정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은, □□□□ 주식회사(이하 ‘이 사건 회사’라 한다)가 ◎◎◎에 스팀을 공급하기 위하여 ○○항 해역에 해저터널을 설치하는 공사를 실시하고자 2012. 9. 6. 피청구인으로부터 공유수면 점·사용허가를 받은 것과 관련하여, 2012. 9. 7. 피청구인에게 ‘이 사건 회사 해저스팀 배관공사 및 터널공사 관련한 공유수면 점·사용허가 관련 서류 일체, 일반해역이용협의서 및 허가증, 허가조건 등, 청장님 업무추진비 사용내역 및 영수증 사본(최근 1년치), 청장님 출장내역(최근 1년치), ○○○○과장 및 ○○○○과 업무추진비 사용내역 및 영수증 사본(최근 1년치)’의 공개를 청구하였고, 피청구인은 2012. 9. 17. ‘이 사건 회사 해저스팀공사 관련 공유수면 허가증 및 허가조건, △△△△△청장 업무추진비 사용내역’은 공개하고, ‘공유수면 점·사용허가 관련 신청서류 일체 및 일반해역이용협의서’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제5호 및 같은 법 제21조제1항의 규정에 의거하여 제3자(이 사건 회사)의 비공개요청을 들어 비공개 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 나. 이에 청구인이 2012. 9. 24. 피청구인에게 정보공개 이의신청을 하자, 피청구인은 2012. 10. 4. 정보공개심의회를 거쳐 청구인에게 ‘청장 업무추진비 사용내역 및 출장내역은 공개하고, 청장 업무추진비 영수증 사본, 공유수면 점·사용허가 신청 서류, 일반해역이용협의서는 비공개하며, ○○○○과장·○○○○과 업무추진비는 없다’는 내용의 이의신청 일부인용 결정 통보를 하였다. 다. 청구인은 2012. 11. 5. 우리 위원회에 이 사건 정보에 대한 피청구인의 2012. 9. 17.자 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 행정심판을 제기하였다. 2. 청구인 주장 가. 정보공개법 제9조제1항제5호 관련 주장 공공기관의 정보가 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개대상정보에 해당하기 위해서는 첫째 대상 정보가 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항이어야 하고, 둘째 이 정보가 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있어야 하며, 이때 상당한 이유란 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미하는 것으로 한정적으로 해석하여야 하고, 정보공개법의 취지, 공개의 내용과 공개로 인한 업무의 증가, 공개로 인한 파급효과 등을 종합하여 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알 권리 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단하여야 할 것인바(대법원 2010. 2. 25. 선고 2007두9877 판결), 청구인이 공개를 청구한 이 사건 정보는 인근 지역주민과 어업인, 국민 모두에게 영향을 끼칠 수 있는 공유수면 점·사용허가와 관련된 핵심적인 정보로서 정보공개법 제9조제1항제5호에 나열된 ‘감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항’ 중 어느 것에도 해당하지 않고, 이 사건 회사는 3km가 넘는 구간에 걸쳐 해저터널공사를 추진하는 것에 대하여 이 사건 정보공개청구 이전인 2012. 9. 6. 피청구인으로부터 공유수면 점·사용허가를 이미 받은 바 있으므로 의사결정과정 또는 내부검토과정이 진행 중인 사항도 아니며, 이 사건 정보의 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익은 그 내용을 구체적으로 상정할 수 없는 반면, 해저터널공사로 인한 국토의 파괴, 해저터널공사 및 운영기간 동안 우려되는 소음과 진동으로 인한 인근 해역 어업 피해, 얕은 깊이의 콘크리트 구조물 설치로 인한 선박 운행상의 위험, 향후 스팀배관 공급이 중단되더라도 원상복구가 거의 불가능한 사정 등에 비추어 이 사건 정보의 공개로 인하여 얻을 수 있는 국민의 알 권리 충족 및 행정의 투명성 확보 등의 이익이 현저히 크다는 점 등을 고려하면, 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개사유에 해당한다고 할 수 없다. 