정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2022. 3. 15. 피청구인에게 ‘서울○○경찰서 2021-***1 사건(이하 ’이 사건 고소사건‘이라 한다) 관련된 서류(고소장, 고소장과 같이 제출된 증거자료 일체, 고소인진술조서, 만약 제출되었다면 고소취하서 등)’(이하 ‘이 사건 정보‘라 한다)에 대한 정보공개를 청구(이하 ’이 사건 정보공개청구‘라 한다)하였으나, 피청구인은 2022. 3. 23. 청구인에게 이 사건 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제1호에 따른 비공개 대상정보에 해당한다는 이유로 정보공개 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 정보공개 청구대상이 수사기록 중 의견서, 보고문서, 메모, 법률검토, 내사자료 등에 해당한다고 곧바로 정보공개법 제9조제1항제4호에 따른 비공개 대상정보라고 볼 것은 아니고 실질적인 내용이 수사기관의 직무수행을 현저히 곤란하게 한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있어야 비공개 대상정보에 해당한다는 판례(2017. 9. 7. 선고 2017두44558 판례 참조)가 존재함에도 불구하고 피청구인 담당자들이 이에 반하는 업무처리를 하고 있다. 특히 이 사건 정보 중 업무방해에 관한 고소취하서에 대하여는 중립적 입장이어야 할 사법경찰관이 청구인이 정당한 대응을 하는 것을 막고 있는 것이어서 이해할 수가 없다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 「검사와 사법경찰관의 상호협력과 일반적인 수사준칙에 관한 규정」(대통령령 제 31089호, 이하 ‘이 사건 규정’이라 한다) 제69조제1항ㆍ제3항에 따르면, 피의자 또는 그 변호인은 필요한 사유를 소명하고 고소장, 고발장, 이의신청서, 항고장, 재항고장(이하 ‘고소장 등’이라 한다)의 열람ㆍ복사를 신청할 수 있는데, 이 경우라도 열람ㆍ복사의 범위는 피의자에 대한 혐의사실 부분으로 한정하고, 그 밖에 사건관계인에 관한 사실이나 개인정보, 증거방법 또는 고소장 등에 첨부된 서류 등은 제외한다고 되어 있는바, 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제1호 및 이 사건 규정에 따른 비공개 대상정보에 해당한다. 나. 또한 청구인을 상대로 제기된 이 사건 고소사건에 대한 수사가 현재 진행 중인데, 이 사건 정보는 현재 진행 중인 수사와 관련된 정보로서 공개될 경우 수사기관이 직무수행을 현저히 곤란하게 할 우려가 있고, 이 사건 정보에는 고소사건 관계인의 인적사항 뿐만 아니라 진술내용이 기재되어 있어서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 개인정보가 포함되어 있는바. 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제4호ㆍ제6호에 따른 비공개 대상정보에 해당한다. 다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조, 제3조, 제4조제1항, 제5조제1항, 제9조제1항, 제13조제5항 형사소송법 제195조 검사와 사법경찰관의 상호협력과 일반적인 수사준칙에 관한 규정 제1조, 제69조 경찰수사서류 열람, 복사에 관한 규칙 제1조, 제4조제1항, 제7조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 정보공개 결정통지서, 정보비공개 결정통지서, 이 사건 고소사건 고소장 등 자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2022. 2. 19. 피청구인에게 이 사건 고소사건의 고소장 내용에 대한 정보공개를 청구(접수번호: 8*****2)를 하였고, 피청구인은 2022. 3. 4. 동 정보에 포함되어 있는 고소인 인적사항 등 정보를 제외한 후 이를 공개하였다. 나. 청구인은 2022. 3. 4. 피청구인에게 이 사건 고소사건의 고소장 증거자료에 대하여 정보공개를 청구(접수번호: 8*****6)를 하였으나, 피청구인은 2022. 3. 11. 청구인에게 다음과 같이 기재하여 정보공개 비공개 결정을 통지하였다. - 다 음 - ○ 정보 비공개 결정통지서(접수번호: 8*****6) - 비공개의 근거조항: 법령상 비밀ㆍ비공개 - 비공개 내용 및 사유 비공개 근거조항: 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 1. 비공개 내용 ㆍ 고소장과 같이 제출된 증거자료 2. 비공개 근거조항 ㆍ 정보공개법 제9조제1항제6호 ㆍ 검사와 사법경찰관의 상호협력과 일반적인 수사준칙에 관한 규정 제36조제3항 ㆍ 경찰수사서류 열람, 복사에 관한 규칙 제4조제1항 3. 비공개 사유 ㆍ 귀하께서 청구한 내용에는 개인정보보호법에서 규정한 개인정보가 포함되어 있고, 참고인 등 사건관계에 관한 사실, 증거방법, 고소장에 첨부된 서류 등은 위 근거 조항에 따라 비공개 결정합니다. 다. 청구인은 2022. 3. 15. 피청구인에게 이 사건 정보공개청구를 하였으나, 피청구인은 2022. 3. 23. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 정보 비공개 결정 통지서(접수번호: 9*****8) - 청구내용 서울○○경찰서 2021-***1 사건 관련된 서류 모두 정보공개 청구합니다.