정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 10. 13. 피청구인에게 2019. 1. 1.부터 같은 해 11. 30.까지 피청구인 소속 행정기획조정실 행정지원과와 민원여권과 직원의 출장비 지급내역에 대해 정보공개를 청구하였다. 이에, 피청구인은 2019. 11. 7. 출장자 성명 및 직급은 개인 식별 정보로서 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제6호에 따라 비공개하고, 부서별, 개인별, 일자별로 출장기간, 출장시간, 관내 및 관외 출장 여부, 공용차량 사용 여부, 출장목적 등을 공개하여 정보공개(부분공개) 결정통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 부당성 공무원 출장비 허위 청구는 전국적인 문제로 청구인은 피청구인 소속 공무원의 출장비 허위·부당 청구를 확인하기 위해 정보공개를 청구하였다. 피청구인은 출장비 지급내역 중 출장자 성명 및 직급은 개인 식별 정보로서 정보공개법 제9조제1항제6호에 의거 비공개대상 정보에 해당한다고 보았다. 청구인은 2018. 12. 18. 피청구인에게 ‘△△시 직원 출장비 지급내역’을 정보공개 청구하였고, 피청구인은 청구인과 협의하여 부서, 기간 등을 일부 조정한 후 같은 해 12. 31. 정보공개 결정통지한 사례가 있다. 2) 정보공개법 제9조제1항제6호 비공개대상 정보 해당 여부 피청구인은 출장비 지급내역 정보 중 출장자 성명 및 직급은 공개될 경우 직원의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있으므로 정보공개법 제9조제1항제6호에 해당한다고 주장한다. 출장비는 업무수행에 따른 실비변상적 성격의 금원으로서 개인의 보수에 해당한다고 보기 어려운 점, 설사 개인의 보수에 해당하는 성격을 띠고 있다고 하더라도 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보라고 단정할 수 없으며, 출장비는 관련 예산의 범위에서 그 지출이 이루어지고 있는 점을 고려할 때, 정보공개법 제9조제1항제6호에 해당하는 정보가 아니거나 그러한 정보라고 하더라도 같은 호 단서 조항에 따라 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익을 위하여 필요하다고 인정되는 정보라 할 수 있다. 3) 따라서 피청구인이 정보공개법 제9조제1항제6호 본문을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 관련 법령을 자의적으로 해석·적용하여 그 재량권을 일탈·남용한 결과이고, 정보공개제도의 본질을 훼손하여 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2019. 10. 13. 피청구인에게 ‘직원 출장비(여비) 지급내역’에 관하여 정보공개 청구를 하였고, 피청구인은 같은 해 10. 22. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제7조에 따라 결정기간 연장 통보하였으며, 같은 해 11. 7. ‘직원 출장비(여비) 지급내역’ 중 출장자 성명 및 직급은 개인 식별 정보로서 정보공개법 제9조제1항제6호에 의거 비공개하여 이를 제외한 나머지 부분에 대해 정보(부분) 공개 결정을 하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 청구인은 정보공개법 제9호제1항제6호라목에서 정하는 바에 따라, 출장자의 성명 및 직급은 비공개 정보에서 제외된다고 주장하고, 출장비는 예산의 범위에서 그 지출이 이루어지고 있는 점을 고려할 때, 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보에 해당하지 않거나, 그러한 정보라 하더라도 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익을 위하여 필요하다고 인정되는 정보라고 주장하고 있다. 나) 공무원의 출장은 공무수행의 일부분으로서 그 수행내용은 근태 기록으로 관리되고, 공무원이라고 하더라도 사생활의 비밀과 자유의 보장 대상에서 완전히 제외된다고 볼 수 없으며, 또 공무원 개인정보의 공개에서는 「개인정보보호법」의 취지도 고려되어야 한다. 정보공개 청구에 따라 출장 공무원의 직급과 성명, 출장비 지급명세가 공개될 경우 근태 기록의 일부가 청구자의 의도에 따라 일반에게 오해를 불러일으키는 용도로 사용되어, 근태 기록의 엄정한 관리를 위축시킬 우려가 있다는 점도 부인하기 어렵고, 청구인의 정보공개 청구에서 핵심은 지급액 등 ‘직원 출장비(여비)의 지급명세’이고 출장 공무원의 직위, 성명은 부가적인 것인데, 이를 공개하는 것은 공개로 얻는 공익보다 침해되는 공무원 개인의 이익이 더 크다고 판단하여 그 부분을 비공개하였다. 3) 출장 공무원의 직위 및 성명이 공개될 경우, 얻어지는 공익보다 사생활의 비밀과 자유가 침해될 우려가 더 크고, 해당 정보를 비공개하더라도 그것은 청구인이 당초 요청하였던 ‘직원 출장비(여비) 지급명세’의 핵심적인 부분이라 할 수 없으므로 부분 공개하는 것이 타당하며, 따라서 청구인의 청구를 기각하여 줄 것을 요청하는 바이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "정보"란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다. 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다. 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 1. 