정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO OOOO 도시개발사업(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다) 조합원으로 2017. 12. 6. 이 사건 조합에 환지계획인가 내용(이하 ‘환지내용’이라 한다)에 대하여 정보공개를 요청하였고, 이에 대해 답변이 없자 2017. 12. 28. 피청구인에게 이 사건 조합이 환지내용을 공개하도록 조치하여 줄 것을 요청하였으나, 이 사건 조합은 2018. 1. 3. 개인의 재산권 보호에 지장을 초래할 우려가 있다는 사유로 정보비공개 결정 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였고, 피청구인은 2018. 1. 8. 환지명세는 해당 토지 소유자 등 권리자에 한하여 공개할 사항으로 이 사건 조합이 관계 서류의 열람 및 보관 등에 관한 기준을 위반하지 않았으며, 타 조합원의 부담률 등에 대한 자료 공개 여부는 조합 총회 및 정관에 따라서 처리할 사항임을 민원 회신하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 환지내용을 공개할수 있는 방법은 2가지뿐으로 ① 이 사건 조합을 도시개발사업 시행자로 지정하고 환지계획을 인가한 피청구인이 이 사건 조합을 대신하여 환지내용을 공개하는 방법과 ②「도시개발법」제75조 제5호와 제82조에 의해 지정권자인 피청구인이 이 사건 조합에게 환지내용을 공개하게 하고, 만일 행정처분에 따르지 않으면 벌칙을 부과하는 방법이 있다. 그러나 첫 번째 방법에 대해서는 피청구인은 국토교통부의 질의회신(법령해석)에 따라 환지내용은 「정보공개법」을 적용받으므로 공개를 거부하였고, 두 번째 방법에 대해서는 ‘환지명세는 해당 토지에 대한 소유자 등 권리에 한하여 공개할 사항’이라는 국토교통부의 질의회신의 내용과 이 사건 조합이 청구인과 관련된 관계서류는 공개한 점을 고려할 때 「도시개발법」제72조에서 정한 관계서류의 열람이나 보관 등에 관한 기준을 위반하였다고 판단하기 어려운 점을 들어 같은 법 제75조에 의한 행정처분을 할 수 없다고 처리하였다. 청구인은 개인신상 명세를 제외한 타 조합원의 자료를 요구한 것으로, 이 사건 처분은 「도시개발법」제72조 제2항의 취지인 조합 운영의 투명성과 공정성에도 어긋나는 것이며, 이 사건 내용의 공개에 대한 국토교통부의 법령해석(정보공개법 적용)은 이 사건 내용의 공개 주체가 피청구인일 때에 해당되는 법령해석이며, 공개 주체가 이 사건 조합 즉 시행자일 경우는 「정보공개법」을 적용하지 않아야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 본안 전 항변 이 사건 처분을 한 주체는 이 사건 조합이며, 피청구인은 청구인에게 행한 행정처분이 없으므로 이는 행정심판의 대상이 아니고, 도시개발사업의 관계서류 열람 및 보관 등에 관하여 규정하고 있는 「도시개발법」제72조 제2항의 주체는 사업시행자인 조합이므로, 피청구인은 해당 법률에 따라 정보 공개 등을 처분할 수 있는 주체가 아니다. 또한 청구인이 피청구인에게 행정심판을 제기한 근거 조항 「도시개발법」제77조는 시행자가 행정청이 아닌 민간일 경우 실시계획, 환지계획 등의 처분을 하려면 지정권자로부터 인·허가를 받아야 하므로, 행정심판의 제기는 해당 처분을 승인한 지정권자에게 하여야 한다는 것을 의미한다. 따라서 이 사건 조합의 정보 비공개 처분은 지정권자로부터 인·허가를 받을 대상이 아니므로 피청구인을 상대로 행정심판을 제기할 사안이 아니다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 설령 이 사건이 행정심판의 대상이 된다하더라도 시행자의 정보 공개 업무를 규정하고 있는 「도시개발법」제72조 제2항 제4호의 ‘환지계획인가 내용’공개 범위에 대하여 ‘환지 명세는 해당 토지에 대한 소유자 등 권리자에 한하여 공개할 사항’이라고 국토교통부는 유권 해석하고 있다. 따라서 청구인의 ‘타인의 환지예정지 조서 정보 공개’ 요청에 대한 이 사건 조합의 비공개 처분이 「도시개발법」제72조를 위반하였다고 볼 수 없으며, 이는 법률 위반자에 대한 행정처분을 규정하고 있는 「도시개발법」제75조를 적용할 사항이 아니다. 나) 이 사건 이전 청구인이 피청구인에게 요청한 ‘타인의 환지예정지 조서’ 정보 공개에 대하여 피청구인은 이를 비공개 처분하였고, 이에 청구인은 행정심판을 제기하였으나 재결 결과 ‘해당 정보가 공개될 경우 토지소유자 개인의 재산권 보호에 지장 초래를 이유로 한 피청구인의 정보 비공개 처분’은 하자가 없다고 판단하여 청구를 기각한 바 있다. 3. 