정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2016. 6. 17.부터 2016. 6. 24.까지 총 3회에 걸쳐 피청구인에게 2015년부터 현재까지의 별지 목록 기재 정보(총 166개 정보, 이하 ‘이 사건 정보’라 한다)를 사본·출력물의 형태로 공개해달라고 청구하자, 피청구인은 2016. 6. 21. 청구인에게 피청구인은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제2조제3호의 공공기관에 해당되지 않아 정보공개의 의무가 없다고 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 명의도용 등으로 인해 금융피해를 입은 피해자로서 피청구인에게 이 사건 정보의 공개를 요청하였으나, 피청구인은 공공기관이 아니라는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 공동체 전체의 이익에 중요한 역할이나 기능을 수행하는 기관도 공공기관에 포함된다는 판례가 있으므로, 피청구인은 청구인이 요청한 정보를 공개하여야 할 의무가 있는 공공기관에 해당한다고 볼 수 있다. 나. 따라서 국민의 재산과 개인정보를 취급·관리하고 있는 금융기업인 피청구인 기관의 행정절차의 투명성 및 기업운영의 책임성 제고, 국민의 알권리 충족 등을 위해서 이 사건 정보는 공개되어야 할 것이므로 피청구인은 이 사건 처분을 취소하고 해당 정보를 공개하여야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 정보공개법상 정보공개의무가 있는 ‘공공기관’이란 국가기관, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제2조에 따른 공공기관, 그 밖에 대통령령이 정하는 기관을 말하는데, 피청구인은 2012. 3. 2. 「농업협동조합법」의 규정에 따라 「상법」상 물적 분할 절차를 거쳐 신설된 법인으로, 「민법법인 및 특수법인 등기규칙」상의 특수법인이 아니라 「상업등기법」상의 상인으로 등기를 마친 「상법」상의 주식회사이다. 나. 「농업협동조합법」 제134조의4에는 피청구인이 「상법」상의 주식회사로서 성립·운영됨을 명시하고 있고, 피청구인이 정보공개의무가 있는 특수법인에 해당되기 위해서는 「농업협동조합법」에 법인 설립의 기초가 되는 사항에 대해 별도의 정함이 있어야 하는데, 「농업협동조합법」에는 이와 관련한 어떠한 규정도 있지 아니하며, 피청구인은 농협중앙회로부터 영리사업을 분리하기 위하여 설립되었는바, 정보공개법에서 요구하는 공공성을 가지고 있다고 보기도 어렵다. 다. 따라서 피청구인은 정보공개법상 정보공개의무가 있는 공공기관에 해당하지 않으므로 청구인이 제기한 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다. 라. 설령 피청구인이 정보공개법상 공공기관에 해당한다 하더라도 청구인이 공개를 요구하고 있는 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제5호, 제6호 및 제7호의 비공개 대상정보이거나 그 내용이 불명확하여 특정되지 않은 정보이고, 이 사건 정보 150번부터 162번까지는 피청구인이 보관하고 있지 않는 정보이므로, 피청구인은 이 사건 정보를 공개할 의무가 없다고 할 것이다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조, 제17조 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제3조, 제9조 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령(2016. 12. 13. 대통령령 제27670호로 일부개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 구 농업협동조합법(2016. 12. 27. 법률 제14481호로 일부 개정되어 2017. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제1조, 제4조, 제6조, 제8조, 제134조부터 제134조의4까지, 제142조의2 조세특례제한법 제106조 조세특례제한법 시행령 제106조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 정보공개청구서, 정보공개 청구에 대한 회신, 등기사항일부증명서, 사업자등록증, 재무제표, 농협은행 정관 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2016. 6. 17.부터 2016. 6. 24.까지 총 3회에 걸쳐 피청구인에게 이 사건 정보를 사본·출력물의 형태로 공개해달라고 청구하였다. 나. 피청구인은 2016. 6. 21. 청구인에게 피청구인이 정보공개법 제2조제3호의 공공기관에 해당되지 않아 정보공개의 의무가 없다는 취지로 이 사건 처분을 하였다. 다. 