정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2009. 6. 5. 피청구인에게 “국민권익위원회 접수 부패행위 신고사항인 ‘농지 불법매립 성토행위 묵인의혹’건에 대한 심사의견서, 의결서, 이첩기관 조사보고서, 설명요구 및 답변관련 공문 사본”(이하 ‘이 사건 정보’라고 한다)에 대한 정보공개를 청구하자 피청구인은 이 사건 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제1호, 제4호, 제5호, 제6호의 비공개대상정보에 해당하여 공개할 수 없다는 정보공개심의위원회의 의결에 따라 2009. 6. 13. 청구인에게 정보비공개 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2008. 10. 8. 청구인의 거주지 옆에 있는 충청남도 ○○시 서북구 ●●면 △△리 *-* 농지(면적 : 4,300㎡, 소유자 박○○)가 시커멓게 변색된 흙으로 주위 농지보다 3～4미터 높게 성토가 되고 위 농지에서 악취가 심하게 나서 위 농지 불법 성토행위를 ●●면사무소에 신고하고 ??시청에 진정서를 제출하였으나, 담당공무원들은 이를 제대로 확인하지 않고 성토작업을 계속할 수 있도록 묵인하였는바, 위 농지 불법 성토행위 묵인의혹에 대해 2008. 12. 8. 국민권익위원회에 부패행위 신고를 하였으나 결국 기각처리가 되었다. 나. 청구인으로서는 무슨 이유로 기각이 된 것인지 여부를 알 수 없어 이 사건 정보에 대한 공개청구를 하게 된 것인데, 피청구인은 정보공개 요구한 정보 중 어느 부분이 비공개사유에 해당하는지 구체적인 제시를 하거나 증거를 제시하지 않고 근거 법조항도 개괄적으로만 제시하면서 비공개결정을 하였으므로, 이는 부당하고, 피청구인이 불법 성토된 농지를 조사하면서 조금만 파보면 돌로 매립한 사실을 확인할 수 있음에도 이를 면피하게 할 목적으로 위법행위자들의 그릇된 주장만 인용한 것이 분명하므로, 국민의 알권리가 침해되지 않도록 이 사건 정보는 공개되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 정보 중 심사의견서, 의결서는 국민권익위원회에서 작성되어 이첩된 문서로 국민권익위원회에 협의한 결과, 공개가 불가하다는 통보를 받았고, 이 사건 정보에는 관련 공무원과 피민원인의 진술내용 등이 기록되어 있으며 공개할 경우 또 다른 분쟁의 소지가 발생할 우려와 함께 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래한다고 판단된다. 나. 청구인이 공개요청한 건에 대하여 ○○경찰서에서 수사진행 중에 있고, 위 정보 중에는 이름·주민등록번호 등 개인정보가 포함되어 있으며, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 시행령」 제20조제2항에서 위원회와 소위원회의 고충민원 사안에 관한 심의·의결과정은 공개하지 아니한다고 규정하고 있어 결국 이 사건 정보는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제1호, 제4호, 제5호, 제6호의 비공개대상 정보에 해당한다. 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제3조 및 제9조제1항, 제11조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 정보공개청구서, 정보공개 협의요청 공문, 정보공개심의위원회 결정문 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 충청남도 ○○시 서북구 ●●면 △△리 *-* 농지에 대한 불법매립 및 성토행위에 대해 ○○시 등 관계기관 공무원들이 신고를 받고도 이에 대한 공사중지 등 행정조치를 취하지 않고, 이를 묵인한 의혹이 있다며 2008. 12. 8. 국민권익위원회에 관계공무원들을 “성실의무위반, 업무처리 부적정”으로 부패신고를 하였다. 나. 국민권익위원회는 청구인의 부패신고사안에 대해 2009. 2. 16. “농지불법성토행위 묵인 의혹”건을 충청남도로 이첩하고, 경찰청으로 송부하기로 하는 의결을 하고, 같은 달 28일 위 신고사항을 충청남도로 이첩하였다. 다. 국민권익위원회로부터 이첩받은 신고사항에 대해 피청구인 소속 감사관실에서 2009. 3. 10.부터 같은 달 11일까지 조사를 하고, 2009. 3. 26. 국민권익위원회에 민원감사요구 조사결과서를 제출하고, 국민권익위원회의 추가 설명요구에 대해 같은 해 4. 27. 추가설명요구 조사자료를 제출하였다. 라. 청구인이 2009. 6. 5. 피청구인에게 이 사건 정보의 공개를 청구하자 피청구인이 국민권익위원회에 공개여부에 대한 의견요청을 하였고, 국민권익위원회에서는 2009. 6. 8. 이 사건 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제5호의 비공개대상에 해당한다며 공개가 불가하다는 취지로 피청구인에게 통보를 하였다. 마. 피청구인은 2009. 6. 13. 이 사건 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제1호, 제4호, 제5호, 제6호의 비공개대상 정보에 해당한다는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관련법령의 검토 (1) 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제3조에 의하면, 공공기관이 보유·관리하는 정보는 같은 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다고 하여 정보공개가 원칙임을 규정하면서, 다만 같은 법 제9조제1항각호에서 예외적으로 비공개할 수 있는 사유를 나열하고 있는데, 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보(제1호), 진행중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보(제4호), 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보(제5호), 당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보(6호)를 비공개대상 정보로 규정하고 있다. 나. 이 사건 정보 중 ‘의결서’의 비공개 부분에 대한 판단 피청구인은 이 사건 정보 중 ‘의결서’가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제항제1호, 제4호, 제5호의 비공개대상정보라고 주장한다. 