정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인이 2011. 10. 26. 피청구인에게 ‘서울 ○○구의 중요기록물 DB구축사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)과 관련하여 ①자문변호사에 질의한 내용 및 답변내용(자문변호사의 개인신상정보 제외), ②제기된 민원 관련 기획재정부 및 법제처 등 정부기관에 질의 여부, ③민원 답변을 위한 확인한 사업양도양수계약서, ④양도양수계약서의 작성일자’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)의 공개를 청구하였다. 나. 피청구인은 2011. 11. 3. 이 사건 정보 ②에 대해서는 공개결정을 하고, 이 사건 정보 ①, ③과 ④는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제5호 및 제7호의 비공개 대상정보에 해당된다는 이유로 이를 비공개(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 사업은 서울 ○○구가 2011. 4. 22. (주)○○○○○○와 기 계약을 체결했던 사업을 (주)○○○○○○가 중도 포기함에 따라 잔여분에 대하여 경쟁입찰 방식으로 추가로 발주한 사업인데, (주)○○○○○○는 2011년에 서울 ○○구 외에도 ○○시, ○○군, 서울 ○구 등 다수의 지자체들의 중요기록물 사업을 수주하였다가 중도에 사업을 포기한 자로 이에 따른 부정당업자 제한처분이 진행 중에 있다. 나. 이 과정에 (주)○○○○○○는 이 사건 사업의 계약자인 (주)△△△△△△△과 2011년 6월 말경 사업 포괄적 양도양수계약을 체결하였고, △△조달청은 이를 이유로 2011. 7. 13. ‘○○시 중요기록물 DB구축 6차 사업’의 2회 유찰과정에 단독 응찰한 (주)○○○○○○를 대신하여 (주)△△△△△△△과 수의계약을 체결한 바 있다. 다. 그러나 (주)○○○○○○가 중도 포기한 ○○군과 ○○시와의 수의계약을 체결하는 과정에서 (주)△△△△△△△은 ○○시 사업의 수의계약을 위해 제기한 사업 포괄적 양도양수계약과 다른 사업승계협약서를 운운하며 사업 포괄적 양도양수 사실의 부인 및 관련기관들의 사업승계 불인정이라는 상반된 이유를 들어 수의계약을 체결하는 편법을 자행하고 있다. 라. 이처럼 (주)△△△△△△△은 (주)○○○○○○와의 사이에 체결한 사업 포괄적 양도양수계약을 지자체의 계약 건마다 아전인수식으로 상이하게 주장하여 다수의 편법적 수의계약을 체결하고 있어 위 사업 포괄적 양도양수계약의 형태 및 진위여부에 대한 확인이 필요하여 이 사건 정보의 공개를 신청한 것이다. 마. 또한 사업 포괄적 양도양수계약과 관련하여 부정당업자 제재처분의 승계 여부에 따라서는 이 사건 사업의 입찰 및 (주)△△△△△△△의 입찰 참가가 무효가 되는 것인바, 이 사건 정보 ①, ③과 ④는 공정한 계약질서의 확립을 위해 중요한 사안으로 반드시 공개되어야 할 것이다. 바. 피청구인은 이 사건 정보공개 청구에 대하여 정보공개법 제9조제1항제5호를 근거로 비공개하였으나 이 사건 사업은 2011. 10. 12. 기 계약이 체결된 상태이므로 ‘의견결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항’에 해당되지 않을 뿐만 아니라 이 사건 정보의 공개로 인하여 현저한 지장을 초래하는지에 대해서는 아무런 언급도 하지 않았으므로 이는 절차상 하자 있는 것이다. 사. 피청구인은 이 사건 처분의 결정근거로 정보공개법 제9조제1항제7호를 언급하였는데, 결정근거만 표시하고 구체적인 결정사유에 대한 언급이 없을 뿐만 아니라 무엇이 ‘경영?영업상 비밀에 관한 사항’이고 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는지에 대한 제시가 없는 것은 결과적으로 제3자에 대한 법익만을 인정하는 편중된 판단에 의한 것이므로 이는 상호 법익에 대한 판단이 배제된 것이어서 위법?부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 정보 ①은 피청구인이 입찰계약을 집행함에 있어 판단의 참고자료로 활용하는 것이고 피청구인의 최종 의사결정이 반드시 자문변호사의 답변내용에 기속되는 것은 아니므로 이는 정보공개법 제9조제1항제5호의 ‘의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항’으로 보아야 하고, 입찰계약을 주된 업무로 하는 피청구인의 업무특성을 고려할 때 변호사 자문의뢰가 필요한 민원이 빈번히 발생하는 점, 자문내용이 공개될 경우 향후 입찰에서 변호사 자문결과에 대한 정보공개 청구가 현저히 증가할 것으로 예상되는 점, 피청구인이 변호사 자문결과와 다른 의사결정을 할 경우 소송 등이 제기될 여지가 있는 점, 이에 따라 신속한 집행이 필수적인 입찰계약의 진행에 상당한 지장을 받게 될 것인 점 등을 감안하면 이 사건 정보 ①은 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당하며, 또한 제3자의 영업상 비밀에 관한 사항이 상세히 기록되어 있어 공개될 경우 법인의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 정보에도 해당한다. 