정보공개 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 가. 청구인이 2012. 12. 7. 피청구인에게 별지 기재 정보(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)를 전자파일의 형태로 공개해 달라고 청구하였다. 나. 피청구인은 2012. 12. 13. 이 사건 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제6호 또는 제7호에 따른 이름ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항이거나 법인ㆍ단체 등의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항이라는 이유로 비공개(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 정보는 피청구인이 정보공개대상 기관으로서 집행의 적정성을 담보하기 위한 최소한의 정보이자 정보공개제도가 실효를 거두기 위해 공개돼야 할 최소한의 정보이다. 나. 또한 이 사건 정보를 공개하지 않는 것이 피청구인의 사업활동에 반드시 유리하다고 볼 수 없으며, 피청구인의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항이 포함돼 있다고 보기도 어렵다 할 것인바, 만일 피청구인의 주장대로 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항이 포함되어 있다면 정보공개법 제14조에 따라 부분공개하면 될 일이지 이를 이유로 공개요청한 대부분의 정보를 비공개하여서는 아니 된다. 다. 따라서 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 하고, 이 사건 정보를 반드시 공개하여야 한다. 1. 3. 피청구인 주장 2. 가. 정보공개법에는 개인의 사생활의 비밀 또는 기업의 영업상 비밀에 해당하는 정보의 공개를 제한하는 규정을 두고 있는바, 청구인이 청구한 이 사건 정보가 공개되었을 경우 피청구인과 이해관계자인 민원인들의 사생활 침해와 피청구인의 경영ㆍ영업상의 정당한 이익을 해할 우려가 있다. 3. 4. 나. 피청구인은 「농업협동조합법」에 따라 설립된 특별법인으로 그 독립성과 자율성이 존중되어야 함에도 청구인이 청구인과 직접적인 이해관계가 없는 피청구인 소속임직원 근무현황, 급여ㆍ상여금 현황 등의 정보공개를 요청하는 것은 국민의 알권리를 남용하여 개인의 사생활 및 기업의 비밀을 침해하는 것이다. 5. 6. 다. 따라서 이 사건 처분은 적법하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 7. 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조 내지 제4조, 제9조, 제14조 농업협동조합법 제1조, 제121조, 제162조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 정보공개청구서, 정보(비공개)결정통지서 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2012. 12. 7. 피청구인에게 이 사건 정보를 전자파일의 형태로 공개해 달라고 청구하였다. 나. 피청구인은 2012. 12. 13. 청구인에게 이 사건 정보 ①은 정보공개법 제9조제1항제6호ㆍ제7호에 따라 개인의 사생활 비밀 등에 관한 사항 및 법인ㆍ단체 및 개인의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항에 해당되며, ② 내지 ⑪, <16> 및 <18>은 같은 법 제9조제1항제7호에 따라 법인ㆍ단체 및 개인의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항에 해당되고, ⑫ 내지 ⑮는 같은 법 제9조제1항제6호에 따라 개인의 사생활 비밀 등에 관한 사항에 해당되어 이를 비밀로 분류하여 관리하고 있다는 이유로, <17>은 NH농협은행이 관리하는 정보이기 때문에 피청구인의 정보공개 대상이 아니라는 이유로 청구인이 청구한 정보를 공개할 수 없다는 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 정보공개법 제1조, 제3조, 제4조에 따르면 이 법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 국민의 공개 청구 및 공공기관의 공개 의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 하며, 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 같은 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 하며, 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다고 되어 있다. 