나. 정보공개법 제21조제1항 관련 주장 정보공개법 제11조는 공개를 요청한 정보가 제3자와 관련되어 있는 경우 그 사실을 제3자에게 통지하여 의견을 청취할 수 있도록 함으로써 정보공개로 인하여 제3자가 불의의 피해를 입지 않도록 하고 있으나, 판례는 정보공개법 제11조제3항 및 제21조제1항은 공공기관이 보유·관리하고 있는 정보가 제3자와 관련이 있는 경우 그 정보공개 여부를 결정함에 있어 공공기관이 제3자와의 관계에서 거쳐야 할 절차를 규정한 것에 불과할 뿐 제3자의 비공개요청이 있다는 사유만으로 정보공개법상 정보의 비공개사유에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2008. 9. 25. 선고 2008두8680 판결 참조)고 하고 있으므로, 공공기관은 반드시 제3자의 의견을 수용하여야 하는 것은 아니고 정보공개로 인한 국민의 알 권리 등의 이익과 제3자가 입게 될 사업상의 불이익 등을 비교·형량하여 정보의 공개 여부를 결정하여야 한다. 일반해역이용협의의 경우 「해양환경관리법」에 따라 공유수면의 점·사용허가 신청이 있는 경우 피청구인과 국토해양부 간에 이루어지는 공공기관 내부 절차로서 제3자가 이에 대한 직접적인 이해관계를 가진다고 할 수 없고, 이 사건 정보의 비공개를 통해서 이 사건 회사 측이 얻을 수 있는 이익은 인·허가 절차가 신속히 추진되어 사업이익을 조기에 회수하거나 정보공개로 인한 주민의 민원이나 분쟁을 예방함으로써 각종 비용을 절감하고 사업기간을 단축하는 것 등이 될 것인바, 이 사건 정보의 공개로 보호되는 공익이 이 사건 회사가 누리는 사익보다 훨씬 크다고 할 것이므로 피청구인이 제3자의 비공개요청을 들어 한 이 사건 처분은 타당성이 없다. 다. 정보공개법 제9조제1항제7호 관련 주장 정보공개법 제9조제1항제7호에는 ‘법인·단체 또는 개인(이하 ‘법인 등’이라 한다)의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보’에 대하여 정보공개를 거부할 수 있는 것으로 규정되어 있으나, 거부처분 당시 피청구인이 들지 않던 사유를 지금 와서 추가로 주장하는 것은 당초의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없는 사유를 추가하는 것이어서 허용될 수 없다(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두19021 판결 참조). 설령 이러한 사유의 추가가 허용된다고 하더라도 해저터널공사와 관련한 정보는 경영·영업상의 비밀에 해당하지도 않을 뿐 아니라, 이 사건 회사 등의 이익을 현저히 해할 우려 역시 상당한 개연성이 없는 단순한 추측에 불과하므로 인정할 수 없으며, 주민 민원이나 법적 분쟁으로 결과적으로 이 사건 회사의 사업추진에 장애가 초래된다고 하더라도 이는 국민의 적법한 권리행사에 따른 당연한 결과 내지 투명한 행정에 대한 정당한 감시절차로 보아야 할 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 정보공개법 제9조제1항제5호 관련 주장 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호가 규정하고 있는 이른바 공공업무의 특성에 따른 정보로서 비공개대상정보이다. 정보공개법 제9조제1항제5호에 나열된 ‘감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항’은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것일 뿐 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 공공기관의 업무라면 위 예시된 정보에 한하지 않고 모두 포함되는 것이다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조). 더불어 이 사건 회사가 공유수면에 해저스팀 터널공사를 시행하기 위해서는 공유수면 점·사용허가와 실시계획의 승인을 받아야 하는 것으로 실시계획 승인이 완료되지 않은 상황에서 공유수면 점·사용허가만으로 공사를 수행하기 위한 내부검토과정이 끝났다고 할 수 없으며, 해저터널공사가 시작도 되지 않은 상태에서 그와 관련된 신청 서류 일체를 개인인 청구인에게 공개한다면 업무수행에 현저한 지장을 초래할 수밖에 없다. 