위 정보가 위 비공개대상에 해당하는지 여부는 비공개사유의 입법취지와 위 정보의 내용 등 여러 사정을 고려하여 그 공개로 인하여 침해되는 이익과 공개로 인하여 얻는 이익을 비교형량하여 구체적으로 판단하여야 할 것인바, 위 정보는 청구인이 국민권익위원회에 신고한 ○○시청 공무원 등의 ‘농지 불법성토행위 묵인의혹’ 건에 대해 국민권익위원회가 심의를 거쳐 그 최종적인 처리방향을 기재한 문서인바, 부패행위 신고자인 청구인으로서는 자신이 신고한 사건의 처리방향이 어떻게 결론이 났는지 알아야 할 필요가 있는 점, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 시행령」 제20조제2항에서 위원회와 소위원회의 고충민원 사안에 관한 사항의 심의·의결과정은 공개하지 아니한다고 되어 있으나, 이는 외부의 영향으로부터 독립하여 업무를 공정하게 수행하도록 할 필요에서 심의·의결 과정은 공개하지 않도록 한다는 취지이지 심의·의결을 거쳐 도출된 심의결과까지 비공개한다는 취지로는 보이지 않는 점, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제11조제3항에서 공개대상 정보가 제3자와 관련이 있다고 인정되는 때 제3자에게 통지하여 의견을 청취할 수 있다고 되어 있으나, 정보보유기관으로서는 제3자의 의견을 청취한 후 공개여부를 독자적으로 판단할 수 있고, 제3자의 의견에 구속되어 공개여부를 결정하는 것은 아닌 점, 위 정보의 내용 중에 공개로 말미암아 국민권익위원회의 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래하거나 또는 개인의 사생활을 침해할 만한 내용은 포함되어 있는 것으로 보이지 않고, 진행 중인 수사에 영향을 미칠만한 내용도 없는 점 등을 종합해 보면, 위 정보를 공개하여 국민의 알권리를 보장하고 국정운영의 투명성을 확보하게 되는 이익이 공개로 인하여 침해되는 이익보다 훨씬 크다고 할 것이므로, 결국 피청구인의 이 사건 처분 중 비공개대상 정보에 해당하지 않는 ‘의결서’에 대한 공개거부 부분은 위법하다 할 것이다. 다. 이 사건 정보 중 ‘의결서’를 제외한 나머지 정보의 비공개 부분에 대한 판단 (1) 우선, 이 사건 정보 중 ‘심사의견서’는 국민권익위원회의 의사결정에 제공된 자료로서 그 의사가 결정된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 준하는 사항으로 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제5호의 비공개대상 정보에 포함될 수 있고, 한편, 위 제5호에서 규정하고 있는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 같은 법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 같은 법 제9조제1항제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법취지 등에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것인바(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두 12946판결 ), 위 정보는 청구인의 신고건에 대한 담당 조사관의 조사내용, 심사의견을 담고 있어 위 정보가 공개될 경우에는 조사관은 자신의 판단내용의 공개에 따른 부담으로 인한 심리적 압박을 받을 수밖에 없고, 사건과 관련하여 이해관계가 대립되는 여러 당사자들로부터 부당한 영향을 받을 수 있으며, 그로인해 업무의 원활하고 공정한 수행을 현저히 저해할 우려가 있다고 보인다. 따라서 위 정보를 외부에 공개되지 않도록 해서 조사관이 조사 및 판단 등에 집중할 수 있도록 하여 신고사건 처리의 충실화와 내실화를 도모해야 할 필요성이 있으므로, 이 사건 정보 중 ‘심사의견서’는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제5호의 ‘의사결정과정에 준하는 사항’으로서 비공개대상 정보에 해당한다고 보아야 할 것이다. (2) 한편, 이 사건 정보 중 ‘이첩기관 조사보고서, 설명요구 및 답변관련 공문’ 역시 위 정보에는 피청구인이 국민권익위원회로부터 이첩받은 신고사항에 대한 조사자의 조사내용, 조사의견 및 조사결과가 구체적으로 기재되어 있고, 사건관련자의 진술내용도 담겨 있어 위 정보가 공개될 경우 이해관계가 대립하는 당사자로부터 조사와 관련하여 부당한 압력을 받을 수 있고, 새로운 갈등을 야기할 개연성도 있어 결국 피청구인의 원활한 조사업무 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 크다고 할 것이므로, 위 정보들 역시 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제5호의 비공개대상 정보에 해당한다고 보아야 할 것이다. (3) 따라서, 이 사건 정보 중 ‘의결서’를 제외한 나머지 정보들을 비공개한 부분은 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 의결서를 비공개한 부분의 취소를 구하는 청구는 이를 인정할 수 있으므로 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 이를 인정할 수 없으므로 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 판례 ○ 대법원 2003. 8.22. 선고 2002두12946 【정보공개거부처분취소】 〔1〕 공공기관의정보공개에관한법률상 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 살펴보면, 같은 법 제7조 제1항 제5호에서의 '감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항'은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로 의사결정과정에 제공된 회의관련자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다. [2] 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제5호에서 규정하고 있는 '공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우'라 함은 같은 법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 같은 법 제7조 제1항 제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다. [3] 학교환경위생구역 내 금지행위(숙박시설) 해제결정에 관한 학교환경위생정화위원회의 회의록에 기재된 발언내용에 대한 해당 발언자의 인적사항 부분에 관한 정보는 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제5호 소정의 비공개대상에 해당한다고 한 사례 참조 재결례 ○ 국행심 09-07267 정보공개 일부거부처분 취소청구 먼저 피청구인이 공개를 거부한 정보 중 고충민원조사결과보고서의 조사관 판단부분에 대하여 살펴본다. 