같은 법 제2조제1호ㆍ제3호에서 ‘정보’라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말하며, ‘공공기관’이라 함은 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 기관을 말한다고 되어 있는데, 같은 법 시행령 제2조제4호에서 ‘그 밖에 대통령령이 정하는 기관’의 각 호 중 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’을 포함시키고 있다. 2) 정보공개법 제9조제1항제6호 본문에 따르면 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있는 정보 중 ‘당해 정보에 포함되어 있는 이름ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’는 공개하지 아니할 수 있으나, 같은 호 단서의 규정에 따르면 이러한 정보라고 하더라도 ① 법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보, ② 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 개인의 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하지 않는 정보, ③ 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보, ④ 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위 및 ⑤ 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업은 공개하도록 되어 있다. 3) 또한 정보공개법 제9조제1항제7호에서는 법인ㆍ단체 또는 개인의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 ① 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보와 ② 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보인 경우를 제외하고는 비공개할 수 있다고 되어 있다. 4) 한편 정보공개법 제14조에 따르면 공개청구한 정보가 제9조제1항 각호의 1에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있는 때에는 제9조제1항 각호의 1에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 이 사건 정보 중 정보 ①이 비공개 대상정보에 해당하는지 여부 이 사건 정보 중 정보 ①은 2009년 ∼ 2012년 현재 농협중앙회 경기지역본부 민원 현황(접수일, 민원내용, 조치사항, 담당부서, 부서장, 실무자 이름)으로 피청구인은 이에 대해 정보공개법 제9조제1항제6호ㆍ제7호에 관한 사항에 해당되어 공개할 수 없다는 처분을 하였는바, 개인적인 사정 등이 포함된 민원과 관련한 정보 ①이 청구인과 같은 제3자에게 공개될 경우 정보 ①의 각 세부적인 정보들이 결합하여 특정 민원인의 식별이 가능해질 수도 있어, 민원인의 입장에서는 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있고 또한 해당 민원의 내용이 공개될 수도 있다는 심리적인 부담으로 인하여 자유로운 의사결정에 의한 민원 제기가 어려워질 수도 있다고 할 것이며, 이로 인해 민원을 처리하는 피청구인과 같은 공공기관의 입장에서는 민원처리와 관련한 공정한 업무수행에 현저한 지장을 받을 우려가 있어 공익의 침해가 클 것으로 보이므로 정보공개법 제9조제1항제6호의 비공개 사유에 해당되는바, 이에 더 나아가 정보공개법 제9조제1항제7호의 비공개사유에 해당되는지 여부에 대해 판단할 필요도 없다 할 것이고, 따라서 피청구인이 이 사건 정보 중 