정보공개 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2022. 3. 23. 피청구인에게 ‘피청구인이 시행하는 ○○군 △△읍 일원(약 80,000㎡)에 대한 ○○△△ 도시개발사업(이하 ’이 사건 사업‘이라 한다) 환지예정지 지정처분 관련 ① 2017. 4. 7.자, 2019. 5. 27.자 및 2020. 5. 6.자 각 토지보상협의회 회의록, ② 환지설계(축적 1천2백분의 1이상의 환지예정지도, 환지전후대비도, 과부족면적표시도 및 환지전후 평가단가 표시도 첨부), ③ 필지별로 된 환지명세, ④ 필지별과 권리별로 된 청산대상 토지명세, ⑤ 체비지 또는 보류지 명세’(이하 각각 이 사건 정보 ① ~ ⑤라 하고, 전체를 말할 때는 ‘이 사건 정보들’이라 한다)의 공개를 청구하였고, 피청구인은 2022. 3. 30. 청구인들에게 이 사건 정보들이 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제5호ㆍ제6호상의 비공개대상 정보에 해당한다는 이유로 정보공개 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인들 주장 피청구인은 이 사건 사업시행자이고, 청구인들은 이 사건 사업지구에 편입된 토지소유자들인데, 이 사건 사업의 경우 감보율이 지나치게 높고 비교표준지 선정, 전용기반시설용지 평가가격 반영여부, 환지구역 사업비 과다계상 여부, 체비지 지정 및 집단환지 미지정 등에서 위법성 문제가 있으며, 회의록의 경우 정족수가 부족함에도 협의회를 통해 사업시행자에게 유리하게 변경된 세칙을 의결하였는바, 공개함으로써 협의회 구성이나 세칙변경에 하자가 없음을 알려야 하는 사안이므로, 해당 정보에 개인정보 및 재산정보가 포함되어 있다면 해당 부분만 삭제하고 나머지는 공개가 가능한데도 이를 전부 비공개한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제3조, 제5조, 제9조 도시개발법 제28조, 제29조, 제34조 4. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 정보공개청구서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 이 사건 사업 실시계획 인가고시(국토교통부고시 제201*-***호)에 따른 사업시행자로 「도시개발법」에 의거하여 2020. 8. 18. ○○군수에 이 사건 사업에 대한 환지계획인가를 신청하였고, ○○군수로부터 2020. 9. 10. 해당 환지계획인가를 받았다. 나. 청구인들은 2022. 3. 23. 피청구인에게 이 사건 정보들의 공개를 청구하였고, 피청구인은 2022. 3. 30. 청구인들에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - ○ 이 사건 정보 ①은 외부에 공개될 경우 불필요한 오해를 야기하여 이 사건 사업의 정상적인 추진이 어려워질 수 있고, 이 사건 정보 ② ~ ⑤는 토지소유자 전체의 개인정보 및 재산정보가 포함되어 있어 정보공개법 제9조제1항제5호 및 제6호에 따라 비공개함 다. 우리 위원회에서 직권으로 조사한 바에 따르면 이 사건 정보들은 위 가.의 2020. 8. 18.자 환지계획인가 신청서류들인데, 이 사건 정보 ①은 피청구인이 이 사건 사업지구 내 토지 가격 등을 심의하기 위해 3차례에 걸쳐 개최한 각 토지평가협의회의 회의록으로 참석위원 성명, 심의안건, 위원별 발언내용 등이 기재되어 있고, 이 사건 정보 ②, ③은 종전 토지에 대한 환지예정지 할당 내역으로 이 사건 정보 ②에는 환지예정지도, 환지전후대비도, 과부족면적표시도 및 환지전후 평가단가 표시도 등이 포함되어 있으며, 이 사건 정보 ④는 청산대상 토지 명세로 이 사건 정보 ② ~ ④는 모두 필지별 환지예정지조서 형태로 이루어져 있고, 필지별 소재지, 소유자ㆍ공유자 및 청산대상자의 성명, 주소, 환지면적, 권리면적 등이 각각 기재되어 있다. 또한 이 사건 정보 ⑤는 피청구인이 관리하는 이 사건 사업지구의 체비지 현황으로 필지별 소재지, 면적, 단가, 금액 등이 기재되어 있다. 5. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 정보공개법 제2조제1호, 제3조, 제5조제1항 및 제9조제1항에 따르면 ‘정보’란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다) 및 전자매체를 비롯한 모든 형태의 매체 등에 기록된 사항을 말하고, 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가지며, 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 같은 법률이 정하는 비공개 대상 정보에 해당되지 않는 한 적극적으로 이를 공개하여야 하는데, 정보공개법 제9조제1항제5호에 따르면, 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 공개하지 아니할 수 있는바, 여기서 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’란 정보공개제도의 목적 및 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미하고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것이다(대법원 2014. 7. 24. 선고 2013두20301 판결 참조). 2) 정보공개법 제9조제1항제6호에 따르면, 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있으나, 다만, 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보(가목), 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보(나목), 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보(다목), 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위(라목), 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업(마목)은 비공개대상 정보에서 제외된다. 3) 「도시개발법」 제28조, 제29조에 따르면, 도시개발사업의 시행자가 도시개발사업의 전부 또는 일부를 환지 방식으로 시행하려면 환지 설계, 필지별로 된 환지 명세 등이 포함된 환지 계획을 작성하여야 하고, 행정청이 아닌 시행자가 환지 계획을 작성한 경우에는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 인가를 받아야 하며, 같은 법 제34조에 따르면, 시행자는 도시개발사업에 필요한 경비에 충당하거나 규약ㆍ정관ㆍ시행규정 또는 실시계획으로 정하는 목적을 위하여 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 보류지로 정할 수 있으며, 그 중 일부를 체비지로 정하여 도시개발사업에 필요한 경비에 충당할 수 있다. 