이 사건 청구의 위법·부당여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다. 제4조(적용 범위) ① 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. 제9조(비공개대상정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다. 3. 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 제13조(정보공개 여부 결정의 통지) ① 공공기관은 제11조에 따라 정보의 공개를 결정한 경우에는 공개의 일시 및 장소 등을 분명히 밝혀 청구인에게 통지하여야 한다. ② 공공기관은 청구인이 사본 또는 복제물의 교부를 원하는 경우에는 이를 교부하여야 한다. 다만, 공개 대상 정보의 양이 너무 많아 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 정보의 사본·복제물을 일정 기간별로 나누어 제공하거나 열람과 병행하여 제공할 수 있다. ③ 공공기관은 제1항에 따라 정보를 공개하는 경우에 그 정보의 원본이 더럽혀지거나 파손될 우려가 있거나 그 밖에 상당한 이유가 있다고 인정할 때에는 그 정보의 사본·복제물을 공개할 수 있다. ④ 공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 비공개 이유와 불복(不服)의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다. 【도시개발법】 제72조(관계 서류의 열람 및 보관 등) ② 시행자는 토지 소유자와 그 밖의 이해관계인이 알 수 있도록 관보·공보·일간신문 또는 인터넷에 게시하는 등의 방법으로 다음 각 호에 관한 사항을 공개하여야 한다. <개정 2011.9.30.> 4. 환지 계획 인가 내용 제75조(법률 등의 위반자에 대한 행정처분) 지정권자나 시장(대도시 시장을 제외한다)·군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대하여 이 법에 따른 시행자 지정 또는 실시계획 인가 등을 취소하거나 공사의 중지, 건축물등이나 장애물등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. <개정 2008.3.28., 2009.12.29., 2011.9.30.> 5. 제13조 제2항 단서, 제35조, 제37조 제2항, 제38조 제2항, 제40조, 제43조, 제66조 제6항, 제70조 제2항 또는 제72조를 위반한 자 제77조(행정심판) 이 법에 따라 시행자가 행한 처분에 불복하는 자는 「행정심판법」에 따라 행정심판을 제기할 수 있다. 다만, 행정청이 아닌 시행자가 한 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지정권자에게 행정심판을 제기하여야 한다. 나. 검토의견 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 재결서(2016경기행심OOOO, 2017경기행심OOO), 이 사건 조합 회신자료, 민원 회신 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 12. 6. 이 사건 조합에게 환지내용(타 조합원의 감보율) 정보공개 요청하였고, 이에 대해 답변이 없자 2017. 12. 28. 이 사건 조합이 환지내용을 공개토록 피청구인이 조치하여 줄 것을 요청하였다. 나) 이에 이 사건 조합은 2018. 1. 3. 청구인에게 환지예정지 조서 공개시 개인의 재산권 보호에 지장을 초래할 우려가 있음을 이유로 정보 비공개 처분을 하였고, 피청구인은 2018. 1. 8. 환지명세는 해당 토지 소유자 등 권리자에 한하여 공개할 사항으로 이 사건 조합이 관계 서류의 열람 및 보관 등에 관한 기준을 위반하지 않았으며, 타 조합원의 부담률 등에 대한 자료 공개 여부는 조합 총회 및 정관에 따라서 처리할 사항임을 회신하였다. 다) 한편, 청구인은 2016. 10. 7. 피청구인이 한 정보비공개 처분에 대하여 정보공개 이행 청구를 하였으나, 경기도행정심판위원회는 2016. 12. 14. 위 건에 대하여 행정심판 청구기간 도과를 사유로 각하 재결하였다. 라) 또한, 청구인은 2017. 5. 8. 