정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 8. 14. 피청구인에게 공동주택 재건축 관련 진정민원을 제기하였고, 피청구인은 변호사 자문 및 경기도 관원질의를 거쳐 같은 해 10. 26. 청구인에게 민원 회신하였다. 이에 청구인은 같은 날 피청구인에게 해당 민원 회신과 관련한 ○○시 고문변호사 자문의견(6개 법무법인)에 대하여 정보공개 청구하였으나, 피청구인은 청구인에게 2018. 11. 1. 해당 법무법인이 제3자 제공에 동의하지 않는다는 사유로 비공개 결정 통지하고, 같은 해 11. 14. 청구 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제5호에 해당한다는 사유로 비공개 결정 근거를 보완하여 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자의 지위 및 처분의 경위 청구인은 ○○시 ○○동 ○, ○단지 재건축조합이사로서, 재건축조합과 관련하여 아래와 같이 자문을 구한 자이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027263"></img> 이에 대하여 피청구인도 변호사에게 법률자문을 구하였으나, 자문의견을 청구인에게 공개하지 않아 행정심판청구를 하게 된 것이다. 2) 관련 법률 검토 가) 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 피청구인은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제5호(의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항)에 따라 청구인에 대하여 정보비공개결정처분을 하였는바, 이에 관한 법률 조항을 검토해 보면 다음과 같다. 정보공개법 제3조는 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 국민에게 적극적으로 공개하도록 규정하면서, 정보공개법 제9조에서 예외적으로 비공개하는 경우를 한정적으로 열거하고 있다. 위 입법의 취지는‘공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개 청구 및 공공기관의 공개 의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정(國政)에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보(정보공개법 제1조)’함에 있다. 그러므로 공공기관이 국민의 정보공개청구를 거부하기 위해서는‘국가의 안전보장 및 공공질서, 국민에 대한 사생활의 비밀과 자유’등에 관한 개별적, 직접적, 구체적인 위협 내지 침해의 우려가 있어야 한다. 3) 이 사건 정보비공개결정처분의 위법·부당성에 대하여 가) 행정절차 위반 「행정절차법」 제23조는 다음과 같은 규정을 두고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027261"></img> 의견의 공개에‘업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 있는지 여부’에 대해서는 피청구인이 적극적으로 개별적, 구체적, 직접적 주장 및 입증을 해야 한다. 그런데도 피청구인은 이에 관한 아무런 구체적 이유 제시도 없이 정보비공개결정 이유를 정보공개법 제9조제1항제5호(의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항)이라고만 막연하게 설명하였다. 결국 피청구인은 개략적으로만 처분이유를 제시하였으므로, 이 사건 처분은 「행정절차법」 제23조제1항 소정의‘처분의 이유제시’에 관한 절차를 위배한 위법이 있다 할 것이다. 나) 이 사건 처분의 위법성 (1) 정보비공개 결정의 기준 “정보공개법 제9조제1항제5호에서 비공개대상정보로 규정하고 있는‘감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’란 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조제1항제5호에 따른 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 말하고, 이에 해당하는지는 비공개함으로써 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익과 공개로 보호되는 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결, 대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두19021 판결 등 참조)”하여야 한다. (2) 이 사건 처분의 경우 청구인이‘○○시 고문변호사 자문의견’에 대하여 정보공개청구를 한 것에 대하여, 피청구인은 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항이라는 이유로 비공개결정을 하였다. 그러나 피청구인이 정보공개청구에 대한 비공개결정을 내리기 위해서는,‘○○시 고문변호사 자문의견’을 공개할 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하여야만 한다. 