정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2022. 7. 26. 피청구인에게 ‘경기도 ○○시 ○○동 ○○▽-□, ○○○, ○○◇, ○◇◎, △○○-□번지 토지 일원’ 관련 개발제한구역 건축물관리대장(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)을 공개하라는 내용으로 정보공개 청구를 하였다. 이에 피청구인은 2022. 8. 2. 청구인에게 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제4조제1항과 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 및 같은 법 시행규칙 제13조제4항에 따라 청구인에게는 법률상 이해관계가 없음을 이유로 정보 비공개 결정ㆍ통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건의 경위 청구인은 2022. 7. 26. 피청구인에게 피청구인이 최초 생산한 ○○동 ○○▽-□번지, ○○○번지, ○○◇번지, ○◇◎번지, △○○-□번지 일원 ○○ 취락 개발제한구역 건축물관리대장 전체인 이 사건 정보를 청구하였다. 청구인의 정보공개 청구를 접수받은 피청구인은 2022. 8. 2. 정보공개법 제4조제1항 및 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항의 규정을 적시하여, 청구인이 해당 토지의 소유자ㆍ사용자 또는 이해관계인이 아닌 제3자에 해당한다는 비공개 결정 사유로 이 사건 정보를 비공개 결정ㆍ통지하는 이 사건 처분을 하였다. 아울러 정보공개법 제18조에 의거 이 사건 처분을 받은 날로부터 30일 이내에 문서로 이의신청을 할 수 있으며, 같은 법 제19조와 제20조에 의거 행정심판 및 행정소송을 청구ㆍ제기할 수 있다는 불복 절차를 고지하였다. 피청구인의 이 사건 처분 사유를 면밀히 분석해 판단해보면, 청구인이 ○○동 ○○▽-□번지, ○○○번지, ○○◇번지, ○◇◎번지, △○○-□번지 일원 ○○ 취락 내에 소재한 수만㎡의 전체 토지 소유자가 아니고, 수만㎡의 토지 사용도 아니며, 이해관계인도 아니라는 사유로, 즉 이 사건 정보가 제3자와 관련이 있는 정보라는 사유로 이 사건 정보를 비공개 결정ㆍ통지하는 이 사건 처분을 한 것이다. 정보공개법 제4조제1항 및 개발제한구역법 시행규칙 제13조의 법령 해석을 아전인수식으로 해석하여 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 지적 가) 피청구인이 정보공개법 제4조제1항 및 개발제한구역법 시행규칙 제13조 규정을 제시하면서 이 사건 처분을 한 것이 적법한지에 대하여 (1) 정보공개법 제4조제1항에서 “정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.”라고 정하고 있고, 같은 법 제4조제2항에서 “지방자치단체는 그 소관 사무에 관하여 법령의 범위에서 정보공개에 관한 조례를 정할 수 있다.”라고 정하고 있다. (2) 「○○시 행정정보 공개에 관한 조례」(이하 ‘○○시 정보공개조례’라 한다) 제3조(공개대상기관의 의무)제1항에서 “공개대상기관은 청구인으로부터 행정정보의 공개청구를 받은 때에는 청구인의 권리를 최대한 존중하여야 하며, 적극적으로 이를 공개하여야 한다.”라고 정하고 있고, 같은 조례 제4조(정보공개의 원칙)에서는 “공개대상기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」과 이 조례가 정하는 바에 따라 공개하여야 한다.”라고 정하고 있다. (3) 정보공개법과 ○○시 정보공개조례에서 제3자와 관련이 있는 정보를 비공개 대상 정보로 분류하여 규정하지 않았고, 이해관계인의 범위에 관하여도 규정하고 있지 않다. (4) 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항에서는 “시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건축물의 소유자ㆍ사용자 또는 이해관계인이 관리대장의 열람이나 그 사본의 발급을 신청하면 관계 공무원이 참여한 상태에서 해당 건축물의 관리대장을 열람하게 하거나 그 사본을 발급할 수 있다.”라고 규정하고 있으나, 개발제한구역법에서 특별히 ‘법률’로 이 사건 정보인 개발제한구역 건축물관리대장의 공개에 관하여 정보공개의 대상 및 범위, 정보공개의 절차, 비공개대상정보 등에 관하여 정보공개법과 달리 규정하고 있지 않다. (5) 정보공개법 제9조제1항에서 “공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다.”라고 규정하고 있다. (6) 정보공개법 제9조제1항제6호에서는 “해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 개인정보 보호법 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.”라고 규정하고 있고, “다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다.”라고 정하고 있는데, 이는 다음과 같이 ‘가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보, 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보, 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보, 라. 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위, 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업’이라고 규정한다. (7) 정보공개법 제11조(정보공개 여부의 결정)제3항에서는 “공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 토지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다.”라고 규정하고 있다. (8) 정보공개법 시행령 제8조(제3자의 의견청취)제1항에서는 “공공기관이 법 제11조제3항에 따라 제3자의 의견을 들을 때에는 문서로 하여야 한다.”라고 정하면서 “다만, 공공기관이 필요하다가 인정하거나 제3자가 원하는 경우에는 말로 의견을 물을 수 있다.”라고 정하고 있으며, 같은 법 시행령 제8조제2항에서는 “담당 공무원 등이 제1항 단서에 따라 말로 의견을 듣는 경우에는 그 내용을 기록하고 본인의 확인을 받아야 한다.”라고 규정하고 있다. (9) 정보공개법 제21조(제3자의 비공개 요청 등)제1항에서 “제11조제3항에 따라 공개 청구된 사실을 통지받은 제3자는 그 통지를 받은 날부터 3일 이내에 해당 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다.”라고 정하고 있고, 같은 법 제21조제2항에서는 “제1항에 따른 비공개 요청에도 불구하고 공공기관이 공개 결정을 할 때에는 공개 결정 이유와 공개 실시일을 분명히 밝혀 지체 없이 문서로 통지하여야 하며, 제3자는 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 하거나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다.”라고 정하고 있으며, 이 경우 이의신청은 통지를 받은 날부터 7일 이내에 하여야 한다. 