정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 9. 2. 피청구인에게 ○○시 행정광고 집행사항(2018 ~ 2019년 행정광고 세부집행계획 및 언론사별 집행내역 등)에 대한 정보공개를 청구하였다. 피청구인은 2019. 9. 17. 청구인에게 2018년부터 2019년까지 행정광고 세부집행계획은 생산문서가 아니라는 이유로 제공하지 않고, 언론사별 행정 광고비 집행내역은 2018. 6. 1.부터 2019. 8. 16.까지 행정광고비 총괄 집행내역 및 2018년 3월부터 2019년 9월까지 월별 행정광고비 집행내역을 공개하되, 언론사별 세부집행내역은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제7호에 따른 법인 등의 경영상·영업상 비밀에 관한 정보라는 이유로 비공개하여 정보공개(부분공개) 결정통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 청구인은 2019. 9. 2. 피청구인에게 행정광고 집행내역 등에 대해 정보공개 청구를 하였으나 같은 해 9. 17. 부분공개 결정을 받았다. 피청구인은 타인이 전년도에 청구한 같은 정보공개청구건은 월별내역, 방송사, 언론사 등 세부사항을 공개하였다. 그러나 피청구인이 개방형 직위로 홍보기획담당관을 채용한 이후에는 정보공개를 막는 행정처리가 이루어지고 있다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 국무총리 행정심판위원회 08-22417, 08-23015 및 법제처 유권해석 06-0037에 따른 해석 홍보비는 자치단체의 예산집행에 관한 사항으로 매년 세출예산에 편성되어 당해 자치단체 주민의 대표기관인 의회의 의결을 거쳐 확정된 후에야 집행될 근거가 발생하는 예산항목이다. 이러한 점에서 각 홍보건별 홍보비가 지출된 상대방과 그 상대방에게 집행된 사업비는 예산이 사적인 용도에 집행되거나 낭비되고 있을지도 모른다는 국민들의 의혹을 해소하고 행정절차의 투명성과 책임성을 제고한다는 측면에서 일반 국민들에게 공개될 필요가 크다. 반면, 홍보비가 집행된 언론사명은 자치단체와 계약을 체결하고 홍보를 실시한 업체의 명칭에 불과하고, 그 자체로 해당 업체의 경영·영업상 비밀에 관한 사항 또는 독립적인 경제적 가치를 가지면서 비밀로 유지되는 정보라고 보기 어렵다. 또한 업체의 명칭이 공개된다고 하여 업체의 영업상 지위가 위협받는다거나 그 법인에 대한 사회적 평가가 저하되는 등 기존의 정당한 이익이 현저히 침해될 가능성 또는 자유로운 사업활동이 저해되고 영업활동 상 불이익을 입을 우려가 있다고 볼 수 없다. 언론사의 사회적 책임을 고려할 때 그 성격을 순수한 영리기업으로만 볼 수 없는 점 등을 고려할 때, 공개대상 정보로 보는 것이 타당하다. 나) 청구인은 국민신문고 게시판을 통해 광고·홍보비 지출내역과 언론사명 공개여부에 대해 위와 같은 해석을 알았고, 피청구인에게도 위 사항을 얘기하였으나 피청구인은 언론사별 행정광고비 지출내역을 비공개결정하였다. 3) 결론 그러므로 피청구인의 정보공개 거부처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2019. 9. 2. 피청구인에게 2018년, 2019년 행정광고 집행계획 사본 및 ○○시 행정광고 언론사별 집행내역(2018년 ~ 2019년 1월) 등을 정보공개 청구하였다. 피청구인은 2019. 9. 9. 해당 언론사들에게 정보공개법 제11조제3항에 따라 정보공개청구 사실을 통지하고, 각 언론사의 광고비 내역은 언론사들의 경영상·영업상 비밀에 해당하여 공개되면 그들의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다는 의견을 들었다. 피청구인은 2019. 9. 17. 위 의견과 경기도행정심판위원회 재결(2016경기행심334)을 기초로 언론사명을 기재하지 않고 행정광고 집행내역을 부분공개 처리하였고, 세부집행계획은 생산문서가 아니므로 비공개 처리하였다. 2) 처분의 적법·타당성 가) 언론사명을 비공개 결정한 것은 타당하다. 청구인의 정보공개 신청자료는 대법원 판례(대판 2018. 4. 12. 2014두5477)가 인정한 영업상 비밀에 해당할 수 있고, 언론사의 경영상·영업상 비밀이 공개되면 그들의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 정보이다. 또한 2016년 경기도행정심판위원회의 재결(2016 경기행심334)에 따르면 유사한 사안에서 언론사명의 정보공개신청 거부결정의 적법성이 인정된 적이 있다. 나) 정보공개법 제11조제3항 및 제21조제1항에 따라 공공기관은 공개대상정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하고, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있도록 하고 있다. 이에 따라 피청구인은 제3자인 언론사들에게 정보공개 청구사실을 통지하여 그들의 의견을 청취하였고, 해당 언론사들로부터 영업상 비밀을 이유로 비공개를 요청하는 의견을 제출받았고 검토결과 타당하다고 판단하여 언론사명을 기재하지 않고 부분공개 결정하였다. 