(고소장, 고소장과 같이 제출된 증거자료 일체, 고소인진술조서, 만약 제출되었다면 고소취하서 등등)첨부파일로 ○○경찰서 정보공개담당자 담당형사에게 보낸 메일 첨부합니다. - 비공개의 근거조항: 법령상 비밀ㆍ비공개 - 비공개 내용 및 사유 비공개 근거조항: 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 1. 비공개 내용 ㆍ 청구 내용 일체 비공개 2. 비공개 근거조항 ㆍ 정보공개법 제9조제1항 ㆍ 검사와 사법경찰관의 상호협력과 일반적인 수사준칙에 관한 규정 제69조제3항 ㆍ 경찰수사서류 열람, 복사에 관한 규칙 제4조제1항, 제7조 3. 비공개 사유 ㆍ 위 2항에 기재된 비공개 근거 조항에 따라 본인이 아닌 사건관계인의 진술이 기재된 조서, 고소장에 첨부된 서류는 정보공개가 불가능하고, 공개가 가능한 부분은 본인의 진술이 기재된 부분 및 본인이 제출한 서류이며, 고소장에 기재된 내용 중 혐의사실 부분으로 한정됩니다. ㆍ 위와 같은 내용은 이전에 청구인께서 동일한 내용으로 정보공개청구(접수번호: 8*****6) 하였을 때 통지한 내용이며, 이미 청구(접수번호: 8*****2)하여 공개된 고소장 이외 다른 서류는 비공개 결정합니다. ㆍ 고소 취소 여부 등 수사진행 사항은 담당 수사관(형사1팀 L)에게 문의하여 주시기 바랍니다. 라. 이 사건 정보는 이 사건 고소사건과 관련하여 제출된 고소장 및 고소장에 첨부된 증거자료이고, 해당 고소장의 증거자료는 ① 피고소인 의료분쟁조정신청서, ② 고소인대리인 답변서, ③ 조정결정서, ④ 조정불성립통지서, ⑤ 통화녹음 자료 4건, ⑥ 진술서 3건, ⑦ 피고소인악성후기내역(이하 ‘이 사건 입증자료 ① ~ ⑦’이라 한다)이다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 정보공개법 제1조에 따르면, 이 법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정(國政)에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다. 또한 같은 법 제3조, 제4조제1항, 제5조제1항에 따르면, 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 하고, 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따르며, 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다. 같은 법 제9조제1항에 따르면, 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 되나, 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보(제1호) 등에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 같은 법 제13조제5항에 따르면, 공공기관은 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 하고, 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복(不服)의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다. 2) 「형사소송법」 제195조에 따르면, 검사와 사법경찰관은 수사, 공소제기 및 공소유지에 관하여 서로 협력하여야 하고, 이에 따른 수사를 위하여 준수하여야 하는 일반적인 수사준칙에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 3) 이 사건 규정 제1조에 따르면, 이 영은 「형사소송법」 제195조에 따라 검사와 사법경찰관의 상호협력과 일반적인 수사준칙에 관한 사항을 규정함으로써 수사과정에서 국민의 인권을 보호하고, 수사절차의 투명성과 수사의 효율성을 보장함을 목적으로 하고, 같은 규정 제69조제3항에 따르면, 피의자 또는 그 변호인은 필요한 사유를 소명하고 고소장, 고발장, 이의신청서, 항고장, 재항고장(이하 ‘고소장등’이라 한다)의 열람ㆍ복사를 신청할 수 있다. 이 경우 열람ㆍ복사의 범위는 피의자에 대한 혐의사실 부분으로 한정하고, 그 밖에 사건관계인에 관한 사실이나 개인정보, 증거방법 또는 고소장등에 첨부된 서류 등은 제외한다. 4) 「경찰수사서류 열람, 복사에 관한 규칙」(경찰청예규 제591호, 이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다) 제1조에 따르면, 이 규칙은 정보공개법, 이 사건 규정 제16조 및 제69조 및 「경찰수사규칙」 제87조에 따라 경찰 수사서류 열람ㆍ복사의 내용 및 방법에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고, 같은 규칙 제4조제1항, 제7조에 따르면, 수사부서의 장은 일정한 경우에는 수사서류의 열람ㆍ복사를 제한하거나 열람ㆍ복사의 신청을 각하할 수 있다. 나. 판단 1) 먼저 피청구인이 이 사건 심판청구의 답변서에서 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제4호ㆍ제6호에 따른 비공개 대상정보에 해당한다고 주장하므로 살펴본다. 