같은 법 제21조제3항에서는 “공공기관은 제2항에 따른 공개 결정일과 공개 실시일 사이에 최소한 30일의 간격을 두어야 한다.”라고 규정하고 있다. (10) 정보공개법 제6조의2(정보공개 담당자의 의무)제2항에서는 “공공기관의 정보공개 담당자(정보공개 청구 대상 정보와 관련된 업무 담당자를 포함한다)는 정보공개 업무를 성실하게 수행하여야 하며, 공개 여부의 자의적인 결정, 고의적인 처리 지연 또는 위법한 공개 거부 및 회피 등 부당한 행위를 하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다. (11) 위의 법령 조문과 국토교통부령의 제정 목적 및 법리 해석을 냉철하게 판단하면, 이 사건 정보인 개발제한구역 건축물관리대장의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 수 있는 정보일지라도, 정보공개법 제9조제1항제6호 가목, 나목, 다목, 마목 규정에 해당하는 정보이므로, 개발제한구역 건축물관리대장에 기재된 개인정보도 정보공개 대상인 정보라고 판단된다. 나) 청구인과 이 사건 정보인 개발제한구역 건축물관리대장과의 이해관계 여부 판단을 위한 구체적인 사유(근거)에 대하여 (1) 청구인의 부친은 개발제한구역 내 ○○ 집단 취락 해제 이전부터 ○○동 ○○○번지와 ◎○◇-○번지, △○○-□번지 소재 건축물(근생 주택) 2동을 소유하고 있었고, ○○동 ○○○번지의 지상 건축물은 개발제한구역 해제 전 ○○동 ○▽◎-○번지 토지로의 이축 허가를 받은 후 사용승인을 받은 바 있으며, ○○동 ◎○◇-○번지, △○○-□번지의 건축물도 개발제한구역 해제 전에 △○○-□번지(현재 ○▽◎-○◈번지) 토지에 증ㆍ개축 허가를 받은 후 사용승인을 받은 바 있다. 이는 제4호증(○○동 ○○○번지 개발제한구역 건축물대장)과 제5호증(○○동 ◎○◇-○번지, △○○-□번지 개발제한구역 건축물대장)을 보면 알 수 있다. (2) ○○동 측량원도(경계현황 제2호)를 살피면, ○○동 △○○-□번지 “ㄱ”, “ㄴ” 위치 지상에 장○○ 소유 주택 2동의 건축물이 소재한 사실을 확인할 수 있다. 이는 제6호증(○○동 측량원도)을 보면 알 수 있다. (3) 청구인은 ○○마을이 고향이고, 현재까지 ○○마을에 거주하고 있다. 그러므로 개발제한구역 지정 당시 주택을 소유자 성명과 주택 분포 위치와 개발제한구역 지정 후 다른 토지로 이축된 주택 호수를 잘 알고 있다. 이와 관련 제7호증(○○시 집단 취락 수치 지형도)을 살피면 ○○동 개발제한구역 내 ○○ 취락에 많은 건축물이 소재하고 있었다는 사실을 확인할 수 있다. (4) ○○시 공고 2002-○○○호 주택 호수 산정 분포도를 살피면, ○○시 집단 취락 수치 지형도에 표기(건축물 레이어)된 ○○동 △○○-□번지에 소재한 제5호증(근린생활시설 건축물)과 제6호증(○○동 측량원도)으로 확인할 수 있는 장○○ 소유 주택 2동의 건축물 및 ○○동 ○◇◇-□번지(이후 ○◇◇-◁, ○◇◇-▷번지로 분할됨)에 소재한 주택과 그 외 다른 지번에 소재한 건축물이 주택 호수 산정 분포도에서 제외된 사실을 확인할 수 있고, 주택 호수 12호, 근린생활시설 14호, 나대지 3호 이렇게 총 29호의 주택 호수가 산정된 사실을 확인할 수 있다. (5) 제9호증(○○시 개발제한구역 내 집단 취락 우선 해제 도시관리 계획결정도)을 살피면, 주택 호수 산정 분포도에서 제외된 장○○ 소유 주택 2동의 건축물이 소재한 위치의 ○○동 △○○-□번지 토지가 개발제한구역에서 제1종 일반주거지역의 용도지역으로 해제되고, ○○동 ○▽○-◎번지, ○▽○-□◎번지의 일부 토지만이 개발제한구역에서 제1종 일반주거지역의 용도지역으로 해제되며, 주택 호수 산정 분포도에서 제외된 ○○동 2○◆◈-□번지 토지가 개발제한구역에서 미해제된 사실을 확인할 수 있다. 또한, 주택동 건축물이 소재하지 아니한 ○○동 △○○-□번지(현 ○▽○-○▽번지, ○▽○-◎○번지) 토지가 개발제한구역에서 제1종 일반주거지역의 용도지역으로 해제된 사실을 확인할 수 있다. (6) 제10호증(도시관리계획 변경 결정 우선해제 취락 지형도면 고시도)과 제11호증(부동산정보열람시스템 등록토지 이용 계획도면 복사본) 및 제12호증(경기도 지역정책과 질의답변서)의 도면을 살펴보면, 개발제한구역에서 일부 면적이 미해제되었던 지목이 ‘전’인 ○○동 ○▽◎-◎번지, ○▽◎-□◎번지 전체 토지와 △▽○-○번지 전체 토지가 개발제한구역에서 경계선 관통 대지로 제1종 일반주거지역의 용도지역으로 추가 해제되고, 기존에 지구단위계획 수립 결정 고시된 장○○ 소유 주택 2동의 건축물이 소재한 위치의 ○○동 △○○-□번지 일원, 현 ○▽◎-○◈번지(○▽◎-◈◈번지, ○▽◎-◈◆번지), ○▽◎-◎◎번지(○▽◎-◈▽번지), ○▽◎-◎□번지(○▽◎-◈○번지), ○▽◎-◎○(○▽◎-◈◇번지 내지 ○▽◎-◆◎번지) 일원의 녹지계획, 도로계획, 제1종 일반주거지역의 용도계획이 변경된 사실을 확인할 수 있고, 근생 주택 건물이 소재하면서 지목이 ‘대’인 ○○동 ○◇◈-□번지 전체 토지 330㎡가 개발제한구역에서 미해제되어 경계선 관통 대지로 존치된 사실을 확인할 수 있다. (7) 경기도 지역정책과 질의답변서를 살펴보면, 피청구인이 청구인 소유 건물이 소재한 지목이 ‘대’인 △○○-□번지(현 ○▽◎-○◇번지) 소재 건축물의 부속 토지 330㎡의 전체 면적을 개발제한구역에서 미해제하여, 경계선 관통 대지로 존치한 것은 부당하다고 판단할 수 있다. (8) 위의 사실은 ○○ 취락 주택 호수 산정 분포도와 개발제한구역 내 집단 취락 우선해제 도시관리계획(변경) 결정도가 위법하거나 부당하게 작성되었다고 판단할 수 있다. (9) 집단 취락 주택 호수 산정 분포도는 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 기준으로 작성되는 것이다. (10) 청구인이 이 사건 정보에 대한 공개를 청구한 목적은 위에서 확인하였듯이, 주택 또는 근린생활시설 건축물이 개발제한구역 내 집단 취락 해제를 위한 기초 조사서인 주택 호수 산정 분포도에서 제외된 법적 근거와 개발제한구역 내 집단 취락 해제를 도시관리계획 입안 전 ○○ 취락 내에 소재한 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택 호수 등을 확인하여 「개발제한구역의 조정을 위한 도시ㆍ군관리계획 변경안 수립지침」 규정에 의거 추가 해제 요인이 있는지를 확인하기 위함이다. 다) 이와 관련한 법규 (1) 개발제한구역법 시행령 제24조(개발제한구역 건축물관리대장)제1항에서는 “시장ㆍ군수ㆍ구청장은 개발제한구역의 건축물의 소유 및 이용상태를 확인하거나 건축허가 등 개발제한구역 관리를 위한 기초자료로 활용하기 위하여 개발제한구역 건축물관리대장에 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기록하고 유지ㆍ관리하여야 한다.”라고 정하고 있고, 제2항에서는 “제1항에 따른 개발제한구역 건축물관리대장의 서식, 기재 내용, 기재 절차, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.”라고 정하고 있으며, 제3항에서는 “제1항에 따른 개발제한구역 건축물관리대장은 전자적 처리가 불가능한 특별한 사유가 없으면 전자적 처리가 가능한 방법으로 기록하고 유지ㆍ관리하여야 한다.”