청구인이 제기한 고충민원을 처리하기 위하여 작성된 고충민원조사결과보고서의 조사관 판단부분은 고충민원의 처리를 위한 의사결정에 참조하기 위하여 담당공무원이 작성한 것으로서 피청구인의 결정된 의사로 볼 수 없고, 청구인의 고충민원에 대한 피청구인의 의사가 이미 결정·집행되었으므로 해당 정보가 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 조사관의 판단부분이 공개된다면 해당 조사관은 자신의 판단내용의 공개에 따른 부담으로 인한 심리적 압박을 받고, 그 판단내용에 따라 고충민원의 신청인과 이해관계인에게 일일이 시시비비에 휘말리는 상황이 초래될 우려가 있어 조사의 중립성과 공정한 업무수행이나 의사결정과정에서 자유롭고 활발한 의사표명이나 토론에 따른 판단이 어렵게 될 수 있으므로, 이를 외부에 공개되지 않도록 해서 조사관이 조사 및 판단 등에 집중할 수 있도록 하여 고충민원 처리의 충실화와 내실화를 도모해야 할 필요성이 있는 것으로 인정되므로, 이는 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제5호에 따른 비공개대상 정보에 포함된다고 할 것이다. 【관련법령】 ○ 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조 (목적) 이 법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다. 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2007.1.3> 1. “정보”라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다. 2. “공개”라 함은 공공기관이 이 법의 규정에 의하여 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 교부하는 것 또는 전자정부구현을 위한 행정업무 등의 전자화촉진에 관한 법률 제2조제7호의 규정에 의한 정보통신망을 통하여 정보를 제공하는 것을 말한다. 3. "공공기관"이라 함은 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 기관을 말한다. 제3조 (정보공개의 원칙) 공공기관이 보유·관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다. 제9조 (비공개대상정보) ①공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다. 1. 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보 2. 국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보 3. 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 4. 진행중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 5. 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 6. 당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다. 가. 법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 개인의 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하지 않는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로써 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명·직업 7. 법인·단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 정보를 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산 투기·매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 ②공공기관은 제1항 각호의 1에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 당해 정보를 공개대상으로 하여야 한다. ③공공기관은 제1항 각 호의 범위 안에서 당해 공공기관의 업무의 성격을 고려하여 비공개대상정보의 범위에 관한 세부기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다. 제11조 (정보공개여부의 결정) ①공공기관은 제10조의 규정에 의하여 정보공개의 청구가 있는 때에는 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개여부를 결정하여야 한다. ②공공기관은 부득이한 사유로 제1항에 규정된 기간 이내에 공개여부를 결정할 수 없는 때에는 그 기간의 만료일 다음 날부터 기산하여 10일 이내의 범위에서 공개여부 결정기간을 연장할 수 있다. 이 경우 공공기관은 연장된 사실과 연장사유를 청구인에게 지체없이 문서로 통지하여야 한다. ③공공기관은 공개청구된 공개대상정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정되는 때에는 그 사실을 제3자에게 지체없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 청취할 수 있다. ④공공기관은 다른 공공기관이 보유·관리하는 정보의 공개청구를 받은 때에는 지체없이 이를 소관기관으로 이송하여야 하며, 이송을 한 공공기관은 지체없이 소관기관 및 이송사유 등을 명시하여 청구인에게 문서로 통지하여야 한다. ⑤정보공개를 청구한 날부터 20일 이내에 공공기관이 공개여부를 결정하지 아니한 때에는 비공개의 결정이 있는 것으로 본다.