정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 부산광역시 **면 **리 6**-*9의 소유자로서, 2021. 10. 8. 피청구인에게 부산광역시 **면 **리 6**-*7, 1**-*0(이하 ‘이 사건 국유지’라 한다) 소재 국유재산 대부계약 관련 ‘① 대부계약 원인(공개경쟁입찰, 일시, 방법 등), ② 수의계약 시 수의계약 규정, ③ 현 국유지 대부사용 용도’(이하 각각 ‘이 사건 정보 ①, ②, ③’이라 하고, 모두 합쳐 칭할 때는 ‘이 사건 정보’라 한다)의 공개를 청구하였고, 피청구인은 2021. 10. 21. 청구인에게 이 사건 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제8호의 비공개정보에 해당한다는 이유로 정보공개 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 국유지 인근의 토지 소유자로서, 이 사건 국유지의 대부기간이 끝나는 시점에 맞추어 경쟁절차 참가를 위해 정보공개청구를 하였는데, 피청구인은 공개될 경우 부동산 투지, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다는 이유로 이 사건 정보를 비공개하였다. 나. 그런데 이 사건 국유지는 현 대부자가 수년간 주차장으로 사용하다 지금은 실외 영업공간으로 사용하고 있는데 청구인은 청구인 소유지에서 2010년부터 가게를 운영하고 있어 항상 주차공간의 필요성을 느껴 2018년에 피청구인을 방문하여 이 사건 국유지의 대부를 신청하였으나 그 당시 대부 중인 재산으로 2021년도에 대부가 끝나면 신청이 가능하다는 답변을 받아 2021년도에 피청구인에게 다시 문의하였으나 개인정보라는 이유로 정확한 계약만료날짜를 알려주지 않아 대부신청 의사를 밝혔으나 피청구인은 기존 계약자와의 갱신계약을 이유로 청구인의 대부신청을 거부하여 현 대부계약현황을 파악하여 대부신청을 위해 이 사건 정보의 공개를 청구하였다. 다. 아울러 피청구인이 이 사건 처분 사유로 매점매석의 독과점적 폐해의 우려를 적시하고 있으나 오히려 특정인의 독점적 점ㆍ사용을 방조하고 있으므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 국유지에 대해서는 이해관계자(현재 피대부자)가 청구인 외에도 존재하여 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제8호에 따른 비공개정보에 해당한다. 나. 특히 이 사건 심판청구서를 보면, 청구인은 이미 이 사건 국유지를 대부한 자가 누구인지 및 그 자가 소유한 국유지 인근 토지에 관한 정보 등을 상당히 알고 있는 자로서, 피청구인이 위 정보를 공개한다면 이를 활용하여 특정인에게 불이익을 줄 우려 내지 특정인(청구인 본인)에게 이익을 줄 우려가 더욱 높다. 다. 또한 청구인은 이 사건 국유지에 대한 피대부자의 정보를 상당부분 아는 자로 피청구인이 기존에 알고 있는 정보를 바탕으로 청구인에게 제공받은 정보를 결합하면, 개인정보보호법상 개인정보에 해당하므로 개인정보 유출에 해당할 가능성이 있다. 4. 관계법령 행정심판법 제5조, 제13조 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제3조, 제4조, 제5조, 제9조, 제14조 국유재산법 제3조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 지적도 등본, 대부계약서 등에 따르면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인이 제출한 청구인 소유 토지의 지적도 등본 자료에 따르면, 청구인 소유지는 이 사건 국유지와 접해 있는 것으로 확인된다. 나. 우리 위원회의 요청에 따라 피청구인이 제출한 자료에 따르면, 이 사건 정보 ②는 현 대부자와 체결한 국유재산 대부계약서로서, 재산의 표시, 사용목적, 대부기간, 대부료, 계약 관련 조항 및 특약사항 등이 기재되어 있고, 대부자와 대부 받는 자(법인)의 법인명, 주소, 휴대폰 전화번호, 법인등록번호 앞자리가 기재되어 있다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제5조제1호 및 제13조제1항에 따르면, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판으로, 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 2) 정보공개법 제2조, 제3조, 제5조에 따르면, ‘정보’란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다) 및 전자매체를 비롯한 모든 형태의 매체 등에 기록된 사항을 말하고, 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다고 되어 있으며, 같은 법 제4조·제9조제1항에 따르면, 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따르고, 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개대상이 되나, 공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보(제8호) 등의 경우에는 공개하지 아니할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제14조에 따르면, 공개를 청구한 정보에 비공개대상정보와 공개가능정보가 혼합되어 있는 경우 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 비공개대상에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분을 분리하여 부분공개를 하도록 되어 있다. 3) 「국유재산법」제3조제4호에 따르면, 국가는 국유재산을 관리ㆍ처분할 때에는 ‘투명하고 효율적인 절차를 따를 것’이라고 되어 있다. 나. 