정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건 개요 가. 청구인은 2022. 7. 6. 피청구인에게 아래와 같은 내용의 정보공개를 청구하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022601"></img> 나. 피청구인은 2022. 8. 2. 청구인의 정보공개 청구 내용 중 ‘임대차계약서(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)’는 법인·단체 또는 개인의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로, 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보로서 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제5호 및 제7호에 해당함을 이유로 비공개하는 부분공개 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 다. 이에 청구인은 2022. 8. 4. 이의신청을 하였으나, 2022. 8. 24. 피청구인이 동일한 사유로 정보공개 이의신청 기각 결정을 통지하자, 2022. 9. 3. 이 사건 정보는 공개의 이익이 더 크다고 주장하며 피청구인의 이 사건 처분을 취소하라는 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 정보(임대차계약서)가 입찰계약 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 주장하나, 임대차계약서가 공개되면 어떤 이유로 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다는 것인지를 구체적으로 입증하지 못하였으며, 객관적인 근거제시 없이 단순히 막연한 추측에 근거하여 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 것이라고 주장하는 것은 부당하다. 나. 또한, 피청구인은 이 사건 정보가 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 주장하고 있으나, 심지어 공공기관이 보유한 민간단체의 계약서조차도 정보공개의 대상이 될 수 있다는 판례(대법원 2012. 4. 12. 선고 2010두24913 판례 참조) 등을 살펴볼 때, 피청구인이 비공개한 임대차계약서는 공개의 이익이 더 크며 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정하기 어렵다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인이 일부 비공개한 자료는 2002. 7월경 ○○○○○○○○ 내 할인점·스포츠센터(이하 ‘이 사건 할인점 등’이라 한다)의 운영사업자로 선정된 ○○○○○ ○○○○와 피청구인이 체결한 대부계약서(이하 ‘이 사건 대부계약서’라 한다)이다. 나. 이 사건 대부계약서에 따른 계약기간은 2023. 5. 22. 만료 예정으로, 피청구인은 이 사건 할인점 등의 관리 수탁자로서 해당 수익시설 관련 현 운영사업자와의 대부기간이 곧 만료 예정이므로 ‘신규 운영사업자 선정과 관련된 기본계획’을 마련하여 위탁자인 서울특별시에 제출한 후 승인을 기다리고 있었다. 위와 같은 상황에서 이 사건 대부계약서가 공개될 경우, 이 사건 할인점 등의 신규 운영사업자 선정을 위한 입찰계약 관련 업무수행에 지장을 초래할 수 있을 뿐만아니라 현 운영사업자의 경영상·영업상의 정당한 이익도 해칠 수 있는 가능성이 있다. 다. 더구나, 청구인의 정보공개 청구 목적이 무엇인지 명확하지 않고, 피청구인이 부분공개한 정보 외에 이 사건 대부계약서 자체가 공개될 공익적 필요성이 크다고 판단할 수 없으며, 이 사건 대부계약서 중 공개가 가능한 부분을 분리하여 특정하는 것 또한 어려우므로 피청구인의 이 사건 처분은 정당하다. 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2022. 7. 6. 피청구인에게 아래와 같은 내용의 정보공개를 청구하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022603"></img> 나. 피청구인은 2022. 8. 2. 이 사건 정보공개 청구에 대하여 아래와 같은 내용을 공개하는 결정을 하였으며, 정보공개 청구한 내역 중 2번 ‘임대차계약서’는 법인·단체 또는 개인의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보로서 정보공개법 제9조제1항제5호에 따라 향후 입찰계약 등 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있고, 같은 항 제7호와 관련하여 ‘임대차계약서’에는 경영 활동에 관한 일체의 정보가 포함되어 있어 법인의 정당한 이익을 해할 우려가 있음을 근거로 비공개하는 부분공개 결정 통지를 하였다. 다. 청구인은 2022. 8. 4. 피청구인의 정보부분공개 결정에 대하여 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2022. 8. 24. 청구인에게 동일한 사유로 이의신청 기각결정을 통지하였다. 6. 검토 가. 청구인은 피청구인의 2022. 8. 24. 정보부분공개 이의신청 기각결정의 취소를 구하고 있으나, 이의신청을 받아들이지 않는 취지의 결정 내지 통지는 종전의 거부처분을 유지함을 전제로 한 것에 불과하고 거부처분에 대한 행정심판이나 행정소송의 제기에도 영향을 주지 못하므로 이의신청인의 권리의무에 새로운 변동을 가져오는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 할 수 없어(대법원 2012. 11. 15. 선고 2010두8676 판결 참조), 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니다. 다만, 청구인은 이 사건 심판청구를 통하여 피청구인의 정보부분공개 결정 중 비공개 결정 부분의 당부를 따지고자 하는 것으로 해석되므로, 청구인의 청구취지를 피청구인의 2022. 8. 2.자 비공개 결정 부분의 취소를 구하는 것으로 선해하여 판단한다. 나. 정보공개법 제9조제1항 단서 제5호의 비공개정보에 해당하는지 여부 1) 정보공개법 제1조는 “이 법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개 청구 및 공공기관의 공개 의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정(國政)에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다”라고 규정하고 있고, 제5조제1항에서는 모든 국민이 공공기관에게 정보의 공개를 청구할 권리가 있다고 규정하고 있다. 2) 이에 따라 정보공개법 제9조제1항 본문은 공공기관이 보유·관리하는 정보를 원칙적 공개대상으로 규정하면서, 다만 같은 항 단서 제5호는 “감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보”를 예외적으로 비공개정보로 규정하고 있다. 