정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건 개요 청구인이 2008. 7. 21. 피청구인에게 대전○○자동차부분정비사업조합에 대한 설립인가와 관련한 근거자료에 대해 정보공개를 청구하자, 피청구인은 2008. 7. 29. 「자동차관리법」 제67조제3항에 규정된 사업자단체의 설립인가와 관련한 대전○○자동차부분정비사업조합의 창립발기인명부(이하 ‘이 사건 정보’라고 한다)가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제6호에 따라 비공개대상 정보에 해당한다는 이유로 비공개 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 서울특별시 ○○구 ○○동 470-5호 ○○○테크노타워 10차 ○○○호에 주소를 둔 ○○○연합회인바, 자동차를 관리하는 사업자단체를 설립하기 위해서는 「자동차관리법」 제67조제3항에 따라 회원이 될 자격이 있는 자의 5분의 1 이상이 발기하여 창립총회에서 정관을 작성한 후 인가를 신청하여야 할 것이므로, 피청구인이 대전○○자동차부분정비사업조합에 대한 설립인가를 할 당시 위 정비사업조합이 설립인가요건을 충족하기 위해서는 최소한 207개의 자동차관리사업자의 대표가 발기인이 되어야 하는데, 대전○○자동차부분정비사업조합이 피청구인에게 설립인가를 신청할 당시 자동차관리사업자로 관할 관청에 등록을 하지 않아 회원자격이 없는 무등록업체인 대전광역시 ○○구 ○○동에 있는 타이어프로○○점이 대전○○자동차부분정비사업조합의 발기인 명단에 포함된 것을 비롯하여 대전광역시 △△구 △△동에 있는 ○○종합상사 외 다수의 발기인이 대전○○자동차부분정비사업조합의 설립인가신청일 이전에 탈퇴를 하거나 타 조합에 이중가입을 하여 자동차관리 사업자단체에 대한 설립인가를 받기 위해 필요한 회원수를 충족하지 못하였음에도 불구하고, 피청구인은 2008년 5월 대전○○자동차부분정비사업조합의 설립을 인가하여 주었는바, 과연 대전○○자동차부분정비사업조합이 「자동차관리법」 제67조제3항에 규정된 설립인가요건을 충족하였는지 여부에 관하여는 피청구인이 대전○○자동차부분정비사업조합으로부터 제출받은 이 사건 정보를 열람하여야만 확인이 가능할 것이므로, 이 사건 정보에 대한 공개를 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 청구인이 공개를 요구한 이 사건 정보는 대전○○자동차부분정비사업조합의 설립을 위한 창립발기인명부로서 특정인을 식별할 수 있는 개인정보이므로 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제11조에 따라 제3자의 의견을 청취한바, 대전○○자동차부분정비사업조합은 이 사건 정보가 공개될 경우 다른 자동차부분정비사업조합에 이미 가입되어 있는 회원의 탈퇴를 회유하는 데에 악용될 소지가 있으므로 이 사건 정보의 공개는 제3자의 이익에 반하는 것이라는 의견을 제출하였고, 피청구인은 자동차부분정비사업계의 분열과 혼란이 가중되고 불필요한 갈등이 발생되는 것을 방지하기 위하여 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제6호 및 같은 항 제7호와 「대전광역시 정보공개처리실무지침」에 따라 이 사건 정보에 대한 비공개결정을 한 것이므로, 청구인의 주장은 이유 없다 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조, 제11조, 제13조, 제14조, 제21조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 정보공개청구서, 정보공개 거부결정 통지서, 탈퇴서, 교통환경신문, 조합설립인가, 불기소 사건기록 및 불기소 결정서, 전언통신문, 정보공개 여부 조회 건에 대한 회신, 대전광역시 정보공개처리실무지침 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인에게 소속되어 있는 대전자동차부분정비사업조합(이하 ‘대전조합’이라고 한다)은 2008. 1. 15.경 실시된 임시총회에서 전 이사장인 안○○이 해임되자 2008. 2. 26. 보궐선거를 통하여 현 이사장인 강○○을 선출하였는데, 이사장 선임과정에서 내부분열이 발생하여 대전조합의 △△구 지회 및 ○○구 지회 소속 조합원들이 대거 대전조합을 탈퇴하게 되었는바, 위 대전조합을 탈퇴한 조합원들과 기타 조합 미가입자들은 새로운 조합을 설립하기로 하고 총 211명의 발기인들이 조합설립 총회를 개최한 다음 2008. 7. 1. 조합설립 인가신청을 하였고, 2008. 7. 9. 피청구인은 「자동차관리법」 제67조에 따라 대전○○자동차부분정비사업조합(이하 ‘○○조합’이라고 한다)의 설립을 인가하였다. 나. ○○조합의 설립인가와 동시에 대전조합 소속 중구지회에서는 새로이 설립된 ○○조합의 조합원을 조합비횡령 등의 혐의로 고소하였고, ○○조합은 대전조합의 강○○ 이사장을 비리혐의로 고발하여 대전지방경찰청 광역수사대에서 이에 대한 수사를 하고 있어 현재 청구인에게 소속된 대전조합과 새로이 설립된 ○○조합이 첨예하게 대립하고 있다. 