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호가 규정하는 이른바 공공업무의 수행에 관한 정보로서 비공개대상정보라고 할 것이므로 이 사건 처분은 정당하다. 나. 정보공개법 제21조제1항 관련 주장 피청구인은 정보공개법 제21조제1항을 독립적인 처분의 근거나 사유로 삼아 이 사건 처분을 한 것이 아니고, 이 사건 정보의 공개와 관련한 공익과 제3자가 입는 경영·영업상의 불이익을 비교·형량한 후 제3자의 정당한 이익을 보호하기 위하여 이 사건 처분을 한 것이다. 다. 정보공개법 제9조제1항제7호 관련 주장 피청구인은 당초 이 사건 정보에 대한 비공개결정을 하면서 정보공개법 제9조제1항제5호 및 제21조제1항을 근거법령으로, 제3자의 비공개요청을 비공개사유로 들었는바, 피청구인은 이 사건 처분 당시 명시한 구체적 사실을 전혀 변경하지 않고 사실관계의 동일성은 그대로 유지하면서 정보공개법 제9조제1항제7호를 처분의 근거법령으로 추가·변경하였을 뿐이므로 동 조항을 기준으로 이 사건 처분의 적법 여부를 판단하여도 아무런 법적 문제가 없다. 또한 피청구인이 정보공개법 제21조제1항을 처분의 근거법령으로 든 것은 이 사건 회사가 동 회사의 이익을 현저히 해할 우려가 있다는 이유를 들어 비공개를 요청해 왔기 때문이므로 피청구인의 이 사건 처분 사유에는 정보공개법 제9조제1항제7호가 이미 포함되어 있다고 보아야 한다. 나아가 이 사건 정보에는 이 사건 회사의 해저스팀 공급을 위한 터널공사 설계도면 및 사업자의 경영·영업상의 사업계획 등이 모두 포함되어 있으므로 이러한 정보가 공개된다면 동 회사는 경영·영업상의 심각한 타격을 받게 될 개연성이 높다. 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조제1항, 제11조제3항, 제21조제1항 및 제2항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 정보공개 청구서, 정보공개 결정문, 이의신청서, 정보공개심의회 개최 결과 및 통지문, 공유수면 점·사용 허가 신청서, 일반해역이용협의서 등 각 사본에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 회사는 ‘□□□□ 해저스팀배관 및 터널공사’를 수행하기 위하여 2012년 8월 피청구인에게 공유수면 점·사용허가 신청서를 제출하였는바, 사업의 개요 및 공유수면 점·사용허가 신청의 요지는 다음과 같다. - 다 음 - □ 사업의 개요 ○ 사업명: □□□□ 해저스팀배관 및 터널공사 ○ 사업의 범위 - 해저터널 3.16㎞(해상구간 터널길이) - 수직구 2개소(발진구 1개소, 도달구 1개소) - 스팀 공급배관 D 700㎜ ○ 사업비: 약 480억원 ○ 공사기간: 착공일부터 27개월 ○ 사업시행자: □□□□ 주식회사(이 사건 회사) □ 공유수면 점·사용 허가 신청 ○ 장소: ○○○도 ○○시 ○○동 ○○항 일원 및 ○○○도 ○○군 ○○읍 ○○리 일원 ○ 면적: 10,744㎡ ○ 목적: 해저터널 설치를 위한 점·사용 ○ 설치하는 구조물: 해저터널 3.16㎞(해상구간 터널길이) ○ 허가기간: 5년 나. 피청구인은 2012. 9. 6. 이 사건 회사에게 공유수면 점·사용 허가를 하였는바, 그 허가조건의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 공유수면 점·사용허가 위치는 ○○시 ○○동 ***번지 및 ○○군 ○○읍 ○○리 **-***번지 지선 공유수면으로 함 ○ 점·사용 면적은 10,744㎡로 하며, 점·사용 목적은 해저(깊이 약 25m)스팀 배관 터널설치(길이 3.16km, 직경 3.4m)임 ○ 공유수면 점·사용 허가기간은 2012. 9. 6.부터 2017. 9. 5.까지(5년)임 ○ 공유수면 점·사용 허가받은 공사를 하고자 할 때에는 「공유수면관리 및 매립에 관한 법률」 제17조에 따라 공사에 착수하기 전 실시계획승인을 받아야 함(점·사용 허가일부터 1년 이내) 다. 청구인은 2012. 9. 7. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 정보공개청구를 하였다. - 다 음 - ○ □□□□ 해저스팀 배관공사 및 터널공사 관련 - 공유수면 점·사용허가 관련 서류 일체 - 일반해역이용협의서 및 허가증, 허가조건 등 ○ 청장님 업무추진비 사용내역 및 영수증 사본(최근 1년치) ○ 청장님 출장내역(최근 1년치) ○ ○○○○과장 및 ○○○○과 업무추진비 사용내역 및 영수증 사본(최근 1년치) 라. 피청구인은 2012. 9. 10. 