정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2012. 7. 30. 피청구인에게 농업협동조합중앙회 ○○○지부가 2011년 언론사를 대상으로 집행한 광고비 세부내역과 금액(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)에 관한 정보공개를 청구하였고, 피청구인은 2012. 8. 10. 청구인에게 이 사건 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제7호에 해당한다는 이유로 정보공개 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 「농업협동조합법」 제113조에 따르면 중앙회는 회원의 공동이익 증진과 그 건전한 발전을 도모하는 것을 목적으로 한다고 되어 있고, 피청구인은 「농업협동조합법」을 지킬 의무가 있으며, 정보공개법의 제정 취지는 ‘국민의 알 권리 보장, 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성 확보’이므로 공공기관에 해당되는 피청구인에게 영업상 비밀은 존재하지 않아야 한다. 나. 청구인이 피청구인에게 이 사건 정보에 대한 공개를 요구한 것은 피청구인의 비리와 특정 인맥, 유대를 형성하고 있는 특정 언론사에 광고를 집행할 가능성이 매우 높아 총 광고비의 수준이 피청구인의 순수익에 반해 높게 책정될 수 있는 등의 부당집행을 막아 투명성을 제고하고자 함이다. 다. 이같은 비리 문제를 사전에 해결하거나 차후에 생기지 않게 하기 위해서는 피청구인의 언론사에 대한 광고비 집행내역 공개가 필요하므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 피청구인에게 정보공개를 요구한 이 사건 정보는 본회의 경영·영업상의 비밀에 관한 내용이기도 하지만, 광고집행의 상대인 일반 언론사들의 영업상 비밀들이기도 하여 본회가 집행한 광고 내역들이 공개될 경우 상대 매체(언론사로 신문, 방송, 잡지사 등)사에게서 이의와 항의가 제기될 수 있으며, 결과적으로 본회의 향후 광고업무 추진에 위해가 될 수 있다. 나. 본회는 정보공개법에 따라 정보공개기관에 해당되기는 하나 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’에 해당되기 때문에 청구기관의 특이성(차별성)이 일정 부분 또는 업무의 일정 영역 등에서 최소한의 보장(거부처분)이 확보되어져야 한다. 다. 본회는 「농업협동조합법」의 설립 목적에 적합하게 운영되고 있으며, 모든 경영활동은 농민 조합원들이 선출한 조합장들로 구성된 이사회와 총회 등 내부적인 조직 기구에 의해 적법한 사전 절차와 사후 감독 등 투명한 업무처리로 농민조합원에 대한 이익 증진에 최선을 다하고 있으므로 정보공개 시 경쟁 관계에 있는 은행 및 보험사들과의 형평성 또한 충분히 고려되어야 한다. 라. 정보공개법의 제정 취지는 ‘국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다’고 할 때 본회의 운영에 있어 농민조합원들의 검증 등 투명성 확보가 이미 반영된 사항으로 간주되므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조, 제2조, 제5조, 제9조제1항제7호 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 정보공개청구서, 정보공개결정서, 언론사 광고비용 집행 내역, 답변서 등의 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2012. 7. 30. 피청구인에게 이 사건 정보에 관한 공개를 청구하였고, 이에 피청구인은 2012. 8. 10. 청구인에게 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제7호에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 나. 우리 위원회의 조사에 따르면 청구인이 공개를 청구한 이 사건 정보는 ‘행정심판 관련 자료(2011 언론기관 광고비 내역)’이란 제목으로 되어 있고, 그 세부내역은 세목·일자·언론사·금액·내용·비고 등의 항목으로 구성되어 있으며, 세목란에는 ‘홍보활동비 또는 문화활동비’라는 예산 항목이, 일자란에는 ‘광고비 집행일자’가, 언론사란에는 ‘광고를 게재한 언론사의 사명’이, 금액란에는 ‘해당 광고에 대한 집행 금액’이, 내용란에는 ‘해당 광고에 대한 간략한 내용’이, 비고란에는 ‘광고료 또는 광고’라는 명칭이 기재되어 있으며, 이 사건 정보에는 피청구인이 2011년도에 광고를 의뢰한 언론매체가 모두 신문사인 것으로 나타나 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 정보공개법 제1조에 따르면 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제3조에 따르면 공공기관이 보유·관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제5조에 따르면 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다고 되어 있고, 같은 법 제9조제1항제7호에 따르면 공공기관이 보유·관리하는 정보는 원칙적으로 공개대상이 되고, 다만 법인·단체 또는 개인의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 않을 수 있으나, 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보이거나 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보는 그러하지 않다고 되어 있는데, 여기서 위 ‘법인 등의 경영·영업상 비밀’은 타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보 또는 사업활동에 관한 일체의 비밀사항을 의미하는 것이고 그 공개 여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지 여부에 따라 결정되며, 그러한 정당한 이익이 있는지는 정보공개법의 입법 취지에 비추어 엄격하게 판단해야 한다(대법원 2010. 12. 23. 선고, 2008두 13392 판결 등 참조). 나. 판단 피청구인은 청구인이 공개를 요구한 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제7호에 해당한다는 이유로 비공개해야 한다고 주장하나, 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보한다는 정보공개법의 입법 목적과 취지에 비추어 볼 때 공공기관은 자신이 보유·관리하는 정보를 공개하는 것이 원칙이고, 정보공개의 예외로서 비공개사유에 해당하는지 여부는 이를 엄격하게 해석할 필요가 있는바, 이 사건 정보의 항목 중 세목·일자·언론사·내용·비고에는 예산 항목, 광고비 집행일자, 광고를 게재한 언론사의 사명, 해당 광고에 대한 간략한 내용, 광고료 또는 광고라는 내역이 적혀 있고 동 항목들은 광고가 게재되면 누구나 알 수 있는 객관적인 사실만이 기재되어 있어 피청구인의 경영·영업상 비밀에 해당한다고 볼 수 없으며, 이 사건 정보 중 해당 광고에 대한 집행 금액은 피청구인이 집행한 예산의 내역으로서 지출 성격이 기밀성을 띤 것으로 볼 수 없고, 오히려 광고 집행 금액을 공개하는 것이 예산집행의 투명성을 제고할 수 있으며, 또한 피청구인이 집행한 광고 비용은 