다. 청구인이 공개를 요구한 이 사건 정보는 ○○조합의 창립발기인 명부로 여기에는 업소명, 대표자의 이름, 업소 주소 및 연락처가 기재되어 있다. 라. 청구인은 2008. 7. 21. 피청구인에게 이 사건 정보에 대한 정보공개를 청구하자, 피청구인은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제11조에 따라 제3자인 ○○조합에게 이 사건 정보의 공개여부에 대한 의견을 요청하자 ○○조합은 정보에 대한 비공개를 요청하였고, 피청구인은 2008. 7. 29. 이 사건 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제6호에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다(피청구인은 2008. 7. 29.자 정보 비공개결정 통지서에서 이 사건 정보에 대한 공개를 거부하는 사유로 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제6호만을 들고 있으나, 행정심판청구 답변서에서는 정보공개에 대한 거부사유로 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제6호 이외에도 같은 항 제7호와 「대전광역시 정보공개처리실무지침」도 함께 언급하고 있으므로, 이하에서는 정보공개에 대한 거부사유에 이를 전부 포함하여 검토하기로 한다). 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제1조, 제2조, 제3조, 제4조제1항, 제9조제1항, 제14조를 종합해 보면, 정보의 공개에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」이 정하는 바에 따르고, 공공기관은 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 다른 법률 또는 법률에 의한 명령에 따라 비밀로 유지되거나 비공개사항으로 규정된 정보 등 일정한 경우에 해당되는 정보를 제외하고는 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민으로부터 정보공개청구가 있을 때 이를 공개해야 하는 것이 법의 기본원칙이라 할 것이므로 공공기관은 정보공개의 청구가 있는 때에 해당 정보가 비공개 정보인지의 여부를 검토하여 공개여부를 결정하여야 할 것이며, 공개청구한 정보가 제9조제1항 각호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위안에서 두 부분을 분리할 수 있는 때에는 제9조제1항 각호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 할 것이다. 나. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제6호는 비공개대상정보의 하나로 ‘당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보’를 규정하면서, 같은 호 단서 다목으로 ‘공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보’는 제외된다고 규정하고 있는데, 여기에서 ‘공개하는 것이 공익을 위하여 필요하다고 인정되는 정보’에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 개인의 사생활의 비밀 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 공공의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다. 이러한 관점에서 이 사건 정보에 관하여 살펴보면, 이 사건 정보는 ‘「자동차관리법」 제67조제3항에 규정된 자동차부분정비사업조합의 설립인가요건과 관련한 ○○조합의 창립발기인명부’로서, 이 창립발기인명부에는 ○○조합의 발기인인 자동차관리사업자의 업소명, 대표자 이름, 업소 주소 및 연락처가 담겨 있어 이는 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보이기는 하나, 이 사건의 경우 청구인은 자동차부분정비사업조합의 설립인가와 관련하여 ○○조합이 조합 설립시 법에서 정한 창립발기인 수를 충족하였는지를 확인하기 위해 이 사건 정보에 대한 공개를 청구한다는 것인바, 자동차부분정비사업조합에 대한 조합설립인가가 관련 법률에서 정한 요건을 충족하고 있는지 여부를 확인하는 것은 자동차관리사업의 건전한 발전과 질서확립을 위하여 필요한 것으로 보일 뿐만 아니라 국민의 알권리를 충족시키고 국정운영의 투명성에 이바지할 수 있는 점 등을 고려하면, 공익을 위하여 이 사건 정보 중 ○○조합의 발기인인 ‘자동차관리사업자의 이름’의 공개는 필요한 것으로 보인다. 