또한 피청구인은‘○○시 고문변호사 자문의견’이 공개될 경우 향후 내부 의사결정 과정에 어떠한 영향을 미칠 수 있고, 그로 인하여 그 업무수행에 어떤 변화가 초래될 수 있는지 여부,‘○○시 고문변호사 자문의견’을 비공개함으로써 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익과 공개로 보호되는 국민의 알권리 보장, 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 상호 면밀히 비교·교량하여 판단을 내렸어야 한다. 그런데 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보한다는 정보공개법의 입법목적과 취지를 아울러 고려해 볼 때, 피청구인의 주장만으로는‘○○시 고문변호사 자문의견’이 공개된다 하더라도 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재한다고 단정하기 어렵다. 아울러,‘○○시 고문변호사 자문의견’이 공개된다고 하여 단체 간 형평성 시비, 무절제한 요구, 첨예한 이익 갈등 등의 문제를 초래한다고 단정할 수 없으며, 정보공개법 제9조제1항제5호가 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등을 비공개대상정보로 하고 있는 것은 공개로 인하여 공공기관의 의사결정이 왜곡되거나 외부의 부당한 영향 압력을 받을 가능성을 차단하여 중립적이고 공정한 의사결정이 이루어지도록 하고자 함인데, 자문의견이 공개된다고 하여 도대체 어떻게 피청구인의 의사결정이 왜곡될 수 있다는 것인지 알 수 없다. 따라서 이와 달리 보아 이 사건 정보의 공개를 거부한 피청구인의 처분은 위법하다 할 것이다. 【보충서면】 4) 청구인이 변호사 자문서를 공개하여 주기를 요구하였으나 청구인에게 불리하므로 공개하지 않는 것이 좋다고 설득을 하고 있으나 오히려 청구인에게 불리하면 공개를 하는 것이 더 유리함에도 불구하고 비공개를 주장하고 있다. 특히 법의 엄격함을 보존·유지하여야 하는 ○○시 공무원과 자문 변호인들이 오히려 진실을 숨기고 있다. 5) 피청구인은 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 주장하고 있으나 무엇이 업무에 현저한 지장을 초래한다는 것인지 납득하기 어렵다. 정부는 적극적으로 법의 취지를 국민들에게 알려야 함에도 피청구인은 오히려 법의 취지를 감추기에 급급한 변명으로 일관되게 진실이 드러나는 것이 두려워 관련 근거도 없는 용적률을 끌어들여 감소한다는 확실치 않은 주장을 하고 있다. 6) 피청구인은“해당 자문서는 ○○시의 업무처리에 도움을 주고자 해당 사안에 국한하여 제공되는 것으로 제3자가 사용할 수 없음”이라는 비공개 사유를 명시하고 있으면서 정보공개법 제9조제1항제5호인 내부 검토과정에 있는 사항이라는 이유로 공개를 거부하고 있는데, 무엇을 내부 검토한다는 것인가? 법의 해석과 적용에 대해 질문하였건만 무엇이 내부 검토서인지 정리조차 못하면서 아무도 알지 못한다는 사유로 몰고 가는 것이다. 7) 피청구인은“같은 법 제9조제1항제5호 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나, 내부 검토과정에 있는 사항”은 예시적 사항이라고 거론하고 있으나, 입찰계약 등 업무 결과를 원하는 민원이 아니고 오직 법의 적용을 바르게 요구하는 민원이 분명함에도 일반 업무로 오해를 하여 비공개를 주장하고 있다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 ○○시 아파트 재건축 관련 민원을 제기하였고 그에 따른 민원회신 내용에 대한 정보공개를 청구한 자이며, 피청구인은 청구인에게 민원회신 및 정보공개 비공개결정 통지를 한 행정청이다. 나) 청구인은 2018. 8. 14. ○○시청 감사실을 방문하여 도시재생과에서 ○○ ○·○단지 아파트 재건축 추진에 있어 「학교용지 확보에 관한 특례법」(이하‘학교용지법’이라 한다)을 편파적으로 적용하고 있다고 주장하며 진정민원을 제기하였다. 다) 이에 따라 감사실은 2018. 8. 16. 도시재생과에 진정민원 소명의견을 요청하였고, 2018. 8. 17. 도시재생과는 소명의견을 제출하였다. 라) 청구인의 주장과 관련하여 감사실은 법령해석을 위한 참고자료로 활용하고자 ○○시 고문변호사 등 6개 법무법인을 선정하여 자문의견을 받았고, 이후 도시재생과에서는 경기도 관원질의, 국토교통부 방문 및 질의회신을 통하여 청구인의 주장에 대한 상급기관 의견을 구하였으며, 이를 종합적으로 검토하여 2018. 10. 26. 청구인에게 최종 민원회신하였다. 마) 청구인은 2018. 10. 26. 정보공개 청구를 통해 ○○시 고문변호사의 자문의견 공개를 요구하였고, 피청구인은 정보공개법 제9조제1항제5호(의사결정 과정 또는 내부 검토과정에 있는 사항)를 근거로 2018. 11. 1. 정보공개 비공개결정처분을 하였다. 바) 이에 청구인은 2019. 1. 4. 이 사건 심판청구에 이르렀다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 「행정절차법」 위반에 대하여 「행정절차법」 제23조제1항은, 행정청은 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있는바, 일반적으로 당사자가 근거규정 등을 명시하여 신청하는 인·허가 등을 거부하는 처분을 함에 있어 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에는 당해 처분의 근거 및 이유를 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것이 된다고 할 수 없다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두8912 판결 참조). 