라고 정하고 있다. (2) 개발제한구역법 시행규칙 제13조(개발제한구역 건축물관리대장)제1항에서는 “영 제24조에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 유지ㆍ관리하여야 하는 개발제한구역 건축물관리대장(이하 ‘관리대장’이라 한다)은 별지 제2호 서식과 같다.”라고 정하고 있고, 제2항에서는 “시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관리대장을 작성하거나 그 기록사항을 변경 또는 정정하려는 경우에는 그 사실관계를 확인한 후 작성ㆍ변경 또는 정정하여야 한다. 이 경우 그 사실관계를 확인할 수 있는 근거 자료는 관리대장과 함께 보관하여야 한다.”라고 정하고 있으며, 제3항에서는 “시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관리대장의 관리책임자를 지정하여 관리대장을 관리하도록 하여야 한다.”라고 정하고 있고, 제4항에서는 “시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건축물의 소유자ㆍ사용자 또는 이해관계인이 관리대장의 열람이나 그 사본의 발급을 신청하면 관계 공무원이 참여한 상태에서 해당 건축물의 관리대장을 열람하게 하거나 그 사본을 발급할 수 있다.”라고 정하고 있다. (3) 개발제한구역법 제3조(개발제한구역의 지정 등)제2항에서는 “개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.”라고 정하고 있다. (4) 개발제한구역법 시행령 제2조(개발제한구역의 지정 및 해제의 기준)제3항에서는 “법 제3조제2항에 따라 개발제한구역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다.”라고 정하고 있다. (5) 「개발제한구역의 조정을 위한 도시ㆍ군관리계획 변경안 수립지침」 3-2-3항에서 언급된 집단취락의 개발제한구역 해제 기준은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830573"></img> (6) 위의 (2)항과 (3)의 법령 조문, 국토교통부령의 제정 목적과 법리적 해석을 냉철하게 판단하고, 국토교통부장관이 정한 위의 지침의 각 항과 청구인의 주장을 면밀하게 분석하여 객관적으로 말하면, 청구인은 이 사건 정보인 개발제한구역 건축물관리대장과 이해관계가 있는 이해관계인에 해당한다는 것이다. 따라서 청구인은 이 사건 정보의 기재 사항(건축물 사진 포함)에 대하여 알권리가 있는 것이므로, ○○ 취락 개발제한구역 건축물관리대장 전체에 대하여 정보공개할 것을 청구할 권리가 있는 것이다. 라) 이와 관련한 법원의 정보공개 거부처분 취소 관련 판례 (1) 서울행정법원 2007. 10. 9. 선고 2007구합6342 판결 [행정정보비공개결정처분취소] 이 판결의 요지에서는, “[1] 정보공개법 제4조제1항에 규정된 ‘정보공개에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하여 위법의 적용을 배제하기 위해서는, 그 특별한 규정이 ‘법률’이어야 하고, 나아가 그 내용이 정보공개의 대상 및 범위, 정보공개의 절차, 비공개 대상 정보 등에 관하여 정보공개법과 달리 규정하고 있는 것이어야 한다. [2] 임대주택법 시행규칙 제2조의3은 ‘법률’이 아니고 건설교통부령에 불과할 뿐만 아니라, 그 내용도 공공건설임대주택의 임주자모집공고를 할 때에는 ‘입주자모집공고 당시의 주택가격, 임대의무기간 및 분양전환시기, 분양전환가격의 산정기준’ 등을 포함시키도록 하여 당해 임대주택의 공급을 신청하려는 사람들이 필요한 정보를 손쉽게 얻도록 하려는 것일 뿐, 그 이외의 정보에 대하여는 일반 국민이 정보공개법에 의하여 공개를 청구할 권리마저 제한하려는 취지는 아니므로, 정보공개법 제4조제1항에서 정한 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하지 않는다.”라고 하였다. (2) 대법원 2014. 4. 10. 선고 2012두17384 판결 [정보공개거부처분취소] 이 판결의 요지에서는, “구 정보공개법(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되기 전의 것) 제4조제1항은 ‘정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다’라고 규정하고 있다. 여기서 ‘정보공개에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당한다고 하여 정보공개법의 적용을 배제하기 위해서는, 특별한 규정이 ‘법률’이어야 하고, 내용이 정보공개의 대상 및 범위, 정보공개의 절차, 비공개대상정보 등에 관하여 정보공개법과 달리 규정하고 있는 것이어야 한다.”라고 하였다. (3) 대법원 2008. 9. 25. 선고 2008두8680 판결 [정보공개거부처분취소] 이 판결의 요지에서는, “정보공개법 제9조제1항은 ‘공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다’라고 규정하고 있는바, 정보공개법의 입법 취지 및 위와 같은 규정 형식에 비추어 보면, 여기에서 말하는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보라 함은 당해 공공기관이 작성하여 보유ㆍ관리하고 있는 정보뿐만 아니라 경위를 불문하고 ‘당해 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있는 모든 정보를 의미’한다고 할 것이므로, 제3자와 관련이 있는 정보라고 하더라도 당해 공공기관이 이를 보유ㆍ관리하고 있는 이상 정보공개법 제9조제1항 단서 각 호의 비공개 사유에 해당하지 아니하면 정보공개의 대상이 되는 정보에 해당한다고 보아야 할 것이다. 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있는 정보가 제3자와 관련이 있는 경우 그 정보공개 여부를 결정함에 있어 공공기관이 제3자와의 관계에서 거쳐야 할 절차를 규정한 것에 불과할 뿐, 제3자의 비공개 요청이 있다는 사유만으로 정보공개법상 정보의 비공개 사유에 해당한다고 볼 수 없다.”라고 하였다. (4) 대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두12785 판결 [정보공개거부처분취소] 이 판결의 요지에서는, “국민의 ‘알권리’, 즉 정보에의 접근ㆍ수집ㆍ처리의 자유는 자유권적 성질과 청구권적 성질을 공유하는 것으로서 헌법 제21조에 의하여 직접 보장되는 권리이고, 그 구체적 실현을 위하여 제정된 정보공개법도 제3조에서 ‘공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보’를 원칙적으로 공개하도록 하여 정보공개의 원칙을 천명하고 있고, 위 법 제9조가 예외적인 비공개사유를 열거하고 있는 점에 비추어 보면, 국민으로부터 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 위 법 제9조제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개 사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 하고, 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인ㆍ검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 위 각 호의 어디에 해당하는지를 주장ㆍ증명하여야만 하며, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다.”