이를 수령한 언론사의 광고 수입의 일부분을 구성할 뿐이어서 공개되더라도 이를 수령한 언론사의 경영·영업상의 비밀이 침해된다고 볼 수 없는 점, 피청구인이 이 사건 정보를 공개함으로써 농업협동조합중앙회 ○○○지부에 소속된 농민조합원들의 알 권리를 충족시키고 조합 운영의 투명성에 이바지할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 정보를 공개한다 하여 피청구인의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 볼 수 없으므로 정보공개법 제9조제1항제7호에 해당한다는 이유로 이 사건 정보를 비공개결정한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ○ 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조(목적) 이 법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "정보"라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다. 2. "공개"라 함은 공공기관이 이 법의 규정에 의하여 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 교부하는 것 또는 「전자정부법」 제2조제7호의 규정에 의한 정보통신망(이하 "정보통신망"이라 한다)을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다. 3. "공공기관"이라 함은 국가기관, 지방자치단체, 「정부투자기관 관리기본법」 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 기관을 말한다. 제5조(정보공개청구권자) ① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다. ② 외국인의 정보공개청구에 관하여는 대통령령으로 정한다. 제9조(비공개대상정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다. 1. 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보 2. 국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보 3. ～ 6. (생 략) 7. 법인·단체 또는 개인(이하 "법인 등"이라 한다)의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 정보를 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산 투기·매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 ② 공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 당해 정보를 공개대상으로 하여야 한다. ③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 당해 공공기관의 업무의 성격을 고려하여 비공개대상정보의 범위에 관한 세부기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다. <신설 2006.10.4> 참조 재결례 ○ 2009-17356 정보공개 일부거부처분 취소청구 : 인용 - 사건개요 청구인은 피청구인에게 국내 언론매체(TV, 라디오, 신문, 인터넷, 잡지)에 집행한 광고비의 건별 광고게재 언론사 명칭 및 집행일자, 집행금액, 광고내용에 대한 정보공개를 청구하였고, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제11조제3항에 의거하여 해당 121개 언론매체에 정보공개 여부를 질의한 후 정보공개법 제9조제1항제7호에 해당되는 정보라는 이유로 피청구인의 정보공개에 반대한다는 의견을 회신한 68개 언론매체와 관련된 정보에 대하여는 정보비공개결정을 하고 그 밖의 언론매체와 관련된 정보에 대하여는 정보공개결정을 하고 청구인에게 이를 통지하였음. - 결론 위 인정사실에 의하면, 이 사건 정보는 공공기관이 집행한 예산의 내역으로서 지출 성격이 기밀성을 띤 것이라 볼 수 없으며, 피청구인의 예산집행의 투명성을 제고하여야 한다는 점, 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위한 정보공개법의 취지를 고려하여야 한다는 점, 피청구인이 집행한 홍보비는 이를 수령한 언론사의 광고수입의 일부분을 구성할 뿐이어서 이 사건 정보가 공개되더라도 이를 수령한 언론사의 경영 및 영업상의 비밀이 침해된다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제7항제7호 소정의 ‘법인 등의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보’에 해당한다고 볼 근거가 없으므로, 이 사건 정보를 공개하지 않기로 결정한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. ○ 2008-04958 정보공개 이의신청 기각결정 취소청구: 인용 - 사건개요 청구인이 2008. 1. 18. 피청구인에게 “2006년도 및 2007년도 TV, 라디오, 신문 및 이벤트 행사와 각 분야별 지출내역 자료”(이하 “이 사건 정보”라 한다) 공개를 청구하였고, 피청구인은 이 사건 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제7호에 따른 비공개대상정보라는 이유로 2008. 1. 28. 비공개결정을 하자, 이에 대하여 청구인이 2008. 1. 31. 이의신청을 하였고, 피청구인은 2008. 2. 5. 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제7호에 해당할 뿐만 아니라 그 내용과 범위가 광범위하여 사회일반인의 관점에서 볼 때 이를 특정할 수 없다는 이유로 비공개결정을 하였다. - 결론 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제7호의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 피청구인의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보인지에 대하여 살펴보면, 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보한다는 정보공개법의 입법 목적과 취지에 비추어, 공공기관은 자신이 보유·관리하는 정보를 공개하는 것이 원칙이고, 정보공개의 예외로서 비공개사유에 해당하는지 여부는 이를 엄격하게 해석할 필요가 있는 점, 피청구인은 농업인의 경제적·사회적·문화적 지위의 향상과 농업의 경쟁력 강화를 통하여 농업인의 삶의 질을 높이고, 국민경제의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 하는 「농업협동조합법」에 의하여 설립된 법인인 점, 이 사건 정보를 공개한다고 하더라도 피청구인의 설립목적인 “회원의 공동이익의 증진과 그 건전한 발전”을 도모하는 것이 곤란해진다고 단정할 수 없는 점, 피청구인이 이 사건 정보를 공개함으로써 농업협동조합의 각 지역조합 등에 소속된 조합원들의 알 권리를 충족시키고 그 운영의 투명성에 이바지할 수 있는 점 등 여러 사정을 종합하여 볼 때, 이 사건 정보를 공개함으로써 피청구인의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 볼 수 없다.