나. 이 사건 정보 ③과 ④는 제3자와 관련된 정보이므로 제3자인 (주)△△△△△△△에 정보공개 청구 사실을 통지하였고, 이에 (주)△△△△△△△은 이 사건 정보 ③과 ④가 경영?영업상 비밀에 관한 사항이라는 이유로 비공개를 요청하여 피청구인은 정보공개법 제9조제1항제7호와 제3자 의견서를 바탕으로 비공개 결정을 하였는바, 피청구인의 비공개 결정은 적법?타당하므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제3조, 제4조, 제9조, 제11조, 제21조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 정보공개청구서, 정보(부분공개)결정통지서, 제3자 의견서 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 2011. 8. 31. 피청구인은 이 사건 사업에 대한 입찰을 제한경쟁(총액)협상의 방법으로 실시하였고, 2011. 9. 7. (주)△△△△△△△을 이 사건 사업의 우선협상대상자로 선정하였으며, 2011. 10. 12. (주)△△△△△△△과 이 사건 사업에 대한 계약을 체결하였다. 나. 2011. 10. 26. 청구인은 피청구인에게 이 사건 정보의 공개를 청구하였다. 다. 2011. 10. 28. 피청구인이 이 사건 정보 ③과 ④의 제3자인 (주)△△△△△△△에게 의견청취를 요청하자, (주)△△△△△△△은 이 사건 정보 ③과 ④가 (주)△△△△△△△의 중요한 내부 정보에 해당된다는 이유로 2011. 11. 1. 피청구인에게 비공개를 요청하였다. 라. 2011. 11. 3. 피청구인은 이 사건 정보 ②에 대해서는 공개결정을 하고, 이 사건 정보 ①, ③과 ④는 정보공개법 제9조제1항제5호 및 제7호의 비공개 대상정보에 해당된다는 이유로 비공개하였다. 마. 피청구인이 제출한 이 사건 정보 ①에 따르면, 이 사건 정보 ①은 ‘법률자문 의뢰 내용’과 ‘자문결과서’로 구성되어 있는데, ‘법률자문 의뢰 내용’에는 이 사건 사업의 입찰사항, 국민신문고 민원 접수 및 진행사항, 개찰내용, 그리고 (주)○○○○○○와 (주)△△△△△△△ 사이에 체결된 사업포괄양수도계약의 개념, (주)○○○○○○의 실적이 (주)△△△△△△△에게 승계 가능한지 여부 등에 대한 자문의뢰 내용이 기재되어 있고, ‘자문결과서’에는 영업양도 및 실적이전 여부, 부정당제재의 효력이 승계되는지에 대한 자문변호사들의 답변과 함께 답변서 말미에 ‘본 자문은 귀 국의 의사결정을 돕기 위한 내부자문에 해당되므로 외부에 제시되지 않도록 주의하여 주기 바란다’는 내용이 기재되어 있다. 바. 피청구인이 제출한 이 사건 정보 ③과 ④에 따르면, 이 사건 정보 ③과 ④는 사업포괄양수도계약서와 계약일자로서 (주)○○○○○○가 보유하고 있는 사업실적과 소프트웨어에 관한 일체의 권리와 의무를 (주)△△△△△△△에게 양도한다는 내용으로 기재되어 있고, 양도내역, 양도인, 양수인, 목적, 방법, 확정, 효력, 기타의 항목으로 구성되어 있으며, (주)○○○○○○가 ○○소프트웨어○○협회에 실적신고한 소프트웨어관련사업실적이 첨부되어 있고, 법무법인 ○○이 공증하였다. 6. 이 사건 처분의 위법?부당 여부 가. 관계법령 등 1) 정보공개법 제2조, 제3조 및 제4조에 따르면, 공공기관은 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 다른 법률 또는 법률에 의한 명령에 의하여 비밀로 유지되거나 비공개사항으로 규정된 정보 등 일정한 경우에 해당되는 정보를 제외하고는 공공기관이 보유?관리하는 정보는 국민으로부터 정보공개청구가 있을 때에는 이를 공개하여야 하는 것이 기본원칙이라 할 것이나, 같은 법 제9조제1항제5호에서는 감사?감독?검사?시험?규제?입찰계약?기술개발?인사관리?의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구?개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 비공개할 수 있다고 되어 있는데, 여기서 ‘감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항’은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로 의사결정과정에 제공된 회의관련자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개 대상정보에 포함될 수 있다고 할 것이고, ‘업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 정보공개제도의 목적 및 비공개대상정보의 입법취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이며, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것이다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조). 2) 또한 정보공개법 제9조제1항제7호에서는 법인?단체 또는 개인의 경영?영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 ①사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보와 ②위법?