다만, 이 사건 정보에는 자동차관리사업자의 이름인 ‘업소명’ 뿐만 아니라 ‘대표자의 이름, 업소 주소, 연락처’에 관한 사항도 포함되어 있어 이를 공개할 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되고 이는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제6호에 따른 비공개 정보에 해당한다고 할 것이다. 그러므로 피청구인의 이 사건 처분 중 대표자의 이름, 업소주소, 연락처를 제외한 ‘업소명’에 대해서까지 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다는 이유로 비공개결정을 한 것은 허용될 수 없다. 다. 또한 피청구인은 이 사건 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제7호에 해당되는 비공개대상 정보라고 주장하나, 같은 법 제9조제1항제7호에 의하면, 법인 등의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보를 공개하지 아니할 수 있고, 다만, 그 중 ① 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보와 ② 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보는 공개대상인 것으로 규정되어 있으나, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제7호의 ‘경영·영업상의 비밀’에 해당하기 위해서는 공연히 알려져 있지 아니하고 독립된 경제적 가치를 가지는 것으로서 상당한 노력에 의하여 비밀로 유지된 생산방법·판매방법 기타 영업활동에 유용한 기술상 또는 경영상의 정보를 말한다고 할 것인데, 이 사건 정보 중 자동차관리사업자의 ‘업소명’은 법인의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보로 볼 수 없으므로, 이와 관련된 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 라. 피청구인은 이 사건 정보에 대한 공개거부처분이 「대전광역시 정보공개처리실무지침」에 규정된 ‘당해 정보에 포함되어 있는 이름, 주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’ 중 ‘민원인이 비공개를 요청한 민원은 비공개한다’는 취지의 비공개대상정보의 세부기준에 근거한 것이라고 주장하나, 제3자와 관련된 정보로서 제3자가 공개하지 아니할 것을 요청하였다고 하여 해당 정보를 공개할 수 없는 것은 아니고 공공기관이 해당 정보가 비공개 대상 정보인지 여부를 검토하여 공개여부를 결정해야 할 것이므로, 이와 관련한 피청구인의 주장 역시 받아들일 수 없다. 마. 한편, 피청구인은 청구인에게 소속된 대전조합과 새로 설립된 ○○조합 사이의 첨예한 대립과 갈등으로 인하여 양 조합 사이에 소송이 진행되고 있는 등 현재 대전광역시에서는 자동차부분정비사업과 관련하여 분열과 분란이 계속되고 있어 업계의 안정을 도모하기 위해서 이 사건 정보에 대한 공개를 거부한 것이라는 취지의 주장도 하고 있는바, 위 인정사실에 의하면, 현재 대전조합과 ○○조합이 서로 상대방측 관련자를 고소하여 수사가 진행 중이기는 하나, 그러한 사실만으로는 이 사건 정보공개청구가 오로지 상대방 조합을 괴롭힐 목적이라거나 부당한 방법으로 이를 활용하기 위한 것이라고 인정하기에 부족하고, 오히려 앞서 본 바와 같이 이 사건 정보가 공개됨에 따라 간접적으로 강제될 수 있는 피청구인의 건전하고 투명한 국정운영은 국민 전체의 이익에 기여하는 계기가 될 것이라는 점을 고려하면, 이 사건 정보에 대한 공개거부처분이 정당하다는 취지의 피청구인의 주장은 받아들이지 아니한다. 바. 결국 이 사건 정보 중 자동차관리사업자의 ‘업소명’은 공익을 위하여 공개할 필요가 인정되는 점, 그 자체로 개인의 경영·영업상의 비밀에 관한 사항이라거나 독립적인 경제적 가치를 지닌 비밀로 유지되는 정보에 해당하지 않는 점, 제3자와 관련된 정보로서 제3자가 공개하지 아니할 것을 요청하였다고 하여 해당 정보를 공개할 수 없는 것은 아니라는 점, 그리고 달리 이 사건 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항 각호에 규정된 비공개대상 정보라는 사실을 입증할 수 있는 객관적인 자료로 보이지 않는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 정보 중 ‘업소명’에 대한 부분까지 정보공개를 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 일부 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ○ 자동차관리법 제67조(사업자단체의 설립) ①자동차관리사업의 건전한 발전과 질서확립을 도모 하기 위하여 필요한 때에는 국토해양부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아 국토 해양부령이 정하는 구분에 따른 자동차관리사업자로 구성하는 조합 또는 협회 (이하 "조합등"이라 한다)를 설립할 수 있다. ②조합등은 법인으로 한다. ③조합등을 설립하고자 하는 때에는 당해 조합등의 조합원 또는 회원이 될 자격 이 있는 자 5분의 1 이상이 발기하여 창립총회에서 정관을 작성한 후 인가를 신 청하여야 한다. ④조합등은 다음의 업무를 행한다. 1. 