농협협동조합중앙회(이하 ‘농협중앙회’라 한다)는 「농업협동조합법」에 따라 설립된 법인으로 농업민을 위한 정책자금의 운영, 면세유 판매 등의 국가로부터 위탁받은 사무를 수행하고 있고, 농업인 및 회원을 위한 교육지원, 농업경제, 축산경제, 상호금융 사업을 각각 수행하고 있으며, 동 사업의 운영 및 감시를 위해 감사위원회, 준법감시인, 조합감시위원회, 상호금융예금자 보호기금관리위원회를 두고 있고, 법인사업자등록증에 법인명은 ‘농업협동조합중앙회’로, 본점 및 사업장의 소재지는 ‘서울특별시 ○○구 ○○로 16(○○로1가)’로 기재되어 있다. 라. 피청구인은 구 「농업협동조합법」 제134조의4에 따라 2012. 3. 2.자로 설립된 주식회사로서 국가나 지방자치단체로부터 직접적인 재정지원을 받지는 않는 것으로 확인되고, 법인사업자등록증에 법인명은 ‘농협은행 주식회사’로, 본점 및 사업장 소재지는 ‘서울특별시 ○○구 ○○로 1○○[○○로1가, 농협중앙회(신관)]’으로, 사업의 종류는 ‘(업태) 금융, 서비스, (종목) 국내은행, 위탁판매’로 각각 기재되어 있다. 마. 피청구인 정관의 주요 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=153158409"> - 다 음 - ┌───────────────────────────────────────────────┐ │제2조(목적) 은행은 농업인과 조합에 필요한 금융을 제공함으로써 농업인과 조합의 자율적인 경제활 │ │동을 지원하고 그 경제적 지위의 향상을 촉진함을 목적으로 한다. 이를 위하여 은행은 「농업협동 │ │조합법」 제134조의4 규정에 따라 다음의 사업을 영위한다. │ │ ① 농어촌자금 등 농업인 및 조합에게 필요한 자금의 대출 │ │ ② 「농업법」에 따른 농업협동조합 및 농업협동조합중앙회의 사업자금의 대출 │ │ ③ 국가나 공공단체의 업무의 대리 │ │ ④ 국가, 공공단체 및 농협중앙회가 위탁하거나 보조하는 사업 │ │ ⑤ 「은행법」 제27조에 따른 은행업무, 같은 법 제27조의2에 따른 부수업무 및 같은 법 제28조에 │ │따른 겸영업무 │ │ ⑥ 전 각호에 부수 또는 관련되는 업무 │ │제5조(발행예정주식의 총수) 은행이 발행할 주식의 총수는 1,000,000,000주로 한다. │ │제6조(1주의 금액) 은행이 발행하는 주식 1주의 금액은 5,000원으로 한다. │ │제7조(설립시에 발행하는 주식의 총수) 은행이 설립 시에 발행하는 주식의 총수는 보통주식 │ │383,124,456주로 한다. │ │제9조(주권) ① (생략) │ │ ② 은행은 주주의 청구에 의하여 주권의 분할 또는 병합을 할 수 있다. │ │ ③ 주주의 신고가 있는 경우에는 그가 소유하는 주식의 전부 또는 일부에 관하여 주권을 발해하지 │ │아니한다. │ │제19조(소집시기) ① 은행의 주주총회는 정기주주총회와 임시주주총회로 한다. │ │ ② 정기주주총회는 매 사업연도 종료 후 3월 이내에, 임시주주총회는 필요에 따라 소집한다. │ │제23조(의장) 주주총회의 의장은 은행장이 된다. 다만, 은행장이 부재중이거나 유고 시에는 이사회에│ │서 정한 순서에 따라 그 직무를 대행한다. │ │제25조(주주의 의결권) 주주의 의결권은 1주마다 1개로 한다. │ │제57조(보칙) 이 정관에 규정되지 아니한 사항에 관하여는 이사회 또는 주주총회의 결의나 「상법」 │ │또는 기타 법령에 따른다. │ └───────────────────────────────────────────────┘ </img> 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 「행정심판법」 제2조, 제3조제1항, 제5조제1호, 제13조제1항, 제17조에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, ‘행정청’이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 자방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말하며, 행정심판 중 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 심판으로 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 행정심판은 처분을 한 행정청을 피청구인으로 하여 청구하여야 한다고 되어 있다. 2) 정보공개법 제2조제3호, 제3조, 제9조제1항, 구 정보공개법 시행령 제2조에 따르면 ‘공공기관’이란 국가기관, 지방자치단체, 「정부투자기관 관리기본법」 제2조에 의한 정부투자기관, 「초·중등교육법」 및 「고등교육법」 그 밖에 다른 법률에 의하여 설치된 각급학교, 「지방공기업법」에 의한 지방공사 및 지방공단, 정부산하기관관리기본법의 적용을 받는 정부산하기관, 특별법에 의하여 설립된 특수법인, 「사회복지사업법」 제42조제1항에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 보조금을 받는 사회복지법인과 사회복지사업을 하는 비영리법인 등을 말하고, 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 하며, 다만 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보, 국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보 등 정보공개법 제9조제1항 각호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 되어 있다. 