행정처분의 취소를 구하는 항고쟁송에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되며, 이와 같이 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있고, 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분 시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없다(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 참조). 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 피청구인은 이 사건 처분의 비공개 근거조항으로 ‘법령상 비밀ㆍ비공개’라는 내용을 기재하였고, 비공개 내용 및 사유로 ‘다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보’라는 정보공개법 제9조제1항제1호에 해당하는 내용(해당 조문을 명시적으로 밝히지는 아니하였다)을 기재하였으며, 이와 더불어 정보공개법 제9조제1항, 이 사건 규정 제69조제3항, 이 사건 규칙 제4조제1항, 제7조를 비공개 근거조항이라고 제시하였으나, 피청구인이 이 사건 처분의 근거조항으로 정보공개법 제9조제1항제4호ㆍ제6호를 기재한 사실이 확인되지 않는다. 이는 피청구인은 답변서를 통하여 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 사유에 다른 사유를 추가한 것에 해당하는데, 이를 그 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없고, 피청구인이 추가로 주장하는 사유가 이 사건 처분 후에 새로 발생한 사실을 토대로 한 것이 아니라 당초의 처분 당시에 이미 존재한 사실에 기초한 것이고, 청구인이 정보공개법 제9조제1항제4호에 관하여 주장하는 것을 감안하더라도 이를 달리 볼 것은 아니므로, 피청구인이 이 사건 처분의 처분사유로 정보공개법 제9조제1항제4호ㆍ제6호를 추가하는 것은 허용되지 않는다. 따라서 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제4호ㆍ제6호에 따른 비공개 대상정보에 해당하는지 여부는 더 나아가 살펴보지 아니한다. 2) 또한 피청구인은 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제1호에 따른 비공개 대상정보에 해당한다고 주장하므로 살펴본다. 정보공개법 제13조제5항에 따르면, 공공기관은 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유를 구체적으로 밝혀야 하는데, 피청구인은 이 사건 처분서의 비공개 근거조항란에 ‘법령상 비밀ㆍ비공개’라고 기재하였고, 비공개 내용 및 사유란에 비공개 근거조항으로 ‘다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보’ 및 ‘검사와 사법경찰관의 상호협력과 일반적인 수사준칙에 관한 규정 제36조제3항(제69조제3항의 오기), 경찰수사서류 열람, 복사에 관한 규칙 제4조제1항, 제7조’를 기재하였는바, 비록 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는지를 기재하지는 않았으나 정보공개법 제9조제1항제1호의 내용을 그대로 기재하였으므로, 이 사건 정보에 대한 비공개 근거조항으로 정보공개법 제9조제1항제1호를 제시한 것으로 보인다. 3) 이에 이 사건 규정 제69조제3항 및 이 사건 규칙 제4조제1항, 제7조에 따른 규정이 정보공개법 제9조제1항제1호에 규정되어 있는 ‘다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보’에 적용되는지 여부를 살펴본다. 이 사건 규정 제1조에 따르면, 이 영은 「형사소송법」 제195조에 따라 검사와 사법경찰관의 상호협력과 일반적인 수사준칙에 관한 사항을 규정한다고 되어 있고, 「형사소송법」 제195조에 따르면, 검사와 사법경찰관은 수사, 공소제기 및 공소유지에 관하여 서로 협력하여야 하고, 이에 따른 수사를 위하여 준수하여야 하는 일반적인 수사준칙에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있어서, 이 사건 규정의 근거가 되는 「형사소송법」 제195조는 검사와 사법경찰관이 수사를 위하여 준수하여야 하는 일반적 수사준칙에 관한 사항을 위임한 극히 포괄적인 위임규정에 불과하여 이를 정보공개에 관한 구체적인 위임규정이라 할 수 없고, 이 사건 규칙 제4조제1항, 제7조도 법률상의 위임근거가 없어 행정기관 내부의 사무처리준칙으로서 행정규칙에 불과하므로, 비록 이 사건 규정 제69조제3항 및 이 사건 규칙 제4조제1항, 제7조와 같이 수사서류 등의 열람ㆍ복사를 제한하는 규정이 있다고 하더라도, 이를 정보공개법 제9조제1항제1호에 따른 ‘법률에서 위임한 명령’에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2003. 12. 11. 선고 2003두8395 판결, 대법원 2006. 5. 25. 선고 2006두3049 판결 참조). 4) 따라서 피청구인이 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 구체적 비공개 이유를 밝혀 다시 그 공개 여부를 결정하여 처분할 수 있음은 별론으로 하더라도, 정보공개법 제9조제1항제1호에 따라 이 사건 정보의 공개를 거부한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.