합분회장으로 명시하여 정보공개를 청구하였으며, 청구인들이 작성한 동일연합회홈페이지 상황일지에서도 동일연합분회가 피청구인에게 정보공개를 청구하였다고 하였는 바, 이 건 청구는 행정심판청구인적격이 없는 자가 제기한 부적법한 청구이다. 나. 청구인들은 피청구인으로부터 이 건 정보공개요청에 대한 회신을 받고 행정심판을 청구한 후, 2002. 10. 1. ○○고등학교장에게, 2002. 10. 2. ○○중학교장 및 ○○디자인고등학교장에게 각각 이 건 정보 외에 몇 가지를 첨가하여 해당 학교가 보유하고 있는 정보의 공개를 청구하였고, 위 학교장들은 2002. 10. 30. 및 2002. 10. 31. 각각 비공개결정을 하여 청구인에게 통보하였으므로 이 건 청구는 법률상 이익이 없어 부적법하다. 다. 공공기관의정보공개에관한법률 제2조 및 동법 시행령 제2조 제3호의 규정에 의하면, 정보공개대상기관에 초ㆍ중등교육법 및 고등교육법 기타 법률에 의하여 설치된 학교로 국한하고 있고 학교법인은 포함하고 있지 아니하다. 라. 동법시행령 제2조제2호에 의하면 특별법에 의하여 설립된 특수법인을 정보공개대상기관으로 규정하고 있는 바, 사립학교법은 일반법인 민법, 초ㆍ중등교육법, 국가공무원법, 교육공무원법에 우선하지 않으며, 교원지위향상을위한특별법 제10조제2항에 의하면 재심위원회의 결정은 처분권자를 기속한다라고 정하고 처분권자인 학교법인을 기속하여 재심위원회의 결정에 불복이 있는 경우에도 행정소송을 하지 못하고 있는 점에 비추어 교원지위향상을위한특별법도 사립학교법에 우선하므로 사립학교법은 일반법이고, 학교법인은 특별법이 아닌 일반법인 사립학교법에 의하여 설립된 법인이다. 마. 설령 학교법인이 동법 시행령 제2조제2호에서 정한 특별법에 의하여 설립된 특수법인에 해당한다고 할지라도 동법 제1조에 비추어 볼 때, 동법의 위임에 따라 대통령령이 정하는 기관이란 동법 제2조제3호의 앞부분에서 정한 국가, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 또는 위법 시행령 제2조제3호가 정하는 공무원연금법 제47조제2호 내지 제4호의 규정에 의한 퇴직연금의 지급정지대상기관에 준할 정도의 공공성 내지 공익성을 가지고 있는 기관으로 보아야 하는 바, 국유재산법 제26조 및 동법 시행규칙 제24조 및 산림법 제75조의 각 규정을 보면 학교법인은 국유재산을 사용하는 경우 그 사용료면제대상에서 학교법인을 제외하고 있는 점 등에 비추어 위 특수법인에는 정부가 전액 출자한 법인의 경우와 정부와 사인이 공동출자한 경우만을 의미하고 사인이 전액 출자한 법인의 경우에는 해당하지 않는다. 사. 따라서 청구인들은 정보공개대상기관이 아닌 자에 대하여 정보공개를 요구하고 이에 대하여 아무런 응답이 없자, 이 건 청구를 하였으므로 피청구인의 부작위를 정보비공개처분으로 의제할 수 없고, 또한 청구인들은 정보공개를 요구할 법규상 조리상 신청권이 없으므로 이 건 청구는 부적법하다. <본안에 대한 답변> 사학기관재무ㆍ회계규칙 제53조는 학교에 비치할 장부와 서류는 학교에 비치하여야 된다고 규정하고 있는 바, 이 건 정보는 학교회계 관련서류로서 피청구인이 작성 또는 취득하여 관리할 의무가 없고 보관ㆍ관리하고 있는 자료가 아니며, 또한 그 자료의 양이 수만 장이나 되는 엄청난 양으로 국민의 알권리보다는 공공의 안전과 이익이 우선되어야 하므로 이 건 정보를 공개할 수가 없다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격 여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 공공기관의정보공개에관한법률 제2조 동법 시행령 제2조, 제7조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 정보공개신청서, 정보비공개결정통지서, 탄원서에 대한 회신 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인들이 2002. 8. 27. 별지 2에 해당하는 정보의 공개를 청구하자, 피청구인은 공공기관의정보공개에관한법률 소정의 공공기관이 아니며 이 건 정보를 직접 생산 또는 관리하고 있지 않다는 이유로 비공개결정하고, 2002. 9. 26. 이를 청구인에게 통지하였다. (나) 청구인들의 2002. 8. 27.자 정보공개청구서에 의하면, 청구인의 이름은 "전교조 동일연합분회원 일동 대표자 교사 음○○"로, 주소는 "서울시 ○○구 ○○동 100-4"로 되어 있고, 정보공개청구서의 별첨자료 2(청구인)에 별지 6과 같은 내용이 기재되어 있다. (다) 청구인들은 2002. 