관련 제3자인 이 사건 회사에게 정보공개에 관한 의견조회를 하였으며, 동 회사는 2012. 9. 12. 피청구인에게 ‘공유수면 점·사용허가 신청 서류 및 일반해역이용협의서 공개 시 당사의 공정한 업무 수행의 어려움이 예상되어 당사의 이익을 현저히 해할 수 있으므로 상기 사항에 대하여 비공개 처리하여 줄 것을 요청한다’는 취지로 회신하였다. 마. 피청구인은 2012. 9. 17. 청구인이 공개를 청구한 정보 중 일부는 공개하고 일부는 비공개(이 사건 처분)하는 다음과 같은 일부공개 결정을 하였다. - 다 음 - □ 공개 내용 ○ □□□□ 해저스팀공사 관련 공유수면 허가증 및 허가조건 ○ △△△△△청장 업무추진비 사용내역 □ 비공개 내용 ○ 공유수면 점·사용허가 관련 신청서류 일체 및 일반해역이용협의서(이 사건 정보) ※ 비공개사유: 정보공개법 제9조제1항제5호 및 같은 법 제21조제1항의 규정에 따라 제3자(사업자)의 비공개요청에 의하여 비공개 바. 이에 청구인은 2012. 9. 24. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 정보공개 이의신청을 하였다. - 다 음 - ○ 청장 업무추진비 사용내역 및 영수증 사본(최근 1년치 일자별) ○ 청장 출장내역(최근 1년치 일자별) ○ ○○○○과장 및 ○○○○과 업무추진비 사용내역 및 영수증 사본(최근 1년치 일자별) ○ □□□□ 해저스팀공사 관련 공유수면 점·사용허가 서류 일체와 일반해역이용협의서 및 허가증, 허가조건 등은 우리 ○○지역의 환경오염과 어민들의 피해사항을 확인할 수 있는 자료이므로 다시 한 번 공개요청함 사. 피청구인이 2012. 10. 4. 개최한 정보공개심의회에서는 ‘공유수면 점·사용허가 신청 서류 및 일반해역이용협의서 공개청구 건은 사업자인 □□□□의 비공개요청이 있었고, 공개 시 □□□□의 이익을 현저히 해할 우려가 있고 업무추진비 영수증은 사업자의 일반 정보를 누설할 우려가 있어 사업자 개개인의 의견청취가 별도로 필요한 내용이므로 비공개해야 한다’고 결정하였고, 이에 따라 피청구인은 2012. 10. 4. 청구인에게 ‘청장 업무추진비 사용내역 및 출장내역은 공개하고, 청장 업무추진비 영수증 사본, 공유수면 점·사용허가 신청 서류, 일반해역이용협의서는 비공개하며, ○○○○과장·○○○○과 업무추진비는 없다’는 내용의 이의신청 일부 인용 결정 통보를 하였다. 아. 청구인은 2012. 11. 5. 우리 위원회에 피청구인의 이 사건 정보에 대한 2012. 9. 17.자 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다. 자. 우리 위원회가 2013. 1. 29. 피청구인에게 이 사건 정보에 관한 문서제출 요청을 하자, 피청구인은 2013. 1. 29. 다음과 같은 서류를 제출하였다. - 다 음 - ○ □□□□ 주식회사 공유수면 점·사용허가 신청서류 ① 사업계획서 ② 구적도 및 설계도서 ③ 신청구역을 표시한 축적 2만 5천분의 1의 지형도 ④ 신청구역을 표시한 지적측량성과도 ⑤ 공유수면 점·사용 관련 권리자 동의서 - ∇∇∇ 부지 사용승낙서(2012. 5. 30.) : ∇∇∇ 주식회사가 이 사건 회사의 ∇∇∇ 주식회사 보유 부지 일부 사용에 동의하는 내용 - 증기공급을 위한 합의서(2012. 3. 16.) : 이 사건 회사가 Petro Coke를 연료로 하는 스팀의 생산 및 공급시설을 설치하여 생산된 스팀을 ◎◎◎ ○○공장에 공급하는 사업의 보장에 필요한 사항을 정하기 위한 목적으로 양 회사 사이에 체결된 합의서임. 목적(제1조), 협약주체(제2조), 협약기간(제3조), 비밀유지(제14조), 기타 사항(제15조) 부분만 피청구인에게 제출됨 ⑥ 해역이용협의 등에 대한 의견(2012. 6. 20.) : 피청구인이 이 사건 회사가 작성한 해역이용협의서를 검토하고 제시한 해역이용협의 의견임 ⑦ 주민설명회 자료 ○ 일반해역이용협의서 - 이 사건 회사가 공유수면 점·사용 허가권자인 피청구인에게 「해양환경관리법」 제84조 및 같은 법 시행령 제61조 별표 15에 따른 일반해역이용에 관한 협의를 위한 자료로서 작성·제출한 문서임 - 동 협의서는 다음과 같은 항목으로 구성되어 있음 · 사업의 배경 및 목적, 사업계획 및 사업지역의 개요 · 해역이용협의 대상지역의 설정 · 지역개황(사업지구 위치도, 개발계획 평단면도, 시설물 배치계획도 포함) · 평가항목 설정 · 평가항목별 현황조사와 영향예측 · 저감방안의 내용과 범위 및 방법 · 해양환경영향조사계획 · 종합평가 및 결론 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 정보공개법 제3조 및 제5조제1항에 의하면 공공기관이 보유·관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 하고, 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다고 되어 있다. 