청구인이 2018. 10. 26. 정보공개시스템을 통하여 신청한 정보공개청구 처리 시 비공개내용 및 사유에“해당 자문 의견서는 ○○시의 업무처리에 도움을 주고자 해당 사안에 국한하여 제공되는 것으로 제3자가 사용할 수 없음”으로 비공개 사유를 명시하였으며, 별도 발송한 정보공개청구 비공개 결정 통지 공문(감사담당관-○○○○, 2018. 11. 14.)상에 해당 정보 비공개결정 사유를 보완하여 정보공개법 제9조제1항제5호(의사결정 과정 또는 내부 검토과정에 있는 사항)을 명시한 사항으로 청구인이 개략적으로만 처분이유를 제시하였다는 주장은 성립하지 않는다. 나) 정보 비공개결정의 판단 기준에 대하여 행정청이 의사결정을 위한 자문을 얻을 경우 자문결과 다수의 회신내용이 아닌 소수의 의견으로 의사결정이 될 수도 있어 청구인의 주장과 같이 행정청의 행정처분 과정에서 이루어지는 모든 자료가 공개될 경우 행정청의 의사결정 과정 자체가 보호될 수 없으며, 법률 자문을 위한 고문변호사 현황이 피청구인의 홈페이지에 등록되어 있어 개인정보를 제외하더라도 고문변호사 인적사항의 확인이 가능하고, 법률 자문을 위한 공정한 업무수행에 지장을 초래하고 행정청의 신뢰도 또한 저하될 수 있다. 고문변호사 자문의견의 경우 그 내용이 공개될 경우 장래 해당 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 가져올 것이라는 고도의 개연성이 존재하여‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당한다고 할 수 있다(국민권익위원회 경행심 2014, 2014. 4. 9. 참조). 피청구인의 업무 특성상 법령해석에 관한 변호사의 자문이 필요한 사안이 빈번하게 발생하는바, 자문내용이 공개되면 향후 관련 자문이 필요한 경우 자문변호사들이 공개에 대한 부담으로 인한 심리적 압박 때문에 진솔한 의견을 개진할 수 없고, 피청구인이 변호사의 자문의견과 다른 의사결정을 할 경우 쟁송 등이 제기되는 등 새로운 갈등이 야기될 개연성도 있어 결국 피청구인의 원활하고 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 크다고 할 것이다(중앙행정심판위원회 11-25236, 2012. 5. 1. 재결 참조). 아울러, 정보공개법상 비공개 대상정보의 입법취지에 비추어 살펴보면 같은 법 제9조제1항제5호에서의 ‘감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항’은 비공개 대상정보를 예시적으로 열거한 것이라 할 것이므로 의사결정과정에 제공된 회의 관련자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개 대상정보에 포함될 수 있다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조). 3) 결론 따라서 이 사건 처분은 청구인의 주장과 달리 적법한 처분이므로 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다. 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 1. 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 2. 국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보 3. 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정(矯正), 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 5. 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명·직업 7. 법인·단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 ② 공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개 대상으로 하여야 한다. ③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 해당 공공기관의 업무 성격을 고려하여 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부 기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다. 제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다. ② 공공기관은 부득이한 사유로 제1항에 따른 기간 이내에 공개 여부를 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 기산(起算)하여 10일의 범위에서 공개 여부 결정기간을 연장할 수 있다. 이 경우 공공기관은 연장된 사실과 연장 사유를 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. ③ 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다. ④ 공공기관은 다른 공공기관이 보유·관리하는 정보의 공개 청구를 받았을 때에는 지체 없이 이를 소관 기관으로 이송하여야 하며, 이송한 후에는 지체 없이 소관 기관 및 이송 사유 등을 분명히 밝혀 청구인에게 문서로 통지하여야 한다. 