8. 27. 청구외 ○○전산디자인고등학교장에 대하여 별지 3에 해당하는 정보의 공개를 청구하자, 위 ○○전산디자인고등학교장은 2002. 10. 31. 정보비공개결정을 하였다. (라) 청구인들은 2002. 10. 1. 청구외 ○○고등학교장에 대하여 별지 4에 해당하는 정보의 공개를 청구하자, 위 ○○고학교장은 2002. 10. 30. 정보비공개결정을 하였다. (마) 청구인들은 2002. 10. 2. 청구외 ○○중학교장에 대하여 별지 5에 해당하는 정보의 공개를 청구하자, 위 ○○중학교장은 2002. 10. 31. 정보비공개결정을 하였다. (2) 먼저 이 건 청구가 적법한지에 대하여 살펴본다. (가) 먼저 피청구인이 학교법인인 ○○학원이 정보공개의 대상이 되는 공공기관이 아니므로 정보비공개결정이 처분이 아니라고 하므로 이에 대하여 살펴보면, 행정청의 어떠한 행위가 행정심판의 대상이 되는 거부처분이 되기 위하여는 신청인이 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하고, 행정청에서는 그 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는 경우라야 할 것이며, 공공기관의정보공개에관한법률 제6조제1항은 모든 국민에게 정보공개청구권이 있음을 명시하고 있고, 공공기관에게 동법 제7조제1항 소정의 비공개정보를 제외한 정보를 공개할 법률상 의무를 지우고 있는바, 피청구인이 동법 소정의 공공기관에 해당한다면 피청구인의 정보비공개결정은 행정심판법 소정의 처분에 해당한다고 할 것이다. 한편, 공공기관의정보공개에관한법률 제2조제3호 및 동법 시행령 제2조에 의하면 특별법에 의하여 설립된 특수법인을 정보공개의 대상이 되는 공공기관에 포함시키고 있고, 사립학교법 제2조제2항에 의하면, 이 법에서 "학교법인"이라 함은 사립학교만을 설치·경영함을 목적으로 이 법에 의하여 설립되는 법인을 말한다고 되어 있는 바, 이상의 제 규정을 종합하여 보면 사립학교법에 의하여 설립된 학교법인 동일학원은 특별법에 의하여 설립된 특수법인으로서 공공기관에 해당한다고 할 것이다. 그렇다면 청구인의 정보공개청구에 대한 피청구인의 정보비공개결정은 행정심판법 소정의 처분에 해당한다고 할 것이므로 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. (나) 또한 피청구인은 청구인들이 교원의노동조합설립및운영등에관한법률에서 허용하지 않은 단위조합을 결성하고 이러한 불법적인 동일연합분회라는 단체의 명의로 정보공개를 청구하였으므로 이 건 청구는 행정심판청구인적격이 없는 자가 제기한 부적법한 청구라고 주장하므로 이에 대하여 살펴보면, 공공기관의정보공개에관한법률 제6조에 의하면, 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리가 있다고 되어 있고, 동법 제8조에 의하면, 정보의 공개를 청구하는 자는 당해 정보를 보유하거나 관리하고 있는 공공기관에 대하여 청구인의 이름ㆍ주민등록번호 및 주소와 공개를 청구하는 정보의 내용 및 사용목적을 기재한 정보공개청구서를 제출하여야 한다고 되어 있으며, 행정심판법 제9조에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상의 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있는 바, 정보공개청구를 구하는 자를 확정하기 위해서는 정보공개청구서 뿐만이 아니라 이와 일체를 이루고 있는 별첨자료도 함께 고려하여야 하고, 정보공개청구서에 단체의 이름이 기재되어 있는 경우에는 동 명칭이 단체를 나타내는 것인지 아니면 단체구성원들을 나타내는 압축적인 명칭인지를 살펴야 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 청구인들이 피청구인에게 제출한 정보공개청구서에 비록 "전교조 동일연합분회 일동 대표자 교사 음영소"라고 작성하고 대표자인 음영소의 주소를 주소란에 기재하였다고 하더라도 첨부된 청구인란에 정보공개를 청구하는 자들의 이름이 적시되어 있고 각 개인마다 인장이 찍혀 있는 점, 전교조 동일연합분회 일동이라고 적시한 점 등에 비추어 볼 때, 이건 정보공개청구는 동일연합분회라는 단체가 정보공개를 청구한 것이 아니라 그 구성원 개개인에 의한 정보공개청구로서 정보공개절차의 편의를 위하여 위 음용소를 정보공개청구의 대리인으로 하여 정보공개를 청구한 것으로 보아야 할 것이므로 피청구인의 이에 대한 주장은 이유 없다고 할 것이다. (다) 마지막으로 피청구인이 청구인들은 행정심판을 제기함과 동시에 이 건 정보를 직접 보유ㆍ관리하는 