한편, 어느 법인이 정보공개법 제2조제3호, 같은 법 시행령 제2조제4호에 따라 정보를 공개할 의무가 있는 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’에 해당하는지 여부는, 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하고자 하는 위 법의 입법 목적을 염두에 두고, 해당 법인에게 부여된 업무가 국가행정업무이거나 이에 해당하지 않더라도 그 업무 수행으로써 추구하는 이익이 해당 법인 내부의 이익에 그치지 않고 공동체 전체의 이익에 해당하는 공익적 성격을 갖는지 여부를 중심으로 개별적으로 판단하되, 해당 법인의 설립근거가 되는 법률이 법인의 조직구성과 활동에 대한 행정적 관리·감독 등에서 민법이나 상법 등에 의하여 설립된 일반 법인과 달리 규율한 취지, 국가나 지방자치단체의 해당 법인에 대한 재정적 지원·보조의 유무와 그 정도, 해당 법인의 공공적 업무와 관련하여 국가기관·지방자치단체 등 다른 공공기관에 대한 정보공개청구와는 별도로 해당 법인에 대하여 직접 정보공개청구를 구할 필요성이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2008두13101, 대법원 2010. 4. 29. 선고 2008두5643 판결 참조). 3) 구 「농업협동조합법」 제1조, 제4조, 제6조, 제8조, 제134조, 제134조의2에 따르면 농업인의 경제적·사회적·문화적 지위를 향상시키고, 농업의 경쟁력 강화를 통하여 농업인의 삶의 질을 높이며, 국민경제의 균형 있는 발전에 이바지하기 위해 지역조합 및 농협중앙회를 설립하고, 농협중앙회는 교육·지원사업, 농업경제사업, 축산경제사업, 상호금융사업, 국가나 공공단체가 위탁하거나 보조하는 사업, 다른 법령에서 중앙회의 사업으로 정하는 사업, 위 사업과 관련되는 대외무역 및 부대사업, 기타 농협중앙회의 설립 목적의 달성에 필요한 사업으로서 농림축산식품부장관의 승인을 받은 사업을 수행하며, 이와 관련하여 농업경제대표이사의 소관업무, 축산경제대표이사의 소관업무, 상호금융대표이사의 소관업무에 대하여 독립 회계를 설치하여 회계와 손익을 구분 관리하도록 하고 있고, 농협중앙회의 사업 중 농업경제와 축산경제에 관련된 사업 및 그 부대사업을 분리하여 농협경제지주회사를 설립하며, 농협경제지주회사 및 그 자회사는 국가나 공공단체가 위탁하거나 보조하는 사업을 수행할 수 있다고 되어 있다. 4) 그리고 구 「농업협동조합법」 제134조의3에 따르면 농협중앙회는 신용사업, 공제사업 등 금융사업을 분리하여 농협금융지주회사를 설립하고, 이 경우 그 사업의 분리는 「상법」 제530조의12에 따른 회사의 분할로 보며, 설립된 농협금융지주회사는 「금융지주회사법」 제2조제1항제5호에 따른 은행지주회사로 보고, 이 법에 특별한 규정이 없으면 농협금융지주회사에 대하여는 「상법」, 「금융지주회사법」 및 「금융회사의 지배구조에 관한 법률」을 적용한다고 되어 있으며, 같은 법 제134조의4에 따르면 농협중앙회는 농업인과 조합에 필요한 금융을 제공함으로써 농업인과 조합의 자율적인 경제활동을 지원하고 그 경제적 지위의 향상을 촉진하기 위하여 신용사업을 분리하여 농협은행을 설립하고, 이 경우 그 사업의 분리는 「상법」 제530조의12에 따른 회사의 분할로 보며, 농협은행은 농어촌자금 등 농업인 및 조합에게 필요한 자금의 대출, 조합 및 중앙회의 사업자금의 대출, 국가나 공공단체의 업무의 대리, 국가, 공공단체 및 중앙회가 위탁하거나 보조하는 사업, 「은행법」 제27조, 제27조의2 및 제28조에 따른 은행업무, 부수업무 및 겸영업무를 수행한다고 되어 있다. 5) 구 「농업협동조합법」 제142조의2에 따르면 농협중앙회는 중앙회의 자회사(농협경제지주회사 및 농협금융지주회사의 자회사를 포함한다)가 그 업무수행 시 중앙회의 회원 및 회원의 조합원의 이익에 기여할 수 있도록 정관으로 정하는 바에 따라 지도·감독하여야 하고, 농협중앙회는 위의 지도·감독 결과에 따라 해당 자회사에 대하여 경영개선 등 필요한 조치를 요구할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제8조에서 조합등, 중앙회 및 이 법에 따라 설립된 농협경제지주회사·농협금융지주회사·농협은행·농협생명·농협손해보험의 업무와 재산에 대하여는 국가와 지방자치단체의 조세 외의 부과금을 면제한다고 되어 있다. 한편 「조세특례제한법」 제106조제1항제6호 및 같은 법 시행령 제106조제7항제5호에 따르면 정부업무를 대행하는 단체로서 「농업협동조합법」에 의한 조합, 조합공동사업법인 및 중앙회(같은 법에 따라 설립된 농협경제지주회사 및 그 자회사를 포함한다)가 공급하는 재화 또는 용역에 대해서는 부가가치세를 면제한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 피청구인이 정보공개법상의 ‘공공기관’에 해당하는지 여부 정보공개법에 따라 정보를 공개할 의무가 있는 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’은 그 문언 상 당해 법인의 설립 및 규율을 목적으로 특별히 제정된 법률에 의하여 설립된 법인에 한정할 것은 아니고, 법인의 설립 및 규율 외의 다른 목적을 위하여 제정된 법률 가운데 특정 법인의 설립근거를 둔 법률에 의하여 설립된 법인도 포함된다고 볼 수 있을 것(대법원 2010. 