정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2013. 7. 2. 피청구인에게 ‘ㅇㅇㅇㅇㅇ, △△△△, ▽▽▽▽▽의 개발사업시행자에 대한 「학교용지 확보 등에 관한 특례법 시행령」 제2조의 각 항에 해당하는 의견서, 협의결과 및 초등학교 배정과 관련한 내부결재서류 일체’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)에 대한 공개를 청구하였다. 나. 피청구인은 2013. 7. 12. 청구인이 공개를 청구한 위 정보 중 ‘의견서, 협의결과’에 대하여는 ‘공동주택 건립에 따른 학생수용 관련 의견 통보[학교운영지원과-1989호(2005. 4. 11.)]’라는 제목의 문서 등 문서 10건을 공개하되, ‘초등학교 배정과 관련한 내부결재서류 일체’는 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구개발에 현저한 지장을 초래할 수 있다는 이유로 비공개하기로 결정ㆍ통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이 사건 정보는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다)에서 정한 정보에 해당하는 것인바, 청구인은 현재 검토가 진행 중인 내부결재서류에는 전혀 관심이 없고, 과거에 이미 이루어진 ‘초등학교 배정과 관련한 내부결재서류 일체’의 공개를 청구한 것이므로 이를 비공개한 피청구인의 이 사건 처분은 정보공개법령에서 정한 비공개대상 정보에 대한 해석을 잘못하여 내린 위법ㆍ부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 정보 중 ‘초등학교 배정과 관련한 내부결재서류 일체’는 ‘공동주택 건립에 따른 학생수용 검토서’를 말하는 것인바, 이는 해당 지역의 개발사업 및 인근 각종 재개발 등으로 인해 유입되는 학생의 수용이 완료될 때까지 지역 내 개발과정에 있는 공동주택들의 모든 사안을 검토하여 세부적인 학생수용방안을 강구하는 등 내부검토과정이 계속 연결ㆍ진행되는 상황의 문서에 해당하고, 현재 ㅇㅇㅇㅇㅇ는 2014년 3월, △△△△는 2015년 6월, ▽▽▽▽▽는 2014년 7월 입주예정으로 초등학교 통학구역이 확정되지 않아 인근 개발로 인한 학생수용이 완료된 상태가 아니다. 나. 더불어 설령 내부검토가 종결된 이후라 하더라도 ‘공동주택 건립에 따른 학생수용 검토서’는 공공기관 내부의 판단을 위하여 필요한 자료인 인근지역 개발현황 및 계획, 학생수용전망 등을 포함하고 있고, 인근 다른 지역 공동주택 개발에 따른 수용계획의 검토자료로도 사용하게 되는바, 공동주택 건립에 따른 수용협의는 인근 다른 사업체의 추진상황에 따라 직접적인 영향을 받게 되므로 공개될 경우 장래 동종의 의사형성에 현저한 지장을 초래할 수 있다. 다. 따라서 알권리 보장과 국정운영의 투명성 확보 등을 위하여 이 사건 정보 외에는 청구인의 요구대로 해당 정보를 공개한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되어 2013. 11. 7. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제1조부터 제4조까지, 제9조, 제14조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인이 2013. 7. 2. 피청구인에게 이 사건 정보의 공개를 청구하자 피청구인은 2013. 7. 12. 청구인에게 이 사건 정보 중 ‘의견서, 협의결과’와 관련하여 다음 10건의 문서를 공개하되, 이 사건 정보 중 ‘초등학교 배정과 관련한 내부결재서류 일체’는 정보공개법 제9조제1항제5호에 따라 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구개발에 현저한 지장을 초래할 수 있다는 이유로 비공개하는 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - 1) 청구정보 중 ‘의견서, 협의결과’와 관련하여 일부 공개한 정보 : 10건 <img src="/flDownload.do?flSeq=19907851"></img> 2) 동 10건 공개정보의 내용의 요지 <img src="/flDownload.do?flSeq=19907857"></img> 나. 우리 위원회가 2014. 1. 27. 피청구인에게 「행정심판법」 제35조제2항에 따라 이 사건 행정심판의 심리를 위하여 이 사건 정보의 보유ㆍ관리 여부에 대한 답변 및 자료의 제출을 요구하자 피청구인은 2014. 