정보 ①을 정보공개법 제9조제1항제6호에 따라 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 비공개 결정한 것이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 2) 이 사건 정보 중 정보 ② 내지 ⑪, <16>, <18>이 비공개 대상정보에 해당하는지 여부 피청구인은 이 사건 정보 중 정보 ② 내지 ⑪, <16> 및 <18>에 대해 정보공개법 제9조제1항제7호에 관한 사항에 해당되어 공개할 수 없다는 처분을 하였는데, 정보공개법 제9조제1항제7호 소정의 ‘법인 등의 경영ㆍ영업상 비밀’은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’을 의미하나, ‘법인 등의 경영ㆍ영업상의 비밀에 관한 사항’이라도 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지의 여부에 따라 그 공개 여부가 결정되어야 한다고 해석되는바, 그 정당한 이익이 있는지의 여부는 정보공개법의 입법 취지에 비추어 이를 엄격하게 해석하여야 할 뿐만 아니라 국민에 의한 감시의 필요성이 크고 이를 감수하여야 하는 면이 강한 공익법인에 대하여는 다른 법인 등에 대하여 보다 소극적으로 해석할 수밖에 없다고 할 것이다(대법원 2008.10.23, 선고, 2007두1798, 판결 참조). 이 사건 정보 중 정보 ② 내지 ⑤는 2012년 1월 ∼ 현재 농협중앙회 경기지역본부와 수원시 및 경기도 간의 수발신 공문 대장 및 공문 사본으로 이러한 정보들은 공공기관 간의 문서 수발신에 대한 각각의 기록이나 내용들로서 그 전체에 대해 일률적으로 공개여부를 판단할 수 없다고 할 것인 바, 정보 ② 및 ④(수발신 공문 대장)에는 피청구인이 다른 기관과 주고 받은 모든 공문의 제목, 수발신처 등이 기재되는데 이러한 기록들이 경영ㆍ영업상의 어떠한 기밀성을 띤 것이라고 보기는 어려우므로 이 중 청구인이 요구한 농협중앙회 경기지역본부와 수원시 및 경기도 간의 공문 제목 등 기록은 청구인에게 공개되어야 할 것이며, 정보 ③ 및 ⑤(수발신 공문 사본)를 살펴 본 바 일부 공문의 내용에 유관기관 직원 등의 성명, 소속 및 직위, 경력, 연락처 등 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 사항이 포함되어 있어 이러한 정보들은 정보공개법 제9조제1항제6호의 비공개 대상정보에 해당한다고 할 것이고, 이를 제외한 나머지 정보들은 비공개 대상정보에 해당한다고 볼 수 없음에도 피청구인이 이 사건 정보 중 정보 ② 내지 ⑤를 모두 정보공개법 제9조제1항제7호에 따라 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 비공개 결정한 것은 위법ㆍ부당하다. 이 사건 정보 중 정보 ⑥은 2012년 1월 ∼ 현재 농협중앙회 경기지역본부의 예산지출내역(전자문서, 엑셀)이고, 정보 ⑧ 및 ⑨는 2010년 1월 ∼ 2012년 현재 동 지역본부의 홍보비 지출내역(‘날짜별, 광고내용, 발주처별, 홍보금액, 광고방식 - 포털 포함’ 및 ‘발주처별, 홍보금액 연간 합계 - 포털, 통신사 포함 : 발주처별 연간 합계방식’)이며, 정보 <18>은 ‘2010년 1월 ∼ 2012년 10월 현재 동 지역본부 명의의 경기지역 각 지자체 후원금, 지원금, 찬조금, 협찬금 등 지출내역(날짜별, 내용, 금액, 후원방식, 후원대상자 - 행사 후원, 홍보명목, 광고명목 포함)’으로 이러한 정보들은 공공기관인 피청구인이 집행한 예산의 내역으로 피청구인의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항에 해당한다고 볼 여지는 있으나, 공개될 경우 피청구인의 경영ㆍ영업활동에 중대한 지장을 초래하거나 그 영업이익ㆍ거래신용 또는 법적 지위에 직접적으로 상당한 침해가 발생할 개연성이 높다고 할 수 없으므로, 피청구인이 이 사건 정보 중 정보 ⑥과 ⑧ 및 ⑨, <18>을 정보공개법 제9조제1항제7호에 따라 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 비공개 결정한 것은 위법ㆍ부당하다. 