부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보인 경우를 제외하고는 비공개할 수 있다고 되어 있는데, 여기서 ‘경영·영업상 비밀’은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’을 의미하는 것이고(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두1798 판결 참조), ‘정당한 이익을 현저히 해할 우려’라 함은 정보의 공개로 인하여 당해 법인 등의 경영?영업활동에 중대한 지장을 초래하거나 그 영업이익?거래신용 또는 법적 지위에 직접적으로 상당한 침해가 발생하는 경우를 의미하는 것으로서 이에 대한 판단을 위해서는 당해 법인 등의 영업특성, 업무규모 등 제반 사정을 개별?구체적으로 고려하여야 할 것이다. 3) 한편 정보공개법 제11조제3항 및 제21조제1항에 따르면, 공공기관은 공개청구된 공개대상정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정되는 때에는 그 사실을 제3자에게 지체없이 통지하여야 하고, 필요한 경우에는 그의 의견을 청취할 수 있다고 되어 있으며, 공개청구된 사실을 통지받은 제3자는 통지받은 날부터 3일 이내에 당해 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 1) 이 사건 정보 ①이 비공개 대상정보에 해당하는지 여부 위 인정사실에 따르면, 이 사건 정보 ①은 법률자문 의뢰 내용과 자문결과서로 구성되어 있고, 법률자문 의뢰 내용에는 이 사건 사업의 입찰사항, 국민신문고 민원 접수 및 진행사항, 개찰내용, 그리고 (주)○○○○○○와 (주)△△△△△△△ 사이에 체결된 사업포괄양수도계약의 개념, (주)○○○○○○의 실적이 (주)△△△△△△△에게 승계 가능한지 여부 등에 대한 자문의뢰 내용이 기재되어 있으며, 자문결과서에는 영업양도 및 실적이전 여부, 부정당제재의 효력이 승계되는지에 대한 자문변호사들의 답변이 기재되어 있는바, 위 정보는 피청구인이 이 사건 사업에 대한 입찰계약을 집행함에 있어 판단의 참고자료로 활용하기 위하여 자문변호사에게 자문을 의뢰하고 그 의견을 받은 것으로 이 사건 사업에 대한 계약이 체결된 상태이므로 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로 볼 수 있고, 입찰계약을 주된 업무로 하는 피청구인의 업무특성을 고려할 때 변호사의 자문이 필요한 사안이 빈번히 발생한다 할 것인데, 자문결과가 공개되면 향후 입찰계약 관련 자문이 필요할 경우 자문변호사들이 자문결과의 공개에 대한 부담으로 인한 심리적 압박 때문에 진솔한 의견을 개진할 수 없고, 피청구인이 변호사의 자문결과와 다른 의사결정을 할 경우 쟁송 등이 제기되는 등 새로운 갈등이 야기될 개연성도 있어 결국 피청구인의 원활하고 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 크다 할 것이므로, 이 사건 정보 ①은 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개 대상정보인 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구?개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보에 해당한다고 할 것이다. 2) 이 사건 정보 ③과 ④가 비공개 대상정보에 해당하는지 여부 위 인정사실에 따르면, 이 사건 정보 ③과 ④는 (주)○○○○○○가 보유하고 있는 사업실적과 소프트웨어에 관한 일체의 권리와 의무를 (주)△△△△△△△에게 양도한다는 내용의 사업포괄양수도계약서와 계약일자로서 (주)○○○○○○가 ○○소프트웨어○○협회에 실적신고한 소프트웨어관련사업실적이 첨부되어 있는바, 위 정보들은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’에 해당되어 경영?영업상의 비밀에 관한 정보라고 할 것이고, 위 정보들의 제3자인 (주)△△△△△△△이 중요한 내부 정보라는 이유로 비공개를 요청하고 있을 뿐만 아니라, 각 행정기관 등에서 추진하고 있는 중요기록물 DB구축사업 등과 관련하여 입찰 등이 지속적으로 진행되고 있는 상황에 비추어 볼 때, 위 정보들이 공개된다면, 위 정보들의 제3자인 (주)△△△△△△△의 계약수주 등 영업활동에 중대한 지장을 초래할 개연성이 높다고 할 것이며, 달리 위 정보들이 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보이거나 위법?부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 정보 ③과 ④는 정보공개법 제9조제1항제7호의 비공개대상정보인 법인 등의 영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보에 해당한다고 할 것이다. 3) 따라서 청구인이 공개를 요구한 이 사건 정보 ①, ③과 ④를 공개하지 아니한 피청구인의 이 사건 처분이 위법?부당하다고 할 수 없다. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.