각급 학교에 대하여 이 건 정보의 공개를 청구하였으므로 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부를 다툴 법률상 이익이 소멸하였다고 주장하므로 이에 대하여 살펴보면, 공공기관의정보공개에관한법률 제6조제1항은 모든 국민에게 정보공개청구권이 있음을 명시하고 있고, 또 공공기관에게 동법 제7조제1항 소정의 비공개정보를 제외한 정보를 공개할 법률상 의무를 지우고 있는바, 법에 규정된 국민의 정보공개청구권은 법률상 보호되는 구체적인 권리라 할 것이므로, 공공기관에 대하여 정보의 공개를 청구하였다가 공개거부처분을 받은 청구인은 특별한 사정이 없는 한 당연히 행정심판을 통하여 그 공개거부처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 보아야 하고, 또한 청구인이 공개 청구한 정보를 보유ㆍ관리하고 있다고 여겨지는 다른 공공기관에 대하여 동일한 정보의 공개를 청구하였다 하더라도, 피청구인이나 다른 공공기관이 청구된 정보를 공개하여 정보공개청구의 목적을 달성하였다는 등의 사정이 인정되지 않는 한 단순히 다른 공공기관에 동일한 정보의 공개를 청구하였다는 사정만으로 그 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 소멸하였다고 할 수 없을 것이다. (3) 다음으로 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다. (가) 공공기관의정보공개에관한법률 제2조의 규정에 의하면, "정보"라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서ㆍ도면 등으로 되어 있으며, 국민이 공개를 청구할 수 있는 정보는 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 것으로서 공개청구대상이 구체적으로 특정되어야 한다고 볼 것이며, 공공기관이 신규로 작성 또는 가공할 것을 필요로 하는 것은 아니라고 봄이 상당하다 할 것이고, 정보공개청구를 하는 청구인으로서는 공공기관이 관리하고 있는 구체적인 정보에 대하여만 공개청구를 할 수 있는 것이어서 당해 정보를 특정할 수 있는 정도의 문서제목, 작성일자, 문서번호나 관련 내용 등을 제시하여 당해 정보의 실체가 존재하며, 공공기관이 이를 관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 정황을 보여야 한다고 할 것인 바, 피청구인은 공개를 청구한 정보를 보유ㆍ관리하고 있지 않다고 주장하고 있음에 대하여 달리 청구인이 공개를 청구한 위 정보가 존재한다거나 피청구인이 이를 보유, 관리하고 있을 개연성이 있다고 인정할만한 아무런 정황도 보이지 아니하므로 피청구인의 이건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. (나) 한편, 청구인은 피청구인이 보유ㆍ관리하는 정보가 아니라면 당해정보를 보유ㆍ관리하는 각급 학교로 이 건 정보공개청구를 이송하여야 한다고 주장하나, 동법시행령 제7조에 의하면, 공공기관은 다른 공공기관이 보유하거나 관리하는 정보의 정보공개청구서를 접수한 때에는 지체 없이 이를 소관기관에 이송하고, 정보공개청구서를 이송한 때에는 즉시 소관기관과 그 사유를 명시하여 청구인에게 통지하여야 한다고 되어 있는 바, 동 규정은 일반국민이 어느 정보를 어느 공공기관에서 보유ㆍ관리하고 있는지를 알기 어려우므로 정보공개를 청구 받은 행정기관이 공개청구 된 정보를 보유ㆍ관리하고 있지 아니한 경우 그 정보공개청구를 반려할 것이 아니라 정당한 공공기관에게 이송하도록 하여 정보공개제도의 실효성을 확보하고자 하는데 있으므로 정보공개를 청구한 자가 공개청구 한 정보를 보유ㆍ관리하고 있다고 인정되는 공공기관에 대하여 직접 정보공개를 청구한 경우까지 정보공개청구서를 이송하고 소관기관과 그 사유를 명시하여 청구인에게 통지하여야 하는 것은 아니라고 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 청구인은 피청구인에 대하여 이 건 정보의 공개를 청구한 후 당해 정보를 직접 보유ㆍ관리하고 있다고 인정되는 ○○중학교, ○○고등학교 및 ○○디자인고등학교에 대하여 이 건 정보 중 해당학교와 관련된 정보의 공개를 청구한 사실이 분명하므로, 이러한 경우까지 피청구인에게 이 건 정보공개청구를 ○○중학교, ○○고등학교 및 ○○디자인고등학교에 이송할 의무가 있는 것은 아니므로 이에 대한 청구인의 주장도 이유 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.