이 사건 정보 중 정보 ⑦은 2012년 1월 ∼ 현재 농협중앙회 경기지역본부의 지출증빙자료(전자문서, 엑셀)이며, 정보 ⑩은 2011년 1월 ∼ 2012년 현재 동 지역본부의 홍보비 지출증빙자료(날짜별, 광고내용, 발주처별, 홍보금액, 광고방식 - 포털 포함)로 이러한 정보들은 지출결의서, 매출전표, 납품서, 세금계산서 등으로 구성되는데, 지출결의서, 세금계산서, 매출전표 등에는 개인 등의 성명, 상호, 사업자등록번호 및 거래은행과 계좌번호 등이 혼합되어 있어, 특별한 사정이 없는 한 그 개인의 사생활 및 법인 등의 경영ㆍ영업상 비밀의 보호라는 관점에서 보더라도 동 정보의 이러한 부분들이 공개되는 것은 바람직하지 아니하고 비공개에 의하여 보호되는 이익보다 공개에 의하여 보호되는 이익이 우월하다고 할 수 없다. 따라서 정보 ⑦ 및 ⑩에서 개인 등의 성명, 상호, 사업자등록번호 및 거래은행과 계좌번호 등의 정보 부분은 정보공개법 제9조제1항제6호 및 제7호의 비공개대상정보에 해당한다고 할 것이다. 그러나 이를 제외한 나머지 정보 부분은 비공개사유에 해당한다고 보기 어려우므로 비공개 결정한 것이 위법ㆍ부당하다. 이 사건 정보 중 정보 ⑪은 2010년 1월 ∼ 2012년 현재 농협중앙회 경기지역본부 임/직원 근무 현황으로 법인 등의 경영ㆍ영업상 비밀이라고 보기 어려우므로 피청구인이 이 사건 정보 중 정보 ⑪을 단순히 정보공개법 제9조제1항제7호에 따라 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 비공개 결정한 것은 위법ㆍ부당하다. 또한 이 사건 정보 중 정보 <16>은 2011년 1월 ∼ 2012년 10월 현재 농협중앙회 경기지역본부의 피/소송현황으로 이러한 정보가 달리 진행 중인 재판에 관련된 정보라거나 법인 등의 경영ㆍ영업상 비밀이라고 볼만한 자료도 없으므로 피청구인이 이 사건 정보 중 정보 <16>을 단순히 정보공개법 제9조제1항제7호에 따라 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 비공개 결정한 것은 위법ㆍ부당하다. 3) 이 사건 정보 중 정보 ⑫ 내지 ⑮가 비공개 대상정보에 해당하는지 여부 피청구인은 이 사건 정보 중 정보 ⑫ 내지 ⑮에 대해 정보공개법 제9조제1항제6호에 관한 사항에 해당되어 공개할 수 없다는 처분을 하였는데, 정보공개법 제9조제1항제6호 본문의 규정에 따라 비공개대상이 되는 정보에는 이름ㆍ주민등록번호 등 정보의 형식이나 유형을 기준으로 비공개대상정보에 해당하는지 여부를 판단하는 ‘개인식별정보’뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 인하여 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적ㆍ정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다고 새겨야 한다(대법원 2012.6.18, 선고, 2011두2361, 판결 참조). 이 사건 정보 중 정보 ⑫ 및 ⑬은 2010년 1월 ∼ 2012년 현재 농협중앙회 경기지역본부 임/직원의 급여 현황(매달, 임/직원명, 금액, 제수당 포함, 실제 수령액) 및 상여금 지급 현황(지급일, 임/직원명, 금액, 상여내용, 실제 수령액)으로 이러한 정보들은 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되고 달리 정보공개법 제9조제1항제6호 단서의 규정에 따른 공개대상정보에 해당하는 것으로 볼 수 있는 자료도 없으므로 피청구인이 이 사건 정보 중 정보 ⑫ 및 ⑬을 정보공개법 제9조제1항제6호에 따라 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 비공개 결정한 것이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 이 사건 정보 중 정보 ⑭는 ‘2012년 1월 ∼ 10월 현재 농협중앙회 경기지역본부 임/직원 출장현황’이며, 정보 ⑮는 ‘2012년 7월 ∼ 10월 현재 농협중앙회 경기지역본부 임/직원 출장보고서’로 공무 수행을 위한 출장과 관련한 정보인바, 이들 정보 중 자료상 기재되어 있을 수 있는 개인의 휴대폰번호 및 e-mail주소, 신용카드매출전표 등 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 내용을 제외한 나머지 정보 부분은 정보공개법 제9조제1항제6호의 비공개 대상정보에 해당한다고 보기 어렵다 할 것이므로 피청구인이 이 사건 정보 중 정보 ⑭ 및 ⑮의 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 출장내용을 제외한 나머지 정보 부분을 정보공개법 제9조제1항제6호에 따라 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 비공개 결정한 것은 위법ㆍ부당하다. 