같은 법 제9조제1항에 의하면 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개대상이 되나, 다만 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다고 되어 있고, 같은 항 제5호에는 ‘감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’라고 규정되어 있으며, 같은 항 제7호에는 ‘법인·단체 또는 개인(이하 ‘법인 등’이라 한다)의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 정보를 제외한다.’라고 규정되어 있고, 같은 호 (가)목에는 ‘사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보’가, (나)목에는 ‘위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보’가 각각 규정되어 있다. 2) 정보공개법 제11조제3항에 의하면 공공기관은 공개청구된 공개대상정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정되는 때에는 그 사실을 제3자에게 지체없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 청취할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제21조제1항에 의하면 제11조제3항의 규정에 의하여 공개청구된 사실을 통지받은 제3자는 통지받은 날부터 3일 이내에 당해 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에 의하면 제1항의 규정에 의한 비공개요청에도 불구하고 공공기관이 공개결정을 하는 때에는 공개결정이유와 공개실시일을 명시하여 지체없이 문서로 통지하여야 하며, 제3자는 당해 공공기관에 문서로 이의신청을 하거나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있고, 이 경우 이의신청은 통지를 받은 날부터 7일 이내에 하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 정보공개법 제9조제1항제7호 사유의 처분사유 추가 여부에 대한 판단 행정처분의 취소를 구하는 행정심판에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되며, 이와 같이 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있고, 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분 시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존재하고 있었고 설령 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없다고 할 것이다(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두19021 판결 참조). 피청구인은 당초 이 사건 정보의 공개청구에 대하여 정보공개법 제9조제1항제5호 및 제21조제1항에 따른 제3자의 비공개요청만을 들어 이 사건 처분을 하였다가 청구인이 이 사건 심판청구를 제기한 이후 비로소 정보공개법 제9조제1항제7호를 들어 이 사건 정보가 공개될 경우 이 사건 회사의 정당한 이익을 해칠 우려가 있다고 주장하고 있는바, 피청구인이 이 사건 처분 당시 근거로 든 정보공개법 제9조제1항제5호 및 제21조제1항의 사유와 같은 법 제9조제1항제7호의 사유는 그 기본적 사실관계가 동일하다고 해석하기 어려울 뿐 아니라, 정보공개법 제9조제1항제7호의 사유가 같은 법 제21조제1항에 따른 제3자의 비공개요청에 관한 피청구인의 주장 속에 이미 포함되어 있다고 보기도 어려우므로 처분사유의 추가는 허용되지 않는다고 할 것이다. 