피청구인이 청구인에게 한 정보 비공개 결정처분에 대해 취소 또는 무효확인을 구하는 심판을 청구하였으나, 경기도행정심판위원회는 2017. 7. 10. 취소 청구에 대해서는 심판청구 기간 도과 사유로 각하를, 무효확인심판 청구에 대해서는 처분에 중대하고 명백한 하자가 없음을 사유로 기각 재결하였다. 2) 「정보공개법」제3조, 제4조 및 제9조에 의하면 공공기관이 보유·관리하고 있는 정보는 국민의 알권리 충족 등을 위하여 적극적으로 공개하여야 하나, 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있으며, 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「정보공개법」에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있다. 한편, 「도시개발법」제72조, 제75조 및 제77조에 따르면 시행자는 토지 소유자 및 이해관계인이 알 수 있도록 환지 계획 인가 내용을 공개하여야 하고, 지정권자나 시장·군수·구청장은 위 공개 의무를 위반한 자에게는 시행자 지정 또는 실시계획 인가 등을 취소하거나 공사의 중지, 건축물 등이나 장애물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있으며, 시행자가 행한 처분에 불복하는 자는 행정심판을 제기할 수 있는 데 시행자가 한 처분에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지정권자에게 행정심판을 제기하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 먼저 본안전 항변에 관하여 본다. 피청구인은 「도시개발법」 제72조 제2항 각호에 관한 사항의 공개주체는 시행자이고 이 사건 처분을 한 자는 조합이며, 피청구인이 청구인에게 행한 행정처분이 없어 행정심판의 대상이 아니므로 이 사건 심판청구는 부적법하다는 취지로 주장하나, 같은 법 제77조에 의하면 이 법에 따라 시행자가 행한 처분에 불복하는 자는 행정심판법에 따라 행정심판을 제기할 수 있고, 다만 행정청이 아닌 시행자가 한 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지정권자에게 행정심판을 제기하도록 규정되어 있는바, 청구인은 피청구인에게 이 사건 조합이 행한 이 사건 처분에 대하여 행정심판을 제기할 수 있으므로 위 본안전 항변은 이유가 없다. 4) 청구인은 개인신상 명세를 제외한 타 조합원의 환지 계획 인가 내용의 자료를 요구한 것으로, 이 사건 처분은 「도시개발법」 제72조 제2항의 조합 운영의 투명성 및 공정성의 취지에 어긋나서 위법하다는 취지로 주장한다. 본안에 관하여 살피건대, 「도시개발법」 제72조 제2항 제4호에 의하면 시행자는 토지 소유자와 그 밖의 이해관계인이 알 수 있도록 관보·공보·일간신문 또는 인터넷에 게시하는 등의 방법으로 ‘환지 계획 인가 내용’을 공개하여야 하도록 규정되어 있는 점, 청구인은 해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 개인에 관한 사항을 제외한 ‘환지 계획 인가 내용’에 대한 정보공개를 요청한 것으로 위 정보가 공개될 경우 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조 제1항 3호 소정의 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다는 점을 인정할 증거가 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없는 점, 피청구인은 ‘환지 계획 인가 내용’의 공개범위와 관련하여 ‘환지 명세는 해당 토지에 대한 소유자 등 권리자에 한하여 공개할 사항‘이라 국토교통부의 유권해석을 이 사건 처분의 근거로 주장하고 있으나, 「도시개발법」 제72조 제2항 제4호에는 ’환지 계획 인가 내용‘을 공개하도록 규정되어 있을 뿐 그 범위를 제한하고 있지 아니하는 점, 같은 법 제72조 제2항은 조합 운영성의 투명성 및 공정성을 보호하고 토지 소유자 및 그 밖의 이해관계인의 재산권을 보호하려는 취지로 보여지는 점 등을 종합하여 보면, 개인정보를 제외하고 청구인이 이 사건 조합에 요청한 환지 계획 인가 내용에 대한 정보를 공개함이 타당하다 할 것이므로 이 사건 처분은 위법·부당하다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 있으므로 주문과 같이 재결한다.