라고 하였다. (5) 청구인이 제기한 2022경기행심391 정보공개 결정처분 취소청구 재결(제13호증)도 참조하기를 바란다. 3) 결론 관계 법령과 증거자료 및 청구인 주장과 정보공개 거부처분 취소 관련 판례를 종합해보면, (1) 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항은 법률이 아니라 국토교통부령에 불과할 뿐만 아니라 그 내용도 건축물의 소유자ㆍ사용자 또는 이해관계인이 관리대장의 열람이나 그 사본의 발급을 신청하면 필요한 정보를 손쉽게 얻도록 하려는 것일 뿐, 그 외의 정보에 대하여는 일반 국민이 정보공개법에 따라 공개를 청구할 권리마저 제한하려는 취지는 아니므로, 정보공개법 제4조제1항에서 정한 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하지 않는 것이다. (2) 그러므로 피청구인이 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항을 인용하여 청구인이 해당 토지의 소유자ㆍ사용자 또는 이해관계인이 아닌 제3자에 해당한다는 비공개 결정 사유로 이 사건 정보가 공개 대상임에도 비공개 결정을 하는 이 사건 처분을 한 것은 위법하고 부당한 것이다. (3) 따라서 피청구인의 2022. 8. 2.자 이 사건 처분은 취소 재결되어야 합당하다. 【보충서면 1】 4) 피청구인 주장에 대한 반박 가) 개발제한구역법에서 규정한 바와 같이 개발제한구역의 효율적인 관리를 위한 기초자료 중 하나가 ‘개발제한구역 건축물관리대장’이고, 개발제한구역법 시행규칙은 상위법령의 위임에 따라 필요한 사항을 하위법령에 명시해둔 것으로 행정청을 구속하는 효력이 있으며, 해당 처분이 법률이 아니라 부령에 불과하다고 하여 이를 적용하지 않는다면 법의 취지와 목적에 부합하는 행정처리를 할 수 없기에, 행정청인 피청구인은 해당 시행규칙에 따라 적법한 행정행위를 했을 뿐 위법하지 않다는 피청구인의 주장에 대하여 청구인은 앞서 제출한 심판청구서에서 정보공개법 제4조, ○○시 정보공개조례 제3조, 개발제한구역법 시행규칙 제13조, 정보공개법 제9조제1항제6호, 제11조, 제8조, 제21조, 제6조의2제2항 등을 적시하고, 정보공개 거부처분 취소 관련 판결들을 제시하여 피청구인의 주장을 법리적으로 충분히 반박하고 그 부당성을 증명한 바 있다. 따라서 개발제한구역법에서 특별히 다른 법률로 규정한 법률이 아닌 국토교통부령에 불과한 개발제한구역법 시행규칙을 제시한 피청구인의 주장은 정보공개법 제3조, 제4조, 제5조, 제9조제1항 등을 배제 또는 곡해하고, 불문법에 해당하는 대법원판결의 기판력을 부정하는 위법하고 부당한 아전인수식의 가당치 않은 주장이다. 나) 청구인이 대상지의 이해관계인이 아니라는 피청구인의 주장에 대하여 피청구인은 개발제한구역법 시행규칙 제13조를 보면 발급 신청 대상은 현 시점에서 필지에 대한 소유자ㆍ사용자 또는 이해관계인인바, 이해관계인의 범위에 대해서는 개발제한구역법에서 규정하고 있지 않지만, 이해관계인의 범위에 대한 타 규정이나 기존 판례로 미루어 그 사실관계에 따라 자신의 권리ㆍ의무에 직접적인 영향을 받는 자에 국한된다고 주장하면서, 개발제한구역 관리대장과 유사한 목적의 내용을 담고 있는 건축물대장을 예로 들어 살펴보면 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」(이하 ‘건축물대장규칙’이라 한다) 제11조제3항에서 건축물대장의 열람 범위를 정하기를, 건축물 소유자의 동의를 얻거나 이해관계인(소유자의 배우자, 직계 존ㆍ비속 및 그 배우자, 국가 또는 지방자치단체, 법원의 감정 촉탁이 있는 경우, 임차인 등)으로 한정하여 열람토록 하고 있으며, 이용자의 안전 또는 장애인 등의 이동 편의와 같은 공익 목적에 한해 예외적으로 열람을 허용하고 있어, 청구인의 부친 소유 이력, 자신의 거주 이력 등을 이유로 이해관계인에 포함된다는 주장은 부당하다고 할 것이므로, 현 시점을 기준으로 재산권 등 법률상 이해관계가 있음을 구체적으로 제시해야 할 것이라고 주장하였다. (1) 그러나 청구인은 앞서 제출한 심판청구서에서 개발제한구역법 제3조제2항, 개발제한구역법 시행령 제2조제3항, 제24조제1항 및 제2항, 개발제한구역법 시행규칙 제13조제1항 내지 제4항, 「개발제한구역의 조정을 위한 도시ㆍ군관리계획 변경안 수립지침」 3-2-3.(3)과 (4), 3-2-4.의 규정을 적시하고 제4호증 내지 제12호증을 제시하여 개발제한구역 내 집단취락 해제 입안권자인 피청구인이 ○○동 ◎○◇-○번지, △○○-□번지에 소재한 근생 주택 건축물 등을 주택 호수 산정에서 누락시켜, 개발제한구역 내 집단 적평 취락 우선 해제를 위한 주택호수 산정 도면(제8호증)을 부당하게 생산한 사실을 입증하였고, 피청구인이 청구인 소유 건물이 소재한 지목 ‘대’인 △○○-□번지(현 ○▽◎-○◇번지) 건축물의 부속 토지 330㎡의 전체 면적을 개발제한구역 해제 범위에 미편입 상태로 입안하여, 경계선 관통 대지로 존치함으로써 청구인의 재산권을 침해한 사실을 입증하였다. (2) 아울러 피청구인이 최초 생산한 ○○동 ○○▽-□, ○○○, ○○◇, ○◇◎, △○○-□번지 토지 일원 일원 ○○ 취락 개발제한구역 건축물관리대장 전체와 청구인이 법률상 이해관계가 있다는 사실을 입증하여 피청구인이 현시점을 기준으로 청구인의 재산권을 침해받은 사실을 구체적으로 입증하였다. (3) 그러므로 청구인은 피청구인이 최초 생산한 ○○동 ○○▽-□, ○○○, ○○◇, ○◇◎, △○○-□번지 토지 일원 일원 ○○ 취락 개발제한구역 건축물관리대장 전체를 정보공개 청구하여, 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택호수를 확인할 권리가 있는 것이다. (4) 아울러 청구인은 ○○ 취락 내에 근생 주택 시설동의 건축물을 소유하지 않고 있으나, 토지를 소유하고 있는 토지주들이 자신이 소유한 토지가 개발제한구역 내 집단 ○○ 취락 해제범위에 포함되지 않아 해제되지 않았을 경우, 개발제한구역 ○○ 취락 내 토지를 소유하는 토지주들도 개발제한구역 건축물관리대장 전체를 정보공개 청구하여 피청구인으로부터 개발제한구역 건축물관리대장을 정보공개 결정ㆍ통지받아, 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택호수를 확인하여, 개발제한구역 내 집단 적평 취락 우선 해제를 위한 주택호수 산정 도면이 적법하게 작성되었는지와 자신이 소유하고 있는 토지를 ○○ 취락 해제 범위에 포함시킬 수 있는지를 검토할 권리가 있는 것이다. 즉, 개발제한구역 ○○ 취락 내 토지를 소유하고 있는 토지주들도 이해관계인이므로, 개발제한구역 건축물관리대장을 정보공개 청구하여 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 내용을 확인할 수 있는 알권리가 있는 것이다. (5) 청구인은 피청구인이 최초 생산한 ○○ 취락 개발제한구역 건축물관리대장 전체의 주택호수를 확인한 이후 추가로 2002년에 생산한 ○○ 취락 개발제한구역 건축물관리대장 전체를 정보공개 청구하여 주택 호수 산정 분포도로 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택 호수에 따라 적법하게 작성되었는지를 확인할 예정이다. (6) 그 정당한 이유는 「개발제한구역의 조정을 위한 도시ㆍ군관리계획 변경안 수립지침」에서 정한 주택호수 산정 기준 및 조정 대상 취락의 해제 가능 총면적 범위 설정 규정에 의거 추가 해제 가능 면적 범위 설정 요인이 있을 경우, 피청구인에게 ○○동 △○○-□번지(현 ○▽◎-○◆번지) 토지에 대한 추가 해제를 요청하는 의견서를 제출하여 피청구인이 침해한 청구인의 재산권을 정당하게 찾기 위함이다. (7) 위의 주장을 소결하면, 청구인은 공개 청구한 이 사건 정보인 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택호수와 법률상 직접적인 이해관계가 있는 것이고, 개발제한구역 건축물관리대장에 대한 정보공개 청구의 권리가 있는 자이며, 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 내용에 대하여 알권리가 있는 자이다. 