따라서 피청구인이 이 사건 심판청구 후 추가로 주장하고 있는 위 처분사유에 대해서는 더 나아가 살펴볼 필요가 없다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대한 판단 (가) 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개사유 해당 여부 정보공개법 제9조제1항제5호에 의하면 ‘감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’가 비공개대상정보로 규정되어 있는바, 여기서 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’란 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조제1항제5호에 따른 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 말하고, 이에 해당하는지는 비공개함으로써 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익과 공개로 보호되는 국민의 알 권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결 참조). 위 인정사실에 의하면 이 사건 정보 중 이 사건 회사의 공유수면 점·사용허가 신청서류는 이 사건 회사가 공유수면 점·사용허가를 받기 위하여 피청구인에게 이미 제출한 ① 사업계획서, ② 구적도 및 설계도서, ③ 신청구역을 표시한 축적 2만 5천분의 1의 지형도, ④ 신청구역을 표시한 지적측량성과도, ⑤ 공유수면 점·사용 관련 권리자의 동의서, ⑥ 해역이용협의 등에 대한 의견, ⑦ 주민설명회 관련 자료 등이고, 이 사건 정보 중 일반해역이용협의서는 이 사건 회사가 공유수면 점·사용 허가권자인 피청구인에게 「해양환경관리법」 제84조 및 같은 법 시행령 제61조 별표 15에 따른 일반해역이용에 관한 협의를 위한 자료로 작성·제출한 문서로서, 사업의 배경 및 목적, 사업계획 및 사업지역의 개요, 해역이용협의 대상지역의 설정, 지역개황(사업지구 위치도, 개발계획 평단면도, 시설물 배치계획도 포함), 평가항목 설정, 평가항목별 현황조사와 영향예측, 저감방안의 내용과 범위 및 방법, 해양환경영향조사계획, 종합평가 및 결론 등의 내용으로 구성되어 있는바, 이 사건 회사가 시행하는 공사는 현재 계속 진행 중이나, 이 사건 회사의 허가 신청에 따른 피청구인의 공유수면 점·사용허가는 청구인의 정보공개 청구 및 피청구인의 이 사건 처분 당시 이미 행하여진 상태였으므로 이 사건 정보를 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항이라고 보기 어려운 점, 설령 이 사건 정보를 의사결정과정 등에 있는 사항에 준하는 정보로 해석한다고 하더라도 이 사건 정보가 공개될 경우 피청구인이 향후 유사한 허가 과정에서 공정한 의사결정을 하는데 현저한 지장이 초래될 것이라는 점에 관한 객관적 자료를 확인하기 어렵고, 정보공개에 따른 민원이나 소송 제기의 가능성이 있다는 사정만으로는 피청구인의 업무수행의 공정성이 심각하게 침해될 것이라 보기 곤란한 점, 반면 이 사건 사업은 해저에 터널을 설치하는 대규모 사업으로 주변 환경에 미치는 영향이나 안전성에 관하여 인근 주민 다수가 불안감을 느낄 수 있다고 할 것인데 이 사건 정보에 포함된 사업의 현황이나 해양환경영향에 관한 조사결과를 통해서 이러한 불안감을 해소할 수 있는 등 이 사건 정보의 공개를 통해서 국민의 알 권리 실현과 공적 업무의 공정성 및 투명성 확보에 기여할 수 있는 점 등을 종합하여 고려할 때 이 사건 정보를 공개함으로써 피청구인 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우라고 할 수 없으므로, 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개사유에 해당한다고 할 수 없다. (나) 정보공개법 제21조제1항에 의한 비공개 여부 정보공개청구를 받은 공공기관은 정보공개법 제9조제1항의 비공개사유에 해당하지 않는 한 정보공개 청구인에게 이를 공개할 의무가 있고, 정보공개법 제11조제3항, 제21조제1항은 공공기관이 보유·관리하고 있는 정보가 제3자와 관련이 있는 경우 그 정보공개 여부를 결정함에 있어 공공기관이 제3자와의 관계에서 거쳐야 할 절차를 규정한 것에 불과할 뿐 제3자의 비공개요청이 있다는 사유만으로 정보공개법상 정보의 비공개사유에 해당한다고 볼 수 없으므로(대법원 2008. 9. 25. 선고 2008두8680 판결 참조), 공공기관은 제3자와 관련된 정보로서 제3자가 공개하지 아니할 것을 요청하였다고 하여 해당 정보를 공개할 수 없는 것은 아니고, 정보공개로 인한 국민의 알 권리 등의 이익과 제3자가 입게 될 사업상의 불이익 등을 비교·형량하여 정보의 공개 여부를 결정하여야 할 것이다. 