4. 29. 선고 2008두5643 판결 참조)이며, 이러한 경우에 그 구체적인 범위는 개별법의 입법목적이나 그 취지에 따라 결정되어야 할 것인데, 피청구인인 농협은행 주식회사는 「농업협동조합법」에 따라 설립된 농협중앙회가 종전에 수행하고 있던 신용사업을 분리하여 만든 자회사로서, 농협중앙회가 100% 출자하여 설립한 농협금용지주회사가 100% 출자하여 설립한 회사인 점, 구 「농업협동조합법」 제8조에 따라 농협은행의 업무와 재산에 대하여는 국가와 자방자치단체의 조세 외의 부과금을 면제받고 있는 점, 피청구인은 은행업무 및 대출업무 외에 국가나 공공단체의 업무의 대리 또는 국가, 공공단체 및 중앙회가 위탁하거나 보조하는 사업을 수행하도록 되어 있는 점, 피청구인은 농협중앙회의 지도·감독을 받아야 하고, 농협중앙회는 지도·감독 결과에 따라 피청구인에게 경영개선 등의 필요한 조치를 요구할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피청구인은 정보공개법 제2조제3호 및 구 정보공개법 시행령 제2조제4호에서 정하고 있는 ‘특별법에 따라 설립된 특수법인’에 해당된다고 볼 수 있다. 2) 이 사건 정보 150번부터 162번까지에 대한 판단 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도이므로 공개를 구하는 정보를 공공기관이 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점에 대해서는 원칙적으로 공개청구자에게 그 입증책임이 있다고 할 것이며, 만일 공공기관이 그 정보를 보유·관리하고 있지 아니한 경우에는 정보공개 거부처분의 취소 및 해당 정보의 공개를 구할 법률상 이익이 없다고 할 것인바(대법원 2006. 1. 13. 선고 2003두9459 판결 참조), 이 사건 정보의 공개 요청과 관련하여 피청구인은 이 사건 정보 중 150번부터 162번까지의 정보를 보유·관리하고 있지 않다고 답변하고 있고, 청구인도 피청구인이 이 사건 정보를 보유·관리하고 있을 상당한 개연성에 대해 이를 인정할만한 증거를 제시하지 못하고 있으며, 그 밖에 달리 피청구인이 이 사건 정보를 보유·관리하고 있다는 사실을 인정할 만한 객관적인 자료도 확인되지 아니하므로, 청구인에게 이 사건 정보 150번부터 162번까지 정보의 공개를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없어서 이 부분에 관한 이 사건 심판청구는 행정심판 청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다. 2) 나머지 정보에 대한 판단 행정처분의 취소를 구하는 행정심판에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되는데, 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분 시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존재하고 있었고 설령 당사자도 그 사실을 알고 있었다고 하더라도 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없다(대법원 2006. 1. 13. 선고 2004두12629 판결 참조). 그런데 피청구인은 당초 청구인의 정보공개청구에 대하여 공공기관에 해당되지 않는다는 이유로 별지 목록 기재정보의 공개를 거부하는 이 사건 처분을 하였다가 이후 이 사건 심판청구에 대한 답변서를 제출하면서 정보공개법 제9조제1항제5호, 제6호 및 제7호를 추가 하였는바, 피청구인이 이 사건 처분 당시 근거로 든 사유와 정보공개법 제9조제1항제5호, 제6호 및 제7호의 사유는 그 기본적 사실관계가 동일하다고 해석하기 어려우므로 처분사유의 추가는 허용되지 않는다고 할 것이므로, 피청구인이 이 사건 처분사유로 추가한 정보공개법 제9조제1항제5호, 제6호 및 제7호는 받아들일 수 없다. 따라서 피청구인이 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항 각 호의 비공개정보에 해당한다는 이유로 다시 처분할 수 있음은 별론으로 하고, 피청구인이 정보공개법상의 정보공개의무가 있는 공공기관에 해당되지 않는다는 이유로 한 이 사건 처분 중 이 사건 정보 150번부터 162번까지를 제외한 나머지 정보에 관한 부분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 별지 목록 기재정보 150번부터 162번까지에 관한 정보공개 거부처분 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.