따라서 피청구인이 개발제한구역법과 「건축법」에서 특별히 다른 법률로 규정한 법률이 아닌 국토교통부령에 불과한 개발제한구역법 시행규칙과 건축물대장규칙 규정을 제시하여 청구인이 사유로 제시한 부친 소유 이력, 거주 이력 등을 이유로 이해관계에 포함되지 않는다는 주장은 부당하다 할 것이므로, 청구인이 과거가 아닌 현시점을 기준으로 재산권 등 법률상 이해관계가 있음을 구체적으로 제시해야 한다고 주장하는 것은 정보공개법 제3조, 제4조, 제5조, 제9조제1항 등을 배제 또는 곡해하고, 불문법에 해당하는 대법원판결의 기판력을 부정하는 위법하고 부당한 아전인수식의 가당치 않은 주장이다. 다) 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항의 취지가 개발제한구역 건축물관리대장을 소유자 사용자 또는 이해관계인이 관계 공무원의 입회 하에 열람할 수 있도록 하는 것은 정보를 각별히 유의하여 취급한다는 점을 알 수 있고, 법률상 이해관계자들에 한정되어 있다고 해석할 수 있다는 피청구인의 주장에 대하여 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항은 개발제한구역법에서 특별히 다른 법률로 규정한 법률이 아닌 국토교통부령에 불과한 것이고, 그 내용도 건축물의 소유자ㆍ사용자 또는 이해관계인이 관리대장의 열람이나 그 사본의 발급을 신청하면 필요한 정보를 손쉽게 얻도록 하려는 것일 뿐, 그 이외의 정보에 대하여 일반 국민이 정보공개법에 의하여 공개를 청구할 권리마저 제한하려는 취지가 아니므로, 정보공개법 제4조제1항에서 규정한 정보의 공개에 관하여 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하지 않는 것이다. 따라서 피청구인의 위 주장도 역시, 정보공개법 제3조, 제4조, 제5조, 제9조제1항 등을 배제 또는 곡해하고, 불문법에 해당하는 대법원판결의 기판력을 부정하는 위법하고 부당한 아전인수식의 가당치 않은 주장이다. 5) 결론 청구인이 기 제출한 심판청구서에 기재한 주장 및 제1호증 내지 제13호증과 각 주장을 냉철하게 법리적으로 판단하면, 피청구인이 2022. 8. 2. 청구인에게 한 이 사건 처분은 응당 취소 재결되어야 합당한 것이다. 【보충서면 2】 6) 피청구인 주장에 대한 반박 가) 청구인이 제시한 판례들은 현재 개발제한구역법에 따른 개발제한구역 건축물관리대장 비공개 사안과 동일한 소송물이 아니고, 후자의 선결문제 및 모순관계와도 관련이 없다는 피청구인의 주장에 대하여 피청구인은 청구인이 제시한 서울행정법원 2007. 10. 9. 선고 2007구합6342 판결과 불문법에 해당하는 대법원 2014. 4. 10. 선고 2012두17384 판결과 대법원 2008. 9. 25. 선고 2008두8680 판결과 대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두12785 판결의 기판력 주장에 개하여 대법원 2002. 12. 27. 선고 2000다47361 판결에서 말한 기판력의 객관적 범위 관련 “기판력 있는 전소 판결의 소송물과 동일한 후소를 허용하지 않음과 동시에, 후소의 소송물이 전소의 소송물과 동일하지는 않다고 하더라도 전소의 소송물에 관한 판단이 후소의 선결 문제가 되거나 모순 관계에 있을 때에는 후소에서 전소 판결의 판단과 다른 주장을 하는 것을 허용하지 않는 작용을 하는 것을 말한다.”라는 판결 요지를 인용하면서 현재 개발제한구역법에 따른 이 사건 정보의 비공개 사안과 동일한 소송물이 아닐 뿐만 아니라 후자의 선결문제 및 모순관계와도 관련이 없다고 판단된다고 주장하였다. (1) 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항은 법률이 아니고 건설교통부령에 불과할 뿐만 아니라 그 내용도 건축물의 소유자ㆍ사용자 또는 이해관계인이 관리대장의 열람이나 그 사본의 발급을 신청하면 필요한 정보를 손쉽게 얻도록 하려는 것일 뿐 그 이외의 정보에 대하여는 일반 국민이 정보공개법에 따라 정보공개를 청구할 권리마저 제한하려는 취지는 아니므로, 정보공개법 제4조제1항에서 정한 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하지 않는 것이다. (2) 청구인은 피청구인을 상대로 이 사건과 동일한 정보공개 거부처분 취소처분의 취소를 구하는 행정소송을 제소하여 행정법원에서 전소, 후소의 판결을 받은 사실이 없다. (3) 대법원 판례(대법원 2001. 1. 16. 선고 2000다41349 판결)에서는 “갑”이 을을 대위하여 병을 상대로 취득시효 완성을 원인으로 한 소유권이전등기 소송을 제기하였다가 “을”을 대위할 피보전채권의 부존재를 이유로 소각하 판결을 선고받고 확정된 후 “병”이 제기한 토지인도 소송에서 갑이 다시 위와 같은 권리가 있음을 항변 사유로서 주장하는 것은 기판력에 저촉되어 허용될 수 없다고 판결하였다. (4) 따라서 피청구인이 이 사건 심판청구와 전혀 다른 민사소송 사건의 대법원 판례(대법원 2002. 12. 27. 선고 2000다47361 판결)를 인용한 주장은 해당 판결을 아전인수식으로 인용한 가당치 않은 주장에 불과하다. (5) 이와 관련하여 대법원 2002. 12. 27. 선고 2000다47361 판결 전문과 대법원 2001. 1. 16. 선고 2000다41349 판결 전문을 증거로 제출하니 대법원의 법리적 판단을 면밀히 살펴주기를 바란다. 나) 청구인이 이 사건 정보인 개발제한구역 건축물관리대장과 이해관계가 없는 자라는 피청구인의 주장에 대하여 피청구인은 청구인이 ○○동 ◎○◇-○번지, △○○-□번지에 소재한 근생 주택 건축물 등을 주택호수 산정에서 누락시켜 부당하게 주택 호수 산정 도면을 생산한 결과 청구인의 재산권을 침해했다는 주장하며 주택 호수 산정도면을 확인하여 청구인이 소유한 토지를 ○○취락 해제 범위에 포함시킬 수 있는지 ‘검토’하기 위해 정보공개가 필요하다고 하였으므로 이해관계자라 함은 주장일 뿐이고, 만약 지자체 사업으로 인해 어느 한 개인이 피해를 입는다고 가정할 경우 이와 관련된 사업구역 내 모두가 이해관계자라 주장하면서 사업구역 내 관련된 개인의 정보를 취득할 수 있는 권한이 생기는 것이라면 이는 오히려 타인의 개인정보가 무분별한 공개로 이어져 심각한 개인정보 유출 등의 문제로 대두될 것이라고 주장하였고, 또한 개인의 정당한 권리(재산권 등)를 찾기 위해 타인의 개인정보를 취득할 수 있는 권한이 생기는 것도 아니고 요구할 수도 없을 것이라고 주장하였다. (1) 청구인은 이미 제출한 심판청구서와 보충서면에서 이 사건 정보인 개발제한구역 건축물관리대장과 이해관계가 있는 이해관계자라는 사실을 충분히 증명한 바 있다. 