위 인정사실에 의하면 이 사건 정보에는 공유수면 점·사용허가 신청 서류로서 사업계획서, 구적도 및 설계도서, 신청구역을 표시한 축적 2만 5천분의 1의 지형도, 신청구역을 표시한 지적측량성과도 등이 포함되어 있고, 일반해역이용협의서에도 사업계획 및 지역개황(사업지구 위치도, 개발계획 평단면도, 시설물 배치계획도 포함), 평가항목별 현황조사와 영향예측 등이 포함되어 있는바, 동 정보들이 공개될 경우 일반인이 이러한 정보를 이용하여 사적인 이익을 추구할 우려 등이 있다고 판단되는 객관적 자료는 확인하기 어려운 반면, 이 사건 정보의 공개를 통해서 공유수면 점·사용 및 그에 의한 대규모 공사에 따른 환경파괴에 대한 우려를 불식시키고, 국민의 알 권리를 보장하며, 국정운영의 공정성과 투명성을 확보할 수 있는 등 관련 공익의 보호 필요성이 크다고 보여지므로 정보공개법 제21조제1항에 따른 이 사건 회사의 비공개 요청이 있다는 이유만으로 이 사건 정보를 비공개하여야 한다고 할 수 없다. (다) 소결론 위와 같은 제반사정을 종합하여 고려하면 피청구인이 정보공개법 제9조제1항제5호 및 같은 법 제21조제1항에 따른 제3자의 비공개요청을 들어 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ○ 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유·관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다. 제5조(정보공개청구권자) ① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다. ② 외국인의 정보공개청구에 관하여는 대통령령으로 정한다. 제9조(비공개대상정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다. 1. 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보 2. 국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보 3. 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 5. 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 6. 당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다. 가. 법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 개인의 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하지 않는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로써 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명·직업 7. 법인·단체 또는 개인(이하 "법인 등"이라 한다)의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 정보를 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산 투기·매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 ② 공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 당해 정보를 공개대상으로 하여야 한다. ③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 당해 공공기관의 업무의 성격을 고려하여 비공개대상정보의 범위에 관한 세부기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다. <신설 2006.10.4> 제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조의 규정에 의하여 정보공개의 청구가 있는 때에는 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다. ② 공공기관은 부득이한 사유로 제1항에 규정된 기간 이내에 공개 여부를 결정할 수 없는 때에는 그 기간의 만료일 다음 날부터 기산하여 10일 이내의 범위에서 공개 여부 결정기간을 연장할 수 있다. 