자동차관리사업에 관한 설비의 개량 및 기술의 향상·발전을 위한 조사·연구 2. 경영자 및 종사원의 교육·훈련 3. 요금 및 수수료체계의 조사·연구 4. 자동차관리사업자에 대한 자율지도 5. 국토해양부장관 또는 시·도지사로부터 위탁받은 업무 및 지시사항의 처리 6. 자동차관리사업의 육성에 필요한 업무 ⑤조합 등의 정관 또는 지도·감독 등에 관하여 필요한 사항은 국토해양부령 또 는 조례로 정한다. ⑥조합 등에 관하여 이 법에 정한 것을 제외하고는 「민법」중 사단법인에 관한 규정을 준용한다. ○ 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조 (목적) 이 법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다. 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2007.1.3> 1. "정보"라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다. 제3조 (정보공개의 원칙) 공공기관이 보유·관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다. 제9조 (비공개대상정보) ①공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있 다. 1. 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보 2. 국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보 3. 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 5. 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 6. 당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다. 가. 법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 개인의 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하지 않는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로써 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명·직업 7. 법인·단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 정보를 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산 투기·매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 ②공공기관은 제1항 각호의 1에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 당해 정보를 공개대상으로 하여야 한다. ③공공기관은 제1항 각 호의 범위 안에서 당해 공공기관의 업무의 성격을 고려하여 비공개대상정보의 범위에 관한 세부기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다. 제11조 (정보공개여부의 결정) ①공공기관은 제10조의 규정에 의하여 정보공개의 청구가 있는 때에는 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개여부를 결정하여야 한다. ② 공공기관은 부득이한 사유로 제1항에 규정된 기간 이내에 공개여부를 결정할 수 없는 때에는 그 기간의 만료일 다음 날부터 기산하여 10일 이내의 범위에서 공개여부 결정기간을 연장할 수 있다. 이 경우 공공기관은 연장된 사실과 연장사유를 청구인에게 지체없이 문서로 통지하여야 한다. ③ 공공기관은 공개청구된 공개대상정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정되는 때에는 그 사실을 제3자에게 지체없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 청취할 수 있다. ④ 공공기관은 다른 공공기관이 보유·관리하는 정보의 공개청구를 받은 때에는 지체없이 이를 소관기관으로 이송하여야 하며, 이송을 한 공공기관은 지체없이 소관기관 및 이송사유 등을 명시하여 청구인에게 문서로 통지하여야 한다. ⑤ 정보공개를 청구한 날부터 20일 이내에 공공기관이 공개여부를 결정하지 아니한 때에는 비공개의 결정이 있는 것으로 본다.