그러므로 청구인은 피청구인이 최초 생산한 ○○동 ○○▽-□, ○○○, ○○◇, ○◇◎, △○○-□번지 토지 일원 일원 ○○취락 개발제한구역 건축물관리대장 전체를 정보공개 청구하여, 이 사건 정보에 등재된 주택 호수를 확인할 권리가 있음은 당연한 것이다. (2) 이 사건 정보인 개발제한구역 건축물관리대장에 기재된 건축물 소유자 성명, 소유자의 주소 등 개인정보는 누구나 피청구인으로부터 발급받을 수 있는 일반건축물대장, 말소일반건축물대장, 폐쇄일반건축물대장과 법원 등기소로부터 발급받을 수 있는 건축물 등기사항 전부증명서에 적혀 있으므로, 이 사건 정보에 기재된 개인정보는 정보공개법 제9조제1항제6호에 포함되는 정보가 아니어서 공개 대상 정보라고 판단된다. (3) 이와 관련하여 정보공개법 제9조제1항제6호에서는 “해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.”라고 정하고 있고, 다만, 각 목에 열거한 사항은 제외한다고 하여 ‘㉮ 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보, ㉯ 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보, ㉰ 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보, ㉱ 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위, ㉲ 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업’을 제외사항으로 정하고 있다. (4) 따라서 피청구인의 위 주장은 부당한 것이다. 7) 결론 청구인이 제출한 심판청구서에서의 주장과 1차 제출한 보충서면 주장 및 2차 제출한 증거자료, 그리고 피청구인의 주장을 살펴 냉철하게 법리적으로 판단하면, 피청구인이 2022. 8. 2. 청구인에게 한 이 사건 처분은 응당 취소되어야 합당한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항은 법률이 아니고 국토교통부령에 불과하다는 주장에 대하여 개발제한구역법에 따르면, 개발제한구역의 지정 및 해제는 국토교통부장관이 하고, 개발제한구역의 관리계획 수립은 시ㆍ도지사에게, 개발제한구역의 관리를 포함한 각종 행위에 대한 인허가는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 위임함으로써 국가, 광역시ㆍ도, 기초지방자치단체에서 개발제한구역을 효율적으로 운영할 수 있도록 규정하고 있다. 개발제한구역법에서 규정한 바와 같이 개발제한구역의 효율적인 관리를 위한 기초자료 중 하나가 ‘개발제한구역 건축물관리대장’이며, 개발제한구역법 시행규칙은 상위 법령의 위임에 따라 필요한 사항을 하위법령에 명시해둔 것으로 행정청을 구속하는 효력이 있다. 따라서 근거규정이 법률이 아니라 부령에 불과하다고 하여 이를 적용하지 않는다면 법의 취지와 목적에 부합하는 행정처리를 할 수 없을 것이다. 행정청인 피청구인은 해당 시행규칙에 따라 적법한 행정행위를 하였을 뿐 위법하다고 볼 수 없다. 2) 청구인이 대상지 이해관계인이라는 주장에 대하여 개발제한구역법 시행규칙 제13조를 보면, 발급 신청 대상은 현 시점에서 필지에 대한 소유자ㆍ사용자 또는 이해관계인이다. 이해관계인의 범위에 대해서는 개발제한구역법에서 규정하고 있지 않지만, 이해관계인의 범위에 대한 다른 규정이나 기존 판례로 미루어 그 사실관계에 따라 자신의 권리ㆍ의무에 직접적인 영향을 받는 자에 국한된다고 할 것이다. 개발제한구역법 관리대장과 유사한 목적과 내용을 담고 있는 ‘건축물대장’을 예로 들어 살펴보면, 건축물대장규칙 제11조제3항에서 그 열람범위를 규정하고 있다. 건축물대장의 경우 건축물 소유자의 동의를 얻거나 이해관계인을 소유자의 배우자, 직계 존ㆍ비속 및 그 배우자, 국가 또는 지방자치단체, 법원의 감정 촉탁이 있는 경우, 임차인 등으로 한정하여 열람토록 하고 있으며, 이용자의 안전 또는 장애인 등의 이동편의와 같은 공익 목적에 한해 예외적으로 열람을 허용하고 있다. 따라서 청구인이 사유로 제시한 부친의 소유 이력, 자신의 거주 이력 등을 이유로 이해관계인에 포함된다는 주장은 부당하다고 할 것이므로, 청구인은 과거가 아닌 현 시점을 기준으로 재산권 등 법률상 이해관계가 있음을 구체적으로 제시해야 할 것이다. 3) 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항 취지가 소유자ㆍ사용자 또는 이해관계인이 정보에 대해 열람을 신청하면 손쉽게 열람할 수 있도록 함에 불과할 뿐이라는 주장에 대하여 개발제한구역법 시행규칙을 보면, 관리대장의 공개가 관계 공무원의 입회 하에 열람 또는 사본 발급을 하도록 되어 있는 점을 확인할 수 있다. 관계 공무원이 입회한다는 점을 보면, 정보를 각별히 유의하여 취급한다는 점을 알 수 있고, 또한 신청대상 또한 소유자ㆍ사용자 또는 이해관계인이라는 법률상 이해관계자들에 한정되어 있다는 점을 보면 오히려 법조문의 취지가 정보의 손쉬운 열람보다 제한에 있다고 해석할 수 있을 것이다. 4) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 법령을 자의적으로 해석한 것에서 기인한 것이므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 할 것이다. 【보충서면】 5) 개발제한구역법 시행규칙에 대한 피청구인의 답변이 대법원 [정보공개거부처분취소] 판결의 기판력을 부정하는 위법ㆍ부당한 주장이라는 점에 대하여 기판력이란 기판력 있는 전소 판결의 소송물과 동일한 후소를 허용하지 않음과 동시에, 후소의 소송물이 전소의 소송물과 동일하지는 않다고 하더라도 전소의 소송물에 관한 판단이 후소의 선결문제가 되거나 모순관계에 있을 때에는 후소에서 전소 판결의 판단과 다른 주장을 하는 것을 허용하지 않는 작용을 하는 것을 말한다(대법원 2000다47361 판결 참조). 청구인이 앞서 심판청구서에 제시한 판례들은 현재 개발제한구역법에 따른 개발제한구역 관리대장 비공개 사건과 동일한 소송물이 아닐 뿐만 아니라, 후자의 선결문제, 모순관계와도 관계가 없다고 판단된다. 6) 청구인이 대상지 이해관계인이라는 점에 대하여 청구인은 피청구인이 ○○시 ○○동 ◎○◇-○번지, △○○-□번지에 소재한 근생 주택 건축물 등을 주택호수 산정에서 누락시켜 부당하게 주택호수 산정 도면을 생산한 결과 청구인의 재산권을 침해했다는 주장하는데, 정보공개 청구 이전에 재산권을 어떻게 침해받았는지 입증해야 할 것이다. 청구인은 본인이 보충서면에도 밝힌 바와 같이 주택호수 산정 도면을 확인하여 청구인 자신이 소유하고 있는 토지를 ○○ 취락 해제범위에 포함할 수 있는지 “검토”하기 위해 정보공개가 필요하다고 하였다. 이를 다시 이해하면, 본인의 이해관계 여부가 현재 불명확한 상태라는 점을 알 수 있다. 7) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분에 대한 청구인의 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다. 제4조(적용 범위) ① 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. ② 지방자치단체는 그 소관 사무에 관하여 법령의 범위에서 정보공개에 관한 조례를 정할 수 있다. ③ 국가안전보장에 관련되는 정보 및 보안 업무를 관장하는 기관에서 국가안전보장과 관련된 정보의 분석을 목적으로 수집하거나 작성한 정보에 대해서는 이 법을 적용하지 아니한다. 