나. 이 사건 정보 ①에 대한 판단 의사결정과정에 제공된 회의 관련 자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등의 정보는 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 것으로서 비공개 대상 정보에 포함될 수 있는바(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결참조), 위 인정사실에 따르면 이 사건 정보 ①은 피청구인이 이 사건 사업지구 내 토지 가격 등을 심의하기 위해 3차례에 걸쳐 개최한 각 토지평가협의회의 회의록으로 이미 회의 등이 종료되어 더 이상 의사결정 과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나 의사결정 과정에 준하는 정보로 볼 수 있고, 위 정보에는 해당 협의회 참석위원의 성명, 심의안건, 위원별 발언내용 등이 기재되어 있는바 공개될 경우 위원들은 자신의 진술ㆍ발언 내용의 공개에 따른 부담으로 인한 심리적 압박을 받을 수밖에 없고 이해관계가 대립되는 자들로부터 부당한 영향을 받거나 시시비비에 휘말릴 가능성이 있으며, 향후 피청구인이 동종의 업무를 수행할 때 위원들이 자신의 발언 내용 등이 공개될 것을 우려하여 이해관계가 있는 외부의 의사를 대변하거나 침묵함으로써 피청구인의 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되므로 위 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개대상 정보에 해당한다 할 것이다. 따라서 이 사건 정보 ①을 비공개한 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 다. 이 사건 정보 ② ~ ④에 대한 판단 정보공개법 제9조제1항제6호 본문의 규정에 따라 비공개대상이 되는 정보에는 이름·주민등록번호 등 정보 형식이나 유형을 기준으로 비공개대상정보에 해당하는지를 판단하는 개인식별정보 뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 개인에 관한 사항의 공개로 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보도 포함되며(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2316 판결 참조), 위 비공개대상정보에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 개인의 사생활의 비밀 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 개인의 권리구제 등의 이익을 비교·교량하여 구체적 사안에 따라 신중히 판단하여야 한다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결 참조). 위 인정사실에 따르면 이 사건 정보 ②, ③은 종전 토지에 대한 환지예정지 할당 내역으로 이 사건 정보 ②에 환지예정지도, 환지전후대비도, 과부족면적표시도 및 환지전후 평가단가 표시도 등이 포함되어 있고, 이 사건 정보 ④는 청산대상 토지 명세로, 이 사건 정보 ② ~ ④는 모두 필지별 환지예정지조서 형태로 이루어져 있으며 필지별 소재지, 소유자ㆍ공유자 및 청산대상자의 성명, 주소, 환지면적, 권리면적 등이 각각 기재되어 있는바, 위와 같은 내용은 개인에 관한 사항으로서 특정인을 식별할 수 있는 정보일 뿐 아니라 공개될 경우 지번에 해당하는 등기부나 토지대장과 연계하여 해당 지번의 소유주 등을 특정할 수 있는 정보도 포함되어 있으므로 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 크다고 보이는 점, 이를 공개하여 보호되는 청구인들의 알권리 등의 이익이 이를 비공개함으로써 개인의 사생활을 보호할 이익보다 크다고 보이지 않는 점, 위 정보를 구성하는 개인정보를 분리하여 그 나머지 부분을 공개할 경우 공개가치가 있다고 보기도 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 정보 ② ~ ④는 정보공개법 제9조제1항제6호의 비공개대상정보에 해당한다 할 것이다. 따라서 위 정보를 비공개한 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 라. 이 사건 정보 ⑤에 대한 판단 위 인정사실에 따르면, 이 사건 정보 ⑤는 피청구인이 이 사건 사업의 시행에 필요한 경비에 충당하기 위해 정하여 관리하는 이 사건 사업지구의 체비지 현황으로, 해당 필지를 소유 또는 관리하는 주체가 특정 개인이 아닌 피청구인이므로 정보공개법 제9조제1항제6호상의 개인정보에 해당한다고 볼 수 없고, 위 정보를 공개한다고 해서 피청구인의 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 보기도 어렵다. 따라서 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 정보공개법 제9조제1항제5호 및 제6호 외 각 호의 비공개 사유를 들어 위 정보의 공개를 거부할 수 있음은 별론으로 하고, 위 정보를 비공개한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 6. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인들의 청구 중 체비지 또는 보류지 명세에 대한 정보공개 거부처분 취소청구 부분에 관한 청구는 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.