다) 피청구인은 시민의 알권리를 보장하고 시정운영의 투명성 확보라는 정보공개법 목적 및 정보공개법 제14조(부분공개)에 따라 공개 청구의 취지에 어긋나지 않는 범위에서 언론사명을 제외하고 이미 공개하였다 3) 결론 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다. 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 7. 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 제11조(정보공개 여부의 결정) ③ 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다. 제14조(부분 공개) 공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다. 제19조(행정심판) ① 청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 「행정심판법」에서 정하는 바에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 이 경우 국가기관 및 지방자치단체 외의 공공기관의 결정에 대한 감독행정기관은 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장으로 한다. ② 청구인은 제18조에 따른 이의신청 절차를 거치지 아니하고 행정심판을 청구할 수 있다. 제21조(제3자의 비공개 요청 등) ① 제11조제3항에 따라 공개 청구된 사실을 통지받은 제3자는 그 통지를 받은 날부터 3일 이내에 해당 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다. ② 제1항에 따른 비공개 요청에도 불구하고 공공기관이 공개 결정을 할 때에는 공개 결정 이유와 공개 실시일을 분명히 밝혀 지체 없이 문서로 통지하여야 하며, 제3자는 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 하거나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 이의신청은 통지를 받은 날부터 7일 이내에 하여야 한다. ③ 공공기관은 제2항에 따른 공개 결정일과 공개 실시일 사이에 최소한 30일의 간격을 두어야 한다. 【공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령】 제8조(제3자의 의견청취) ① 공공기관이 법 제11조제3항에 따라 제3자의 의견을 들을 때에는 문서로 하여야 한다. 다만, 공공기관이 필요하다고 인정하거나 제3자가 원하는 경우에는 말로 의견을 들을 수 있다. ② 담당 공무원 등이 제1항 단서에 따라 말로 의견을 듣는 경우에는 그 내용을 기록하고 본인의 확인을 받아야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보공개 관련 제3자 의견 요청서, 제3자 의견서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 9. 2. 피청구인에게 ○○시 행정광고 집행관련 정보 (①2018년, 2019년 세부집행계획 사본 ②2018년부터 2019년 1월까지의 행정광고 언론사별 세부 집행내역 ③○○시 등록 미디어매체 및 언론사 현황)를 공개청구하였다. 나) 피청구인은 2019. 9. 9. 청구인의 정보공개 청구와 관련하여 정보공개법 제11조제3항 및 같은 법 시행령 제8조에 따라 제3자 의견 청취를 위해 해당 언론사들에게 의견이 있는 경우 의견서 제출을 요청하였다. 다) 언론사들은 피청구인에게 해당 정보는 언론사의 경영상·영업상 비밀이고 공개되면 그들의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있어 비공개하여 줄 것을 요청하였다. 라) 피청구인은 2019. 9. 17. 청구인에게 ① 2018년, 2019년 세부집행계획 사본은 별도의 생산문서가 아니므로 제공할 수 없다고 하고, ② 2018년부터 2019년 1월까지의 행정광고 언론사별 세부집행내역은 2018. 6. 1.부터 2019. 8. 16.까지 행정광고비 총괄 집행내역 및 2018. 3월부터 2019. 9월까지 월별 행정광고비 집행내역을 공개하되, 언론사별 세부집행내역은 정보공개법 제9조제1항제7호에 따른 법인 등의 경영상·영업상 비밀에 관한 정보이고 제3자 의견청취 결과 같은 사유로 비공개 요청이 있었다는 이유로 비공개한다고 하며 정보공개(부분공개) 결정통지하였다. 2) 정보공개법 제3조에 따르면 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 하고, 같은 법 제9조제1항제7호 본문에 따라 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 다만, 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보와 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보는 제외한다. 또한 같은 법 제11조제3항 및 제21조에 따라 공공기관은 공개 청구된 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정될 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 제3자는 그 통지를 받은 날부터 3일 이내에 해당 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다. 