이 경우 공공기관은 연장된 사실과 연장사유를 청구인에게 지체없이 문서로 통지하여야 한다. ③ 공공기관은 공개청구된 공개대상정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정되는 때에는 그 사실을 제3자에게 지체없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 청취할 수 있다. ④ 공공기관은 다른 공공기관이 보유·관리하는 정보의 공개청구를 받은 때에는 지체없이 이를 소관기관으로 이송하여야 하며, 이송을 한 공공기관은 지체없이 소관기관 및 이송사유 등을 명시하여 청구인에게 문서로 통지하여야 한다. ⑤ 정보공개를 청구한 날부터 20일 이내에 공공기관이 공개 여부를 결정하지 아니한 때에는 비공개의 결정이 있는 것으로 본다. 제21조(제3자의 비공개요청 등) ① 제11조제3항의 규정에 의하여 공개청구된 사실을 통지받은 제3자는 통지받은 날부터 3일 이내에 당해 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의한 비공개요청에도 불구하고 공공기관이 공개결정을 하는 때에는 공개결정이유와 공개실시일을 명시하여 지체없이 문서로 통지하여야 하며, 제3자는 당해 공공기관에 문서로 이의신청을 하거나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 이의신청은 통지를 받은 날부터 7일 이내에 하여야 한다. ③ 공공기관은 제2항의 규정에 의한 공개결정일과 공개실시일의 사이에 최소한 30일의 간격을 두어야 한다. 참조 판례 ○ 대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결 정보공개거부처분취소 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제5호에서 규정하고 있는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우'란, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제1조의 정보공개제도의 목적 및 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다. ○ 대법원 2008. 9. 25. 선고 2008두8680 판결 정보공개거부처분취소 정보공개법 제9조제1항은 “공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다”고 규정하고 있는바, 정보공개법의 입법 취지 및 위와 같은 규정 형식에 비추어 보면, 여기에서 말하는 공공기관이 보유·관리하는 정보라 함은 당해 공공기관이 작성하여 보유·관리하고 있는 정보뿐만 아니라 경위를 불문하고 당해 공공기관이 보유·관리하고 있는 모든 정보를 의미한다고 할 것이므로, 제3자와 관련이 있는 정보라고 하더라도 당해 공공기관이 이를 보유·관리하고 있는 이상 정보공개법 제9조제1항 단서 각 호의 비공개사유에 해당하지 아니하면 정보공개의 대상이 되는 정보에 해당한다고 보아야 할 것이다. 따라서 정보공개법 제11조제3항이 “공공기관은 공개청구된 공개대상정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정되는 때에는 그 사실을 제3자에게 지체없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 청취할 수 있다”, 제21조제1항이 “제11조제3항의 규정에 의하여 공개청구된 사실을 통지받은 제3자는 통지받은 날부터 3일 이내에 당해 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다”고 규정하고 있다고 하더라도, 이는 공공기관이 보유·관리하고 있는 정보가 제3자와 관련이 있는 경우 그 정보공개 여부를 결정함에 있어 공공기관이 제3자와의 관계에서 거쳐야 할 절차를 규정한 것에 불과할 뿐, 제3자의 비공개요청이 있다는 사유만으로 정보공개법상 정보의 비공개사유에 해당한다고 볼 수 없다. ○ 대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두19021 판결 정보공개 거부처분취소 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 결정되므로, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 이미 존재하고 있었다거나 당사자가 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다.