2. 4. ‘행정심판 심리관련 자료제출’이라는 제목으로 다음과 같은 내용의 답변과 함께 9건의 ‘공동주택 건립에 따른 학생수용검토서’를 제출하였다. - 다 음 - <img src="/flDownload.do?flSeq=19907852"></img> 다. 피청구인이 제출한 9건(총 47매)의 ‘공동주택 건립에 따른 학생수용검토서’의 형식 및 내용은 다음과 같이 구성되어 있다. - 다 음 - 1) 대체적인 내용 구성 <img src="/flDownload.do?flSeq=19907884"></img> 2) 학생수용검토서별 세부적인 항목 구성 <img src="/flDownload.do?flSeq=19907872"></img> <img src="/flDownload.do?flSeq=19907885"></img> 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 1) 정보공개법 제1조에는 이 법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제2조제1호에는 ‘정보’라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다)ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다고 되어 있으며, 같은 법 제3조에는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 같은 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제4조제1항에는 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다고 되어 있다. 2) 정보공개법 제9조제1항에 따르면 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 되나 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보(제5호)와 같이 일정한 경우는 공개하지 아니할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제14조에 따르면 공개청구한 정보가 같은 법 제9조제1항 각호의 1에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있는 때에는 같은 법 제9조제1항 각호의 1에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다고 되어 있다. 3) 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제3조제1항ㆍ제2항ㆍ제3항에 따르면, 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자(이하 ‘개발사업시행자’라 한다)는 개발사업을 시행하기 위하여 수립하는 계획에 학교용지의 조성ㆍ개발에 관한 사항을 포함시켜야 하고(제1항), 특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도의 교육감(이하 ‘교육감’이라 한다)은 제1항에 따른 학교시설의 설치기준에 못 미치는 개발사업에 대하여는 개발사업시행자에게 그 개발사업의 규모와 지역 여건을 고려하여 적절한 규모의 학교용지를 확보하도록 하며(제2항), 위 제1항 및 제2항의 경우 교육감의 의견을 들어야 한다고(제3항) 되어 있고, 같은 법 시행령 제2조제1항에 따르면 같은 법 제3조제1항에 따른 개발사업시행자가 개발사업계획의 승인을 신청할 때에는 교육감의 의견서를 첨부하도록 되어 있다. 나. 판단 1) 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정하고 있는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 같은 법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 같은 법 제9조제1항제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조). 