다만, 제8조제1항에 따른 정보목록의 작성ㆍ비치 및 공개에 대해서는 그러하지 아니한다. 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 1. 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업 8. 공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다. ③ 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다. 제13조(정보공개 여부 결정의 통지) ① 공공기관은 제11조에 따라 정보의 공개를 결정한 경우에는 공개의 일시 및 장소 등을 분명히 밝혀 청구인에게 통지하여야 한다. ⑤ 공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복(不服)의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다. 【○○시 행정정보 공개에 관한 조례】 제3조(공개대상기관의 의무) ① 공개대상기관은 청구인으로부터 행정정보의 공개청구를 받은 때에는 청구인의 권리를 최대한 존중하여야 하며, 적극적으로 이를 공개하여야 한다. 제4조(정보공개의 원칙) 공개대상기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」과 이 조례가 정하는 바에 따라 공개하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제3조(개발제한구역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다. ② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제24조(개발제한구역 건축물관리대장) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 개발제한구역의 건축물의 소유 및 이용상태를 확인하거나 건축허가 등 개발제한구역 관리를 위한 기초자료로 활용하기 위하여 개발제한구역 건축물관리대장에 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기록하고 유지ㆍ관리하여야 한다. ② 제1항에 따른 개발제한구역 건축물관리대장의 서식, 기재 내용, 기재 절차, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 개발제한구역 건축물관리대장은 전자적 처리가 불가능한 특별한 사유가 없으면 전자적 처리가 가능한 방법으로 기록하고 유지ㆍ관리하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제13조(개발제한구역 건축물관리대장) ① 영 제24조에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 유지ㆍ관리하여야 하는 개발제한구역 건축물관리대장(이하 “관리대장”이라 한다)은 별지 제2호서식과 같다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관리대장을 작성하거나 그 기록사항을 변경 또는 정정하려는 경우에는 그 사실관계를 확인한 후 작성ㆍ변경 또는 정정하여야 한다. 이 경우 그 사실관계를 확인할 수 있는 근거 자료는 관리대장과 함께 보관하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관리대장의 관리책임자를 지정하여 관리대장을 관리하도록 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건축물의 소유자ㆍ사용자 또는 이해관계인이 관리대장의 열람이나 그 사본의 발급을 신청하면 관계 공무원이 참여한 상태에서 해당 건축물의 관리대장을 열람하게 하거나 그 사본을 발급할 수 있다. 【건축법】 제38조(건축물대장) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건축물의 소유ㆍ이용 및 유지ㆍ관리 상태를 확인하거나 건축정책의 기초 자료로 활용하기 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 건축물대장에 건축물과 그 대지의 현황 및 국토교통부령으로 정하는 건축물의 구조내력(構造耐力)에 관한 정보를 적어서 보관하고 이를 지속적으로 정비하여야 한다. 1. 제22조제2항에 따라 사용승인서를 내준 경우 2. 제11조에 따른 건축허가 대상 건축물(제14조에 따른 신고 대상 건축물을 포함한다) 외의 건축물의 공사를 끝낸 후 기재를 요청한 경우 3. 삭제 <2019. 4. 30.> 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우 ③ 제1항 및 제2항에 따른 건축물대장의 서식, 기재 내용, 기재 절차, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 【건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙】 제3조(건축물대장의 기재) 「건축법 시행령」(이하 “영”이라 한다) 제25조제3호에서 “국토교통부령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 건축물의 증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ이전ㆍ대수선 및 용도변경에 의하여 건축물의 표시에 관한 사항이 변경된 경우 2. 건축물의 소유권에 관한 사항이 변경된 경우 3. 법 및 관계 법령에 따른 조사ㆍ점검 등에 따른 건축물의 현황과 건축물대장의 기재내용이 일치하지 않는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보공개청구서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2022. 7. 26. 피청구인에게 ‘경기도 ○○시 ○○동 ○○▽-□, ○○○, ○○◇, ○◇◎, △○○-□번지 토지 일원’ 관련 개발제한구역 건축물관리대장인 이 사건 정보를 공개하라는 내용으로 정보공개 청구를 하였다. 나) 피청구인은 2022. 8. 2. 청구인에게 정보공개법 제4조제1항과 개발제한구역법 및 같은 법 시행규칙 제13조제4항에 따라 청구인에게는 법률상 이해관계가 없음을 이유로 정보 비공개 결정ㆍ통지하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 판단 청구인은 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항은 법률이 아니라 국토교통부령에 불과하다는 점, 청구인도 이 사건의 대상지에 거주하는 만큼 이해관계인이라는 점, 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항의 취지는 소유자와 사용자 또는 이해관계인이 정보에 대한 열람을 신청할 때 손쉽게 열람할 수 있는 방법을 제시하는 것에 불과할 뿐인 점 등에 비추어 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다는 취지로 주장하는 반면, 피청구인은 근거규정이 법률이 아니라 부령에 불과하다고 하여 이를 적용하지 않는다면 법의 취지와 목적에 부합하는 행정처리가 불가한 점, 과거가 아닌 현 시점을 기준으로 재산권 등 법률상 이해관계가 있음을 구체적으로 제시해야 하기에 청구인이 이해관계인으로 인정되지 않는 점 등에 비추어 이 사건 처분이 적법하다는 취지로 주장한다. 