제13조(정보공개 여부 결정의 통지) ① 공공기관은 제11조에 따라 정보의 공개를 결정한 경우에는 공개의 일시 및 장소 등을 분명히 밝혀 청구인에게 통지하여야 한다. ② 공공기관은 청구인이 사본 또는 복제물의 교부를 원하는 경우에는 이를 교부하여야 한다. 다만, 공개 대상 정보의 양이 너무 많아 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 정보의 사본·복제물을 일정 기간별로 나누어 제공하거나 열람과 병행하여 제공할 수 있다. ③ 공공기관은 제1항에 따라 정보를 공개하는 경우에 그 정보의 원본이 더럽혀지거나 파손될 우려가 있거나 그 밖에 상당한 이유가 있다고 인정할 때에는 그 정보의 사본·복제물을 공개할 수 있다. ④ 공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 비공개 이유와 불복(不服)의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 8. 14. 피청구인에게 ○○ ○·○단지 재건축과 관련하여 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」에 대한 정확한 해석 등을 요구하는 진정민원을 제기하였다. 나) 이에 피청구인은 2018년 8월경 ○○시 고문변호사 중 6개 법무법인을 선정하여 자문 의견을 받았고, 경기도 관원질의를 거쳐 같은 해 10. 26. 청구인의 민원에 대하여 회신하였다. 다) 청구인은 2018. 10. 26. 피청구인에게 민원 회신과 관련한 ○○시 고문변호사 자문의견(6개 법무법인)에 대하여 정보공개 청구하였으나, 피청구인은 2018. 11. 1. 해당 법무법인이 제3자 제공에 동의하지 않는다는 사유로 비공개 결정 통지하였다. 라) 이후 피청구인은 2018. 11. 14. 청구인에게 청구 정보가 정보공개법 제9조제1항제5호(의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항)에 해당한다는 사유로 비공개 결정 근거를 보완하여 통지하였다. 2) 정보공개법 제3조에 따르면 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 하지만, 같은 법 제9조제1항 각 호에서 정한 예외사유에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있는데, 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보(다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다)(제5호)는 공개하지 아니할 수 있다. 같은 법 제11조제3항에 따르면 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다. 그리고 같은 법 제13조제4항에 따르면 공공기관이 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 하고, 이 경우 비공개 이유와 불복(不服)의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다. 3) 청구인은 ① 피청구인의 이 사건 거부처분은 구체적 이유제시 없이 청구인의 정보공개청구를 거부한 것인바 「행정절차법」 제23조를 위반한 위법이 있는 점, ② 청구인이 정보공개를 청구한‘○○시 고문변호사 자문의견’은 정보공개법 제9조제1항제5호에서 비공개대상정보로 규정하고 있는‘감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당하지 않는바 이를 공개하지 않은 피청구인의 이 사건 거부처분은 위법하다는 점을 근거로 하여, 이 사건 거부처분의 취소를 구하고 있다. 가) 먼저, 피청구인의 이 사건 거부처분이 「행정절차법」 제23조를 위반하였는지 여부에 관해 살피건대, (1) 행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하고(「행정절차법」 제23조제1항), 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 함이 원칙이다(「행정절차법 시행령」 제14조의2). 다만 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유제시 제도의 취지에 비추어, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 이 때‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다고 할 것이다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결, 대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 참조). (2) 피청구인은, 청구인이 2018. 10. 26. 정보공개시스템을 통하여 신청한 정보공개청구 처리 시 비공개 내용 및 사유에“해당 자문 의견서는 ○○시의 업무처리에 도움을 주고자 해당 사안에 국한하여 제공되는 것으로 제3자가 사용할 수 없음”으로 비공개 사유를 명시하였는바, 이 사건 거부처분을 함에 있어 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에 해당하는 것으로 보인다. 