공공기관이 제3자의 비공개 요청에도 불구하고 공개 결정을 할 때에는 제3자에게 공개 결정 이유와 공개실시일을 분명히 밝혀 지체 없이 문서로 통지하여야 하며, 제3자는 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 하거나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 먼저, 피청구인은 제3자인 일부 언론사들의 비공개 요청이 있었다는 사실을 비공개 사유 중 하나로 들고 있으나, 정보공개법 제11조제3항 및 제21조 규정, 같은 법 시행령 제8조제1항은 공공기관이 보유·관리하고 있는 정보가 제3자와 관련이 있는 경우 그 정보공개여부를 결정함에 있어 공공기관이 제3자와의 관계에서 거쳐야 할 절차를 규정한 것에 불과한 것으로, 피청구인이 이러한 제3자 의견서의 내용을 정보공개 결정 시에 참고할 수 있을 뿐, 단순히 제3자의 비공개요청이 있다는 사실 자체는 정보공개법상 정보의 비공개사유에 해당한다고 볼 수 없다. 다음으로, 피청구인은 이 사건 정보는 언론사의 경영·영업상 비밀에 해당하며, 공개될 경우 언론사들의 정당한 이익을 침해할 우려가 있어 언론사명을 비공개하였다고 주장한다. 정보공개법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다. 이에 따라 공공기관이 보유·관리하는 모든 정보를 원칙적 공개대상으로 하면서, 다만 사업체인 법인 등의 사업활동에 관한 비밀의 유출을 방지하여 정당한 이익을 보호하고자 하는 취지에서, 정보공개법 제9조제1항제7호로 ‘법인·단체 또는 개인의 경영·영업상 비밀로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보’를 비공개대상정보로 규정하고 있다. 이와 같은 정보공개법의 입법 목적 등을 고려하여 보면, 정보공개법 제9조제1항제7호에서 정한 ‘법인 등의 경영·영업상 비밀’은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’을 의미하는 것이고, 그 공개 여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지 여부에 따라 결정되어야 한다. 이러한 정당한 이익이 있는지 여부는 정보공개법의 입법 취지에 비추어 이를 엄격하게 판단하여야 한다(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두19021 판결, 대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두1798 판결, 대법원 2010. 12. 23. 선고 2008두13392 판결 등 참조). 살피건대, ‘행정광고 언론사별 세부집행내역’에 각 언론사의 취재활동을 통하여 확보한 결과물이나 프로그램의 기획·편성·제작 등에 관한 정보가 있다면, 경쟁관계에 있는 다른 언론사와의 관계나 시청자 및 독자와의 관계, 프로그램의 객관성·형평성·중립성 보호, 프로그램 제작 관련 언론의 자유 보호 등에 악영향을 초래할 수 있으므로 비공개 정보라고 볼 수 있다. 그러나 피청구인의 행정광고 집행내역은 피청구인의 예산집행내역에 불과할 뿐 공개된다고 하더라도 그로 인하여 피청구인이나 언론사들의 정당한 이익을 현저히 침해할 것이라고 인정할 만한 객관적·구체적 자료가 없을 뿐만 아니라, 오히려 이를 공개하는 것이 국민의 알권리를 보장하고 국정운영의 투명성 확보에 이바지한다는 정보공개법의 입법취지에 부합하는 점, 지방자치단체의 예산사용에 대해서는 자의적이고 방만한 예산집행의 여지를 미리 차단하고 시민들의 감시를 보장함으로써, 그 집행의 합법성과 효율성을 확보하기 위하여서라도 어느 정도 공개의 필요성이 인정된다는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 정보공개청구 중 ‘언론사명, 월별 지급금액’에 관한 정보는 공개하더라도 해당 언론사의 사업활동에 관한 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다거나 언론사의 언론의 자유를 침해한다고 볼 수 없으므로, 비공개 정보라고 보기 어렵다. 한편 청구인은 행정광고 세부 집행내역에 대하여 정보공개청구하였는바, ‘세부내역’은 그 내용과 범위가 정보공개청구 대상 정보로서 특정되었다고 보기 어렵고(대법원 2007. 6. 1 선고 2007두2555 판결 등 참조), 그러한 부분까지 모두 공개하여야 한다고 결정한다면 예산 집행에 대한 시민의 감시라는 목적에 필요한 범위를 넘어 행정의 효율성에도 반한다 할 것이다. 그렇다면, 청구인이 공개청구한 언론사별 행정 광고비 집행세부내역에 대한 정보 중, ‘언론사명, 월별 지급금액’을 공개하고, 그 밖의 세부내역 및 집행내역은 비공개함이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 청구인의 청구 중 언론사명 및 월별 지급금액에 관한 정보 비공개 결정의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하고 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.