4) 이 사건 정보 중 정보 <17>이 비공개 대상정보에 해당하는지 여부 이 사건 정보 중 정보 <17>은 ‘2010년 1월 ∼ 2012년 10월 현재 경기지역 지자체, 공공기관 도ㆍ시금고 운영현황’으로 피청구인은 이에 대해 NH농협은행의 관리정보이기 때문에 피청구인의 정보공개 대상이 아니라는 이유로 공개할 수 없다는 처분을 하였는바, 정보공개제도는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도라는 점 등에 비추어 보면, 정보공개를 구하는 자가 공개를 구하는 정보를 행정기관이 보유ㆍ관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점을 입증함으로써 족하다 할 것이지만, 공공기관이 그 정보를 보유관리하고 있지 아니한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 정보공개거부처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다(대법원 2006.1.13. 선고, 2003두9459, 판결 참조)할 것으로, 피청구인이 금융기관인 은행의 업무에 속하는 정보 <17>을 직무상 작성 또는 취득하여 보유관리하고 있지 않다면 정보공개법 제3조에 따라 공개하여야 할 정보라 볼 수 없고, 청구인도 피청구인이 이 사건 정보를 보유하고 있다는 것을 입증할 만한 증거를 제시하지 못하고 있으며, 달리 피청구인이 이 사건 정보를 보유ㆍ관리하고 있다고 인정할만한 객관적인 자료나 정황이 확인되지 않으므로, 피청구인이 이 사건 정보 중 정보 <17>을 비공개 결정한 것이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5) 소결론 이 사건 정보 중 정보 ①, ⑫, ⑬에 대하여 피청구인이 정보공개법 제9조제1항제6호 또는 제7호에 따라 비공개대상정보에 해당한다는 이유로, 정보 <17>은 보유ㆍ관리하고 있지 아니한 정보라는 이유로 비공개한 것은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없고, 따라서 피청구인에게 위 정보들을 공개하여야 할 의무가 없다. 한편 이 사건 정보 중 정보 ②, ④, ⑥, ⑧, ⑨, ⑪, <16>, <18>이 정보공개법 제9조제1항제7호에 따른 법인 등의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항에 해당한다는 이유로 비공개한 것은 위법ㆍ부당하고, 피청구인은 위 정보들을 공개하여야 할 의무가 있다. 또한 이 사건 정보 중 정보 ③, ⑤의 일부 공문에 기재된 유관기관 직원 등의 성명, 소속 및 직위, 경력, 연락처 등 내용 및 정보 ⑭, ⑮에서 개인의 휴대폰번호 및 e-mail주소, 신용카드매출전표 등 출장내용은 정보공개법 제9조제1항제6호에 따른 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보에 해당되고, 이 사건 정보 중 정보 ⑦, ⑩에서 개인 등의 성명, 상호, 사업자등록번호 및 거래은행과 계좌번호 등 내용은 정보공개법 제9조제1항제6호 또는 제7호에 따른 개인의 사생활 및 법인 등의 경영ㆍ영업상의 비밀에 관한 정보에 해당되어 비공개하고, 이를 제외한 나머지 정보들에 대해 비공개한 것은 위법ㆍ부당하고, 피청구인은 위 정보들을 공개하여야 할 의무가 있다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 피청구인이 공개를 거부한 이 사건 정보 중 정보 ②, ④, ⑥, ⑧, ⑨, ⑪, <16>, <18>, 그리고 정보 ③, ⑤ 중 일부 공문에 기재된 유관기관 직원 등의 성명, 소속 및 직위, 경력, 연락처 등을 제외한 정보, 정보 ⑦, ⑩ 중 개인 등의 성명, 상호, 사업자등록번호 및 거래은행과 계좌번호 등을 제외한 정보, 정보 ⑭, ⑮ 중 개인의 휴대폰번호 및 e-mail주소, 신용카드매출전표 등 출장내용을 제외한 정보에 대한 공개거부처분 부분을 취소하고 이를 공개하라는 청구는 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.