위 규정에서의 '감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항'은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이므로 의사결정과정에 제공된 회의자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결). 한편 정보공개법 제1조의 정보공개 제도의 목적 및 정보공개법 제9조제1항 단서 제5호에 따른 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때, 위 비공개정보는 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 말하고, 이에 해당하는지는 비공개함으로써 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익과 공개로 보호되는 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단해야 한다. 그리고 그 판단을 함에 있어서는 공개청구의 대상이 된 당해 정보의 내용뿐 아니라 그것을 공개함으로써 장래 동종 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할지 여부도 아울러 고려하여야 한다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두18758 판결). 3) 피청구인은 「지방공기업법」 제76조 및 「서울특별시 서울시설공단 설립 및 운영에 관한 조례」에 따라 설립된 지방공단으로서 서울특별시로부터 ○○○○○○○○의 관리·운영에 관한 권한을 위탁받은 관리인이다. 피청구인은 청구인이 정보공개를 청구한 시점에 이 사건 대부계약의 만료일이 다가옴에 따라 신규운영자 선정과 관련된 기본계획을 마련하여 위탁자인 서울특별시에 제출한 상태였고, 현재 그 승인을 기다리고 있다. 이러한 상황에서 만일 이 사건 대부계약이 공개된다면 입찰이나 낙찰자 선정조건 등을 정하는 것과 밀접한 관련이 있는 사항의 공개로 인하여 피청구인의 입찰업무 수행의 공정성과 원활한 입찰절차를 해하고 장래 동종 업무수행에 현저한 지장을 초래할 수 있다고 주장한다. 4) 먼저 이 사건 대부계약이 의사결정 과정이나 이에 준하는 것으로 볼 수 있는지 살피건대, 이 사건 대부계약은 이미 2002. 8월경에 체결되어 그 기간이 20년 이상 지난 자료이므로 의사결정과정 또는 내부 검토과정에 있는 사항으로 보기 어렵다. 피청구인은 이 사건 대부계약이 신규운영자 선정을 위한 입찰 조건이나 낙찰자 선정 등에 영향을 미치므로 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 것으로 보아야 한다는 취지로 주장하나, 이 사건 대부계약이 체결된지 20년 이상 경과된 상태에서 그 내용이 별도의 계약 체결을 위한 입찰이나 낙찰조건에 영향을 미친다고 보기 어렵고 이를 인정할 만한 자료도 제출된 바 없다. 나아가 이 사건 대부계약이 공개된다고 하여 별도의 계약 체결을 위한 입찰이나 낙찰에 관한 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성을 인정할 만한 자료가 없는 반면, 설령 위와 같은 부작용이 일부 우려된다고 하더라도 그 피해가 공유재산인 이 사건 할인점 등에 관한 계약을 공개함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성을 확보하는 등의 이익보다 더 크다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 대부계약은 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개정보에 해당한다고 볼 수 없다. 다. 정보공개법 제9조제1항 단서 제7호의 비공개정보에 해당하는지 여부 1) 정보공개법 제9조제1항 단서 제7호는 예외적인 비공개 사유로 “법인·단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보”를 들고 있다. 그 정당한 이익의 유무를 판단할 때에는 앞에서 살펴 본 정보공개법의 입법 취지와 아울러 당해 법인 등의 성격, 당해 법인 등의 권리, 경쟁상 지위 등 보호받아야 할 이익의 내용ㆍ성질 및 당해 정보의 내용ㆍ성질 등에 비추어 당해 법인 등에 대한 권리보호의 필요성, 당해 법인 등과 행정과의 관계 등을 종합적으로 고려하여야 한다(대법원 2014. 7. 24. 선고 2012두12303 판결). 또한 정보공개법의 입법 목적 등을 고려하여 보면, 정보공개법 제9조제1항제7호에서 정한 '법인 등의 경영상ㆍ영업상 비밀'은 '타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보' 또는 '사업활동에 관한 일체의 비밀사항'을 뜻하고, 그 공개 여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지 여부에 따라 결정해야 하며, 그러한 정당한 이익이 있는지 여부는 정보공개법의 입법 취지에 비추어 엄격하게 판단해야 한다(대법원 2020. 5. 14. 선고 2020두31408, 2020두31415(병합) 판결, 대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두19021 판결 등 참조). 2) 피청구인은 이 사건 대부계약이 처분문서로서 사법의 규율 대상이고 운영사업자의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항이 기재된 정보이므로 비공개정보라고 주장한다. 그러나 이 사건 대부계약은 「공유재산 및 물품관리법」 제2조제8호 “대부계약” 규정에 따라 지방자치단체인 서울특별시 소유의 공유재산 중 일반재산에 해당하는 이 사건 할인점 등을 운영사업자가 유상이나 무상으로 사용·수익할 수 있도록 체결하는 계약으로, 공공성을 보유하고 있는 공유재산의 법률관계에 관한 정보이다. 그러므로 이 사건 대부계약의 공개는 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 하는 정보공개법의 입법 취지에 부합하는 반면에, 공유재산에 관한 이 사건 대부계약의 내용이 운영사업자의 경영상·영업상 비밀이라고 볼 만한 자료가 부족하므로 피청구인이 그 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있다고 보기 어렵다. 이상을 종합하여 볼 때, 이 사건 대부계약은 정보공개법 제9조제1항 단서 제5호 및 제7호의 비공개정보에 해당한다고 볼 수 없으므로, 피청구인이 2022. 8. 2. 청구인에 대하여 한 정보부분공개 결정 중 비공개 결정 부분을 취소한다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.