판단 피청구인은 청구인의 정보공개 청구에 대하여 이 사건 처분을 하면서 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제8호의 비공개대상정보에 해당된다는 이유로 비공개하였으나, 행정심판 답변서에서 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제6호의 개인정보에 해당한다는 취지의 주장을 한다. 그러나 행정처분의 취소를 구하는 항고쟁송에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있는바, 피청구인이 답변서에서 추가한 처분사유는 이 사건 처분사유와 그 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부는 피청구인이 2021. 10. 21. 청구인에게 이 사건 처분을 하면서 제시한 처분사유만을 근거로 판단하여야 할 것이다. 1) 이 사건 심판청구 중 이 사건 정보 ①, ③ 부분에 대한 판단 정보공개법상의 공개청구대상이 되는 ‘정보’이기 위해서는 공공기관이 작성 또는 취득한 문서가 조직 내의 공용문서로서의 실질을 갖춘 상태, 즉 당해 행정기관의 조직에 있어서 업무상 필요한 것으로 이용ㆍ보존되고 있어야 할 것인바, 이 사건 정보 ①, ③은 ‘대부계약 원인(공개경쟁입찰, 일시, 방법 등)’과 ‘현 국유지 대부사용 용도’를 질의하는 것에 불과하여, 피청구인이 보유ㆍ관리하고 있는 정보라기보다는 피청구인에게 해당 사실에 대한 확인을 요청하는 것이므로, 이는 특정 사안에 대한 질의에 불과하다 할 것이어서 정보공개법상 공개청구의 대상이 되는 ‘정보’라고 할 수 없고, 비록 청구인이 정보공개청구의 형식을 취하여 그러한 질의를 하였다 하더라도 그 실질은 일종의 민원에 해당한다고 할 것이며, 민원은 행정청에 대하여 어떠한 의견이나 희망사항을 진술하는 것으로서 이로 인하여 행정청으로 하여금 일정행위를 하도록 하는 법적 구속력이나 효과가 발생되는 것도 아닐 뿐만 아니라, 설령 행정청의 답변이 청구인이 원하는 내용이 아니어서 실제로 청구인의 신청을 거부하는 것과 결과가 같다 하더라도 그 자체만으로 청구인의 법률상 지위나 권리ㆍ의무에 직접적인 변동을 가져오는 것도 아니므로, 특별한 사정이 없는 한 그 자체로서 행정심판의 대상이 될 수는 없다. 따라서 이 사건 심판청구 중 이 사건 정보 ①, ③에 대한 부분은 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 부적법하다. 2) 이 사건 처분 중 이 사건 정보 ② 부분에 대한 판단 피청구인은 이 사건 정보 ②가 공개될 경우 이를 활용하여 특정인에게 불이익을 줄 우려 내지 특정인에게 이익을 줄 우려가 높다는 이유로 이 사건 정보 ②가 정보공개법 제9조제1항제8호에서 정한 비공개대상 정보에 해당한다고 주장한다. 살피건대 정보공개법 제9조제1항제8호는 ‘공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보’라고 규정하고 있고, 해당 규정의 취지는 시장의 수요와 공급을 결정하는 요인에 관한 정보로서 정보의 성격상 공개함으로써 정보를 얻은 자와 얻지 못한 자와의 사이에 불공평이 발생하고 이로 인하여 정당한 가격결정에 왜곡을 초래하여 특정인에게 부당한 이익 또는 불이익이 초래되는 것을 방지하고자 함에 있다고 할 것(서울행정법원 2007.10. 5. 선고 2007구합15131 판결 참조)인데, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 정보 ②는 제3자가 현재 대부계약 중인 이 사건 국유지에 대한 수의계약 규정으로서, 이 사건 정보 ②에는 이 사건 국유지를 대부하고 있는 법인의 법인명, 주소, 휴대폰 전화번호, 법인등록번호가 기재되어 있기는 하나, 나머지 정보 중 국유재산 내역은 지적도 등을 통해서 알 수 있는 사항이고, 대부기간, 대부료 등의 경우 공개한다고 하여 이 사건 정보 ②를 얻는 자와 얻지 못한 자 사이에 정보에 대한 불균형이 발생되고 그로 인하여 이 사건 국유재산의 정당한 매각가격(혹은 대부가격) 결정에 왜곡이 발생된다고 보기 어려운 점, 청구인은 이 사건 국유지의 인접지 소유자로 청구인이 이 사건 정보 ② 중 국유재산 내역, 대부기간, 대부료 등을 알게 된다는 사정만으로 현 대부계약자에게 「국유재산법」 등에서 정하고 있는 우선 매수의 기회 등을 잃게 되는 불이익이 초래된다고 보기도 어려운 점, 이 사건 국유지는 국가의 재산으로서「국유재산법」제3조제4호의 국유재산 관리 원칙 등을 고려할 때 그 관리에 관한 투명성이 보다 더 강조되어야 할 것이므로, 국민들이 국정운영의 투명성 확보 목적으로 이 사건 국유지가 적법하게 관리되고 있는지 알 필요성이 크다고 할 것인 점 등을 감안할 때, 이 사건 정보 ② 중 국유재산 내역, 대부기간, 대부료는 정보공개법 제9조제1항제8호가 규정한 비공개대상 정보에 해당하지 아니한다. 한편 정보공개법 제14조에 따르면 공개를 청구한 정보에 비공개대상정보와 공개가능정보가 혼합되어 있는 경우 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 비공개대상에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분을 분리하여 부분공개를 하도록 되어 있고, 이 사건 정보 ② 중 국유재산 내역, 대부기간, 대부료는 다른 부분과 분리가능하다고 보이는데, 그 분리 공개 여부를 판단하지 아니하고 이 사건 정보 ② 전체가 정보공개법 제9조제1항제8호의 비공개정보에 해당한다는 이유로 비공개한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 ‘대부계약 원인’과 ‘현 국유지 대부사용 용도’에 대한 정보공개 거부처분 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하고, ‘수의계약 시 수의계약 규정’에 대한 정보공개 거부처분 취소청구 부분은 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.