정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2011. 3. 10. 피청구인에게 2011년 제9회 사회복지사 1급 국가시험(이하 ‘이 사건 시험’이라 한다)의 시험문제, 답안, 출제위원을 전자파일의 형태로 전자우편을 통해 공개할 것을 청구하였으나, 피청구인은 2011. 3. 16. 이 사건 시험의 시행계획에서 시험문제지와 답안지를 일체 공개하지 않는다고 공고하였고 피청구인 공단 내부규정인 ‘국가자격 출제관리 운영지침’(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)에서 이 사건 시험문제와 가답안을 비공개대상으로 규정하고 있다는 이유로 청구인의 공개청구정보 중 시험문제와 답안에 대한 정보공개를 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이 사건 시험에 응시한 후 문제의 난이도 조절 실패, 낮은 변별력, 지나치게 긴 지문 등 문제점이 많아 2011. 3. 10. 피청구인에게 시험문제, 답안, 출제위원의 공개를 청구하였으나 피청구인은 시험문제와 답안에 대하여 내부규정을 이유로 공개를 거부하였는바, 피청구인이 2012년부터는 시험문제를 공개할 것임을 공언했다는 점, 비공개로 인한 국민의 알권리와 행복추구권 침해가 공개로 인해 발생할 것으로 예상되는 문제보다 더 큰 문제라는 점을 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제5호에 따르면 공개될 경우 업무의 공정한 수행 등에 현저한 지장을 초래할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 되어 있고, 국가자격출제관리지침(피청구인 내부 규정) 제33조 별표 4에 이 사건 시험의 문제와 답안은 공개하지 않는다고 규정되어 있으며, 2010. 11. 12.자 시험시행계획 공고의 수험자 유의사항으로 시험문제지와 답안지는 일체 공개하지 않는다고 명시하였기 때문에 시험문제와 답안에 대하여 비공개결정을 한 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제3조, 제5조제1항, 제9조제1항 사회복지사업법 제11조, 제12조 사회복지사업법 시행령 제3조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 각 서면의 첨부자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 2011. 1. 23. 시행된 이 사건 시험의 시행계획 공고(보건복지부공고 제2010-363호, 2010. 11. 12.) 중 ‘수험자 유의사항’에는 시험문제지 및 답안지는 일체 공개하지 않는다고 되어 있다. 나. 이 사건 지침은 제33조제1항에서 ‘시험시행 후 시험문제는 공개를 원칙으로 하되 자격의 특성에 따라 그러하지 아니할 수 있고, 자격별 공개범위는 별표4와 같다’고 규정하고 있으며, 같은 별표 ‘시험문제 및 가답안 공개범위’ 일련번호 14에 의하면, 사회복지사 1급 국가시험의 1차 시험문제와 가답안은 비공개 대상으로 분류하고 있다. 다. 청구인은 2011. 3. 10. 피청구인에게 이 사건 시험문제, 답안, 출제위원을 전자파일의 형태로 전자우편을 통해 공개할 것을 청구하였다. 라. 피청구인의 2011. 3. 16.자 정보비공개결정통지서에 따르면, ‘청구정보의 내용’란에 ‘제9회 사회복지사 1급 국가시험 시험문제 및 답안’으로, ‘공개내용’란은 ‘비공개’로, 비공개사유는 ‘이 사건 시험의 시행계획에서 ‘시험문제지와 답안지를 일체 공개하지 않는다고 공고하였고, 이 사건 지침에서 이 사건 시험문제와 가답안은 비공개 대상종목으로 규정하고 있다’는 취지로 기재되어 있다. 마. 청구인은 2011. 3. 18. 피청구인에게 위 다항 기재와 같이 정보공개를 청구했음에도 출제위원에 대해서는 답변이 없다는 이의신청서를 제출하였다. 바. 피청구인의 2011. 4. 1.자 정보공개 이의신청 결과 회신에 따르면, 청구인의 정보공개 요구는 정보공개심의회 심의결과 비공개로 결정되었다는 취지로 기재되어 있다. 사. 국민권익위원회 소속 직원 ○○○이 2011. 12. 8. 조사한 바에 따르면, 청구인 외에 다수의 응시자가 이 사건 시험문제와 답안에 대한 정보공개를 청구하여 비공개결정을 받은 후 행정심판을 청구하였고, 우리 위원회에서 인용재결을 하자 피청구인은 2011년 7월경 이 사건 시험문제와 답안을 피청구인의 인터넷 홈페이지(http://www.hrdkorea.or.kr)에 게시하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 청구요건에 관한 판단 「행정심판법」제13조제1항에 따르면, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있으므로, 직권으로 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 본다. 