가) 관련 법리 정보공개법 제4조제1항은 “정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다.”라고 규정하고 있는바, 여기서 ‘정보공개에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당한다고 하여 정보공개법의 적용을 배제하기 위해서는, 그 특별한 규정이 ‘법률’이어야 하고, 나아가 그 내용이 정보공개의 대상 및 범위, 정보공개의 절차, 비공개대상정보 등에 관하여 정보공개법과 달리 규정하고 있는 것이어야 할 것이다(대법원 2007. 6. 1. 선고 2007두2555 판결, 대법원 2014. 4. 10. 선고 2012두17384 판결, 대법원 2016. 12. 15. 선고 2013두20882 판결 등 참조). 또한, 국민의 ‘알권리’, 즉 정보에의 접근ㆍ수집ㆍ처리의 자유는 자유권적 성질과 청구권적 성질을 공유하는 것으로서 헌법 제21조에 의하여 직접 보장되는 권리이고, 그 구체적 실현을 위하여 제정된 정보공개법도 제3조에서 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 원칙적으로 공개하도록 하여 정보공개의 원칙을 천명하고 있고, 위 법 제9조가 예외적인 비공개 사유를 열거하고 있는 점에 비추어 보면, 국민으로부터 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 정보공개법 제9조제1항 각호에서 정하는 비공개 사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 하고, 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인ㆍ검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 위 각호의 어디에 해당하는지를 주장ㆍ증명하여야만 하며, 여기에 해당하는지는 비공개에 따라 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 따라 보호되는 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두12785 판결). 나) 법리에 따른 판단 위 인정사실과 법리에 비추어 살펴보면, 피청구인이 청구인의 이 사건 정보공개 청구를 거부한 것은 위법하다고 봄이 타당하다. 이 사건 처분의 근거 제시에 관한 위법 여부에 대하여 앞서 본 판례에 따라 살펴보면, 피청구인이 정보공개법 제4조제1항을 근거로 청구인의 정보공개 청구에 대해 거부하는 처분을 하는 것은 허용되지 않는다. 정보공개법 제4조제1항에서 정보공개에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우라고 정함으로써 정보공개법의 적용을 배제하고 그 다른 법률을 적용하도록 한 취지는 해당 법률의 입법 취지를 최대한 존중하고, 동일 사항에 대하여 ‘법률’이라는 같은 위상을 가지는 정보공개법과의 충돌ㆍ모순을 해소하기 위한 것이다. 정보공개법 제3조에서 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 공개함을 원칙으로 선언하고 있는 이상, 정보공개법 제9조제1항 각호에서 정하고 있는 비공개 사유에 해당한다는 이유로만 정보공개를 거부할 수 있다고 봄이 타당하다. 피청구인이 이 사건 정보에 대한 청구인의 정보공개 청구를 거부한 실질적인 근거는 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항으로 보이는데, 해당 규정은 국토교통부에서 독자적으로 정하여 법제 심의 후 공포한 것일 뿐 ‘법률’이 아니어서 정보공개법 제4조제1항에서 정한 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당한다고 볼 수 없다. 이는 형식적 의미의 ‘법률’이라는 입법형식에 관한 것으로서 피청구인이 주장하는 개발제한구역법 시행규칙의 대외적 구속력이나 법규성과는 무관하다. 피청구인은 개발제한구역법 시행령 제24조를 통한 순차 위임에 따라 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항이 규정된 것이므로, 정보공개법 제4조제1항에서 정하는 ‘정보공개에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당한다는 취지로 주장하나, 개발제한구역법에서는‘개발제한구역 건축물관리대장’에 관하여 직접 규정하고 있지 않고, 개발제한구역법 시행령 제24조에 이르러서야 비로소 ‘개발제한구역 건축물관리대장’의 기록ㆍ유지ㆍ관리에 관하여 규율하고 있기에, 따라서 개발제한구역법상으로는 정보공개법 제4조제1항에서 정하는 ‘다른 법률에 특별한 규정’에 해당하는 규정이 있다고 보기 어렵다. 또한, 피청구인은 개발제한구역 건축물관리대장과 유사한 목적과 내용을 담고 있는 ‘건축물관리대장’의 경우도 건축물대장규칙 제11조제3항에 근거하여 그 열람 범위를 제한하고 있으므로 개발제한구역 건축물관리대장의 경우도 마찬가지로 보아 열람 범위를 제한할 수 있다는 취지로 주장하나, 건축물관리대장의 경우는 형식적 의미의 법률인 「건축법」 제38조에서 ‘건축물대장’에 관하여 직접 규정을 하면서 같은 법 제38조제3항에서 필요한 사항을 국토교통부령으로 정할 수 있도록 하는 명시적인 위임규정도 존재하는 반면, 개발제한구역법에서는 ‘개발제한구역 건축물관리대장’에 관하여 직접 규정을 두고 있지 않고, 앞서 본 바와 같이 개발제한구역법 시행령 제24조에서야 비로소 ‘개발제한구역 건축물관리대장’의 기록ㆍ유지ㆍ관리에 관하여 규율하고 있을 뿐이며, 정보공개에 관하여 필요한 사항을 위임하는 규정도 존재하지 않는 것으로 보이기에, 개발제한구역 건축물관리대장과 일반건축물대장의 유사성만을 근거로 정보공개법 제3조에서 청구인의 정보공개청구권을 제한할 수 있다고 단정하기는 어렵다. 따라서 피청구인이 정보공개법 제9조제1항 대신 제4조제1항을 들어 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항을 정보 비공개 사유의 근거 규정으로 적시한 것에 위법함이 있으며, 청구인이 개발제한구역법 시행규칙 제13조제4항에서 정하는 ‘이해관계인’에 해당하는지 등에 관한 판단으로는 더 나아가지 않기로 한다. 다) 이 사건 정보 관련 제3자 대상 통지 및 의견청취 미비로 인한 절차적 하자 여부 피청구인은 이 사건 정보 대상 필지상 번지수의 토지 또는 건축물을 소유ㆍ점유하는 등의 실질적 권리를 가지는 제3자들에게 청구인의 정보공개 청구 사실을 통지하지 않았음이 확인되었다. 결국 행정청이 개발제한구역 지정과 함께 생산하여 지금까지 보유ㆍ관리하는 정보라면 이에 대한 공개 여부는 정보공개법에 구속되는 것이며, 이 사건 정보의 내부성을 이유로 당연한 정보 비공개 사유로 보아 제3자 의견 청취를 배척할 것이 아니라 그 공개 여부를 판단할 때 더 신중하게 접근하여야 할 것이어서, 피청구인은 정보공개법 제11조제3항에 따라 이 사건 정보에 나타난 토지나 건축물의 권리를 가지는 제3자들에게 ‘지체 없이’ 청구인의 이 사건 정보공개 청구 사실을 통지하고 의견을 회신받아 정보공개심의회를 거쳐 공개 여부 판단으로 나아갈 의무가 있음에도 이를 지키지 않음으로써 이 사건 정보의 공개 여부에 관한 의견제출 기회를 보장하지 아니하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.