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 2. 국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보 3. 공개될 경우 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정(矯正), 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. `공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업 7. 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 ② 공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개 대상으로 하여야 한다. ③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 해당 공공기관의 업무 성격을 고려하여 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부 기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다. 제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다. ② 공공기관은 부득이한 사유로 제1항에 따른 기간 이내에 공개 여부를 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 기산(起算)하여 10일의 범위에서 공개 여부 결정기간을 연장할 수 있다. 이 경우 공공기관은 연장된 사실과 연장 사유를 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. ③ 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다. ④ 공공기관은 다른 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보의 공개 청구를 받았을 때에는 지체 없이 이를 소관 기관으로 이송하여야 하며, 이송한 후에는 지체 없이 소관 기관 및 이송 사유 등을 분명히 밝혀 청구인에게 문서로 통지하여야 한다. [전문개정 2013. 8. 6.] 제13조(정보공개 여부 결정의 통지) ① 공공기관은 제11조에 따라 정보의 공개를 결정한 경우에는 공개의 일시 및 장소 등을 분명히 밝혀 청구인에게 통지하여야 한다. ② 공공기관은 청구인이 사본 또는 복제물의 교부를 원하는 경우에는 이를 교부하여야 한다. 다만, 공개 대상 정보의 양이 너무 많아 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 정보의 사본ㆍ복제물을 일정 기간별로 나누어 제공하거나 열람과 병행하여 제공할 수 있다. ③ 공공기관은 제1항에 따라 정보를 공개하는 경우에 그 정보의 원본이 더럽혀지거나 파손될 우려가 있거나 그 밖에 상당한 이유가 있다고 인정할 때에는 그 정보의 사본ㆍ복제물을 공개할 수 있다. ④ 공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 비공개 이유와 불복(不服)의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다.[전문개정 2013. 8. 6.] 제14조(부분 공개) 공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다. 【개인정보 보호법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2014. 3. 24.> 1. "개인정보"란 살아 있는 개인에 관한 정보로서 성명, 주민등록번호 및 영상 등을 통하여 개인을 알아볼 수 있는 정보(해당 정보만으로는 특정 개인을 알아볼 수 없더라도 다른 정보와 쉽게 결합하여 알아볼 수 있는 것을 포함한다)를 말한다. 5. "개인정보처리자"란 업무를 목적으로 개인정보파일을 운용하기 위하여 스스로 또는 다른 사람을 통하여 개인정보를 처리하는 공공기관, 법인, 단체 및 개인 등을 말한다. 제3조(개인정보 보호 원칙) ① 개인정보처리자는 개인정보의 처리 목적을 명확하게 하여야 하고 그 목적에 필요한 범위에서 최소한의 개인정보만을 적법하고 정당하게 수집하여야 한다. ② 개인정보처리자는 개인정보의 처리 목적에 필요한 범위에서 적합하게 개인정보를 처리하여야 하며, 그 목적 외의 용도로 활용하여서는 아니 된다. ③ 개인정보처리자는 개인정보의 처리 목적에 필요한 범위에서 개인정보의 정확성, 완전성 및 최신성이 보장되도록 하여야 한다. ④ 개인정보처리자는 개인정보의 처리 방법 및 종류 등에 따라 정보주체의 권리가 침해받을 가능성과 그 위험 정도를 고려하여 개인정보를 안전하게 관리하여야 한다. ⑤ 개인정보처리자는 개인정보 처리방침 등 개인정보의 처리에 관한 사항을 공개하여야 하며, 열람청구권 등 정보주체의 권리를 보장하여야 한다. ⑥ 개인정보처리자는 정보주체의 사생활 침해를 최소화하는 방법으로 개인정보를 처리하여야 한다. ⑦ 개인정보처리자는 개인정보의 익명처리가 가능한 경우에는 익명에 의하여 처리될 수 있도록 하여야 한다. ⑧ 개인정보처리자는 이 법 및 관계 법령에서 규정하고 있는 책임과 의무를 준수하고 실천함으로써 정보주체의 신뢰를 얻기 위하여 노력하여야 한다. 【지방공무원 복무규정】 제4조의2(출장공무원) ① 상사의 명에 따라 정규 근무지 외의 장소에서 공무를 수행하는 공무원(이하 "출장공무원"이라 한다)은 해당 공무 수행을 위해 전력을 다해야 하며, 사적인 일을 위하여 시간을 소비해서는 안 된다. <개정 2019. 12. 31.