2) 위 인정사실에 따르면 이 사건 정보 중 ‘초등학교 배정과 관련한 내부결재서류 일체’의 경우 대구광역시 중구 ㅇㅇ동, ㅇㅇ동, **동 일대의 공동주택 개발사업과 관련하여 피청구인이 작성한 9건(총 47매)의 ‘공동주택 건립에 따른 학생수용검토서’로서 공동주택 개발사업시행자들이 피청구인 관할권 내의 특정지역 공동주택 건설과 관련한 학교용지의 조성ㆍ개발에 관한 사항에 대하여 피청구인의 의견을 듣고자 함에 따라 피청구인이 동 개발사업의 개요, 사업지역 주변현황 및 인근 지역 개발현황 등을 파악한 내용과 함께 내부적으로는 동 지역 내 기존 통학구역(학교)의 편재(학년별ㆍ학급별 학생수, 교실수, 면적 등) 확인, 학생수 증감 예측, 통학구역 조정의 필요성, 조정의 시기, 조정 후 조치사항 등 검토, 조정에 따른 예상경비 산출, 피청구인 소속기관 의견 등 반영 및 피청구인의 종합검토 결과를 도출한 내용이 포함된 정보라 할 것이다. 3) 먼저 이 사건 정보 중 ‘초등학교 배정과 관련한 내부결재서류 일체’의 내용 구성항목별로 살펴보면, 9개 문건 각각의 내용을 구성하는 항목이 약간씩 다르기는 하나 대체로 학생수용검토의 ‘관련근거 또는 목적, 사업개요, 사업지역 주변현황도, 인근지역 개발현황, 관련 초ㆍ중학교 수용계획, 통학구역 조정계획, 관련 초ㆍ중학교 증축 소요경비 산출내역, 지역교육청 검토의견, 종합 검토결과 또는 검토의견 등’의 항목으로 구성되어 있는바, 여기서 ‘관련근거 또는 목적, 사업개요, 사업지역 주변현황도, 인근지역 개발현황, 관련 초ㆍ중학교 수용계획’에 해당하는 내용은 공동주택 입주민들이 입주 전 주거환경, 거주여건, 교육시설 및 교육여건 등을 확인할 수 있고, 입주 후에는 동 환경들에 대한 변화상을 예상할 수 있도록 하는 자료로서 정보공개법 제9조제1항 각 호에서 정한 비공개대상 정보에 해당한다고 보이지 않고, 오히려 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성 확보 및 더 나아가 국민의 알권리 보장을 위해서도 공개가 필요한 정보로 보인다. 4) 다음으로 ‘초등학교 배정과 관련한 내부결재서류 일체’ 중 ‘통학구역 조정계획, 관련 초ㆍ중학교 증축 소요경비 산출내역, 지역교육청 검토의견, 종합 검토결과 또는 검토의견’의 항목은 기존의 통학구역이 이미 정해진 상황에서 그 시행시기나 시행위치가 서로 다른 각각의 새로운 공동주택 개발사업의 시행에 따라 그 각각의 새로운 통학구역들이 필요한데다 같은 지역 내 여러 개의 통학구역에 대한 조정도 함께 유기적으로 이루어져야 할 것이므로 피청구인의 학생수용 검토업무 자체가 전문적 계획, 예측 및 정책적 판단이라 할 것인 점, 이러한 학생수용 검토과정이 아무리 잘 이루어진다 하더라도 결국 기존 주민들, 새로운 입주민들, 개발사업시행자들 각자의 수요에 대응하기 위한 예측과정이라는 측면에서 어느 누구나 만족할 수 있는 조정방안을 마련하기는 어려울 것인 점, 피청구인 입장에서는 과밀 또는 과소학급의 발생을 예방하고, 주민들에게 적정한 통학거리를 확보하는 방향으로 최선의 합리적인 조정방안을 마련한다 하더라도 주민들 입장에서는 각자가 자녀들의 통학거리, 선호학교 등 개인적으로 보다 나은 조정이나 유리한 조건의 성취를 바라는 마음이 항상 내재되어 있다고 보아야 할 것인 점 등을 고려하면 이를 공개할 경우 국민들의 알권리 충족을 통해 얻게 되는 이익보다는 오히려 학생수용업무에 있어서의 혼란가중으로 인해 피청구인의 업무의 객관성ㆍ공공성을 확보하기 어려울 뿐 아니라 동 업무수행 자체가 곤란할 정도로 현저한 지장을 초래함으로써 결국 주민들에게 피해가 될 우려가 더 크다 할 것이고, 설령 개발사업의 시행이 완료되었다 하더라도 동일 지역 내 또는 인근 지역의 다른 개발사업에 있어서도 학생수용에 대한 검토ㆍ조정이 필요할 수 있어 이것이 연관되어 영향을 받게 될 수 있으므로 이 역시 피청구인이 업무를 수행함에 있어 상당한 부담 또는 지장을 초래할 우려가 있다고 보이므로 이 사건 정보 중 ‘초등학교 배정과 관련한 내부결재서류 일체’의 구성항목에서 ‘통학구역 조정계획, 관련 초ㆍ중학교 증축 소요경비 산출내역, 지역교육청 검토의견, 종합 검토결과 또는 검토의견’의 내용은 정보공개법 제9조제1항제5호에 따른 비공개대상 정보에 해당한다고 보인다. 5) 따라서 이 사건 정보의 ‘초등학교 배정과 관련한 내부결재서류 일체’ 중 ‘통학구역 조정계획, 관련 초ㆍ중학교 증축 소요경비 산출내역, 지역교육청 검토의견, 종합 검토결과, 검토의견’의 항목의 내용을 제외한 나머지 정보를 공개하지 않은 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 ‘초등학교 배정과 관련한 내부결재서류 일체’에서 ‘통학구역 조정계획, 관련 초ㆍ중학교 증축 소요경비 산출내역, 지역교육청 검토의견, 종합 검토결과, 검토의견’항목의 내용에 대한 것 외의 청구는 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.