또한 피청구인은 별도 발송한 정보공개청구 비공개 결정 통지 공문(감사담당관-○○○○, 2018. 11. 14.)상에 해당 정보 비공개사유를 보완하여“해당 정보공개청구에 대하여 2018. 11. 1. 정보공개시스템에서 비공개 결정처리되었음을 회신하였으며, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제5호(의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항)에 해당하여 비공개 결정된 사항임을 알려드립니다.”라고 그 근거와 이유를 제시하였을 뿐만 아니라,“정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정 또는 부분공개 결정에 대해 이의가 있는 경우에는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제18조 및 같은 법 시행령 제18조에 따라 공공기관으로부터 공개 여부의 결정 통지를 받은 날부터 30일 이내에 해당 기관에 문서로 이의신청을 하실 수 있으며, 정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복하는 경우에는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있음을 알려드립니다.”라고 함으로써 청구인이 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 충분히 인정된다. (3) 이러한 점들에 비추어 볼 때, 이 사건 거부처분은 「행정절차법」 제23조를 위반한 사실이 없다고 보인다. 나) 다음으로, 청구인이 정보공개를 청구한‘○○시 고문변호사 자문의견’이 정보공개법 제9조제1항제5호에서 정하고 있는 비공개대상정보에 해당하는지 여부에 관해 살피건대, (1) 정보공개법 제2조제1호는“‘정보’라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다.”고 규정하고 있고, 제3조는“공공기관이 보유·관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다.”고 규정하고 있으며, 제5조제1항은“모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다.”고 규정하고 있고, 제9조제1항제5호는 비공개대상정보의 하나로“감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보”를 규정하고 있다. 한편 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정하고 있는‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조제1항제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알 권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것이다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 핀결, 대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결 등 참조). 다만, 정보공개법상 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 살펴보면, 같은 법 제9조제1항제5호에서의‘감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항’은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로 의사결정과정에 제공된 회의관련자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조). (2) 위 인정사실 및 관계법령, 각 증거에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정, 즉 ① 행정청이 의사결정을 위한 자문을 얻을 경우 자문 결과 다수의 회신내용이 아닌 소수의 의견으로 의사결정이 될 수도 있어 청구인의 주장과 같이 행정청의 행정처분 과정에서 이루어지는 모든 자료가 공개될 경우 행정청의 의사결정 과정 자체가 보호될 수 없다는 점, ② 고문변호사 자문의견의 경우 그 내용이 공개될 경우 장래 해당 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 가져올 것이라는 고도의 개연성이 존재하여‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당한다는 점, ③ 피청구인의 업무 특성상 법령해석에 관한 변호사의 자문이 필요한 사안이 빈번하게 발생하는바, 자문내용이 공개되면 향후 관련 자문이 필요한 경우 자문변호사들이 공개에 대한 부담으로 인한 심리적 압박 때문에 진솔한 의견을 개진할 수 없어 결국 피청구인의 원활하고 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 크다는 점 등에 비추어 볼 때,‘○○시 고문변호사 자문의견’은 정보공개법 제9조제1항제5호에서 정하고 있는 비공개대상정보에 해당한다고 봄이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.