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보공개 청구서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 10. 13. 피청구인에게 2019. 1. 1.부터 같은 해 11. 30.까지 피청구인 소속 행정기획조정실 행정지원과와 민원여권과 직원의 출장비 지급내역에 대해 정보공개를 청구하였다. 나) 피청구인은 2019. 11. 7. 출장자 성명 및 직급은 개인 식별 정보로서 정보공개법 제9조제1항제6호에 따라 비공개하고, 부서별, 개인별, 일자별로 출장기간, 출장시간, 관내 및 관외 출장 여부, 공용차량 사용 여부, 출장목적 등을 공개하여 정보공개(부분공개) 결정통지하였다. 2) 정보공개법 제2조제1호 및 제3조에 따르면 “정보”란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말하고, 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다. 같은 법 제9조제1항제6호에 따르면 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 되고, 다만, 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 비공개할 수 있으며, 이 경우 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보, 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보, 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보, 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위, 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업 등에 대한 정보는 개인에 관한 정보라 하더라도 공개 대상이 된다. 공공기관은 같은 법 제11조제1항 및 제3항, 제14조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 하고, 공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다. 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따르면 "개인정보”란 살아 있는 개인에 관한 정보로서 성명, 주민등록번호 및 영상 등을 통하여 개인을 알아볼 수 있는 정보(해당 정보만으로는 특정 개인을 알아볼 수 없더라도 다른 정보와 쉽게 결합하여 알아볼 수 있는 것을 포함한다)를 말한다. 3) 청구인은 출장비가 업무수행에 따른 실비변상적 성격의 금원으로서 개인의 보수에 해당한다고 보기 어렵고, 설사 개인의 보수에 해당하는 성격을 띠고 있다고 하더라도 출장비 지급내역이 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보라고 단정할 수 없으며, 관련 예산의 범위에서 그 지출이 이루어지고 있는 점을 고려할 때, 비공개 대상 정보가 아니거나 그러한 정보라고 하더라도 공개하는 것이 공익을 위하여 필요하다고 인정되는 정보라고 주장하고 있으며, 피청구인은 이 사건 비공개정보인 출장자 성명 및 직급은 개인 식별 정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보에 해당한다고 주장한다. 살피건대, 정보공개법 제9조제1항제6호 본문의 규정에 따라 비공개 대상이 되는 정보에는 이름, 주민등록번호 등 정보의 형식이나 유형을 기준으로 비공개 대상 정보에 해당하는지 여부를 판단하는 ‘개인 식별 정보’와 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 인하여 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’가 포함된다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결 참조). 그런데 청구인이 정보공개를 청구한 공무원의 출장은 정규 근무지 이외의 장소에서 공무를 수행하는 것으로서, 「지방공무원 복무규정」 제4조의2제1항에 따르면 출장공무원은 해당 공무수행을 위해 전력을 다해야 하며, 사적인 일을 위하여 시간을 소비해서는 아니된다고 규정되어 있고, 정보공개법 제9조제1항제6호라목에서는 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위는 비공개 대상 정보의 예외에 해당되어 공개대상이 되는 정보로 규정하고 있다. 이 사건 비공개 정보인 출장자 성명 및 직급은 공무원의 공무수행에 관한 공적 정보로서, 이를 위에서 살펴본 공무원 개인의 사생활의 비밀과 자유에 대한 정보로 볼 수 없고, 설령 피청구인의 주장과 같이 이 사건 비공개정보를 다른 정보와 결합하여 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보가 포함되어 있다 하더라도 그 역시 공무원의 공무수행에 관한 공적정보일 뿐만 아니라, 피청구인의 주장과 같이 공무원 개인별 출장비 수령내역이 유추될 수 있다고 하더라도 공무원 개인의 출장비 수령내역은 공무수행에 대한 실비변상적 성격의 금원으로서 개인의 보수에 해당한다고 보기 어려운 점, 설령 개인의 보수에 해당하는 성격을 띠고 있다 하더라도 공무원 개인의 내밀한 내용의 비밀 등으로서 알려지게 되는 경우 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보라고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.