위 인정사실에 따르면, 청구인은 이 사건 시험문제와 답안을 전자파일의 형태로 전자우편을 통해 청구인에게 공개할 것을 청구하였고, 피청구인은 이 사건 심판청구 후 이 사건 시험문제와 답안을 인터넷 홈페이지에 공개한 사실이 인정되는바, 공개청구의 대상이 되는 정보가 이미 다른 사람에게 공개되어 널리 알려져 있다거나 인터넷 등을 통하여 공개되어 있어 인터넷 검색 등을 통하여 쉽게 알 수 있게 되었다는 사정만으로 더 이상 비공개결정을 다툴 법률상 이익이 없다고는 볼 수 없으므로(대법원 2008. 11. 27. 선고 2005두15694 판결 참조) 청구인의 이 사건 심판청구는 적법하다. 나. 본안에 관한 판단 1) 관계법령 가) 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다)은 알 권리를 구체화한 것으로서 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보할 목적으로 제3조, 제5조제1항에서 모든 국민에게 정보공개청구권이 있음을 명시하고, 공공기관에게 정보를 공개하여야 할 법률상 의무를 지우고 있으므로, 국민으로부터 보유·관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 제9조제1항 각호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 의무가 있다. 나) 정보공개법 제2조제1호와 제3조에 따르면 같은 법에서 말하는 정보는 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말하고, 같은 법 제9조제1항에 따르면 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보 등은 공개하지 아니할 수 있다. 다) 「사회복지사업법」 제11조, 제12조와 같은 법 시행령 제3조에 따르면, 사회복지사 1급 자격증을 받으려는 사람은 국가시험에 합격하여야 하고, 사회복지사 1급 국가시험은 보건복지부장관이 매년 1회 이상 시행하며, 보건복지부장관은 시험의 관리에 관한 업무를 피청구인에게 위탁할 수 있고, 시험관리기관의 장이 위 시험을 실시하고자 하는 때에는 미리 보건복지부장관의 승인을 얻어 시험일시·시험장소·시험과목·응시원서의 제출기간·응시수수료의 반환기준, 그 밖에 필요한 사항을 시험일 30일전까지 공고하여야 한다고 되어 있다. 2) 판단 가) 먼저, 피청구인은 이 사건 시험문제와 답안은 정보공개법 제9조제1항제5호에 해당하므로 이 사건 처분이 적법·타당하다고 주장하나, 피청구인은 이 사건 시험 시행계획과 이 사건 지침에서 시험문제와 답안을 비공개대상으로 정하였다는 점을 들어 이 사건 처분을 하였으므로 정보공개법 제9조제1항제5호의 정보에 해당하여 공개할 수 없다는 것은 이 사건 심판청구에 이르러 추가로 주장하는 처분사유라 할 것인데, 행정처분의 취소를 구하는 행정심판에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분 시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존재하고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없는바(대법원 2003.12.11. 선고 2001두8827 판결 등 참조), 이 사건 시험의 시행계획과 이 사건 지침에서 시험문제와 답안을 비공개대상으로 정했다는 사유와 정보공개법 제9조제1항제5호의 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당한다는 사유는 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없고, 추가로 주장하는 위 처분사유가 처분 당시에 이미 존재한 사실에 기초한 것이라 하여 달리 볼 것은 아니므로, 위 주장에 대해서는 살피지 아니한다. 나) 피청구인은 이 사건 시험의 시행계획과 이 사건 지침에서 시험문제와 답안을 비공개대상으로 정하였으므로 이 사건 처분이 적법·타당하다고 주장하나, 위와 같은 사유는 정보공개법 제9조제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개 사유에 해당하지 아니하므로(이 사건 시험 시행계획은 보건복지부 공고이고, 이 사건 지침은 피청구인 내부규정으로, 모두 정보공개법 제9조제1항제1호에서 말하는 ‘법률이 위임한 명령’에 해당하지 않음), 피청구인이 이 사건 시험문제와 답안이 정보공개법 제9조제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개대상 정보에 해당한다는 이유로 처분할 수 있음은 별론으로 하고, 위와 같은 사유로 이 사건 시험문제와 답안의 공개를 거부한 것은 정보공개법에 따라 적법하게 이루어진 것이라 볼 수 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. 결 론