정보공개 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 2011. 1. 3.과 2011. 1. 12. 피청구인에게 ‘①최근 감사원이 피청구인에게 카지노 이용고객에 대한 개인정보자료 제공을 요청하면서 보낸 문서 사본일체, ②감사원의 요청에 대하여 피청구인이 카지노 이용고객의 개인정보자료를 제공하기로 결정한 내부결의문서 및 감사원에 통보한 문서 사본일체, ③감사원에 자료를 제공하면서 작성한 제공범위, 제공형태, 제공방법 등에 대한 관련 내부문서 사본일체, ④카지노 이용고객의 개인정보자료 제공 결정의 근거문서 사본(권한 있는 기관의 유권해석 등 사본일체), ⑤감사원에 자료 제공시 피청구인의 안전성 확보 조치내역 관련 문서 사본(이용목적, 제공범위, 제공형태, 제공방법, 정보주체의 예상피해<사생활 침해>에 대한 피청구인<정보보유기관>의 조치내역 등), ⑥피청구인이 카지노 이용고객에 대한 개인정보를 개인의 동의, 안내 등도 없이 수집 및 보유하는 법적근거, ⑦감사원에 자료제공시 피청구인이 국무총리 소속 ‘공공기관 개인정보심의위원회’에 심의 요청한 문서 및 심의위원회 심의결과 통보문서 사본일체’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)의 공개를 청구하자, 피청구인은 2011. 1. 13. 피청구인이 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제2조의 공공기관에 해당되지 않는다는 이유로 이를 비공개(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 피청구인이 정보공개법상 정보공개 대상기관이 아니라고 주장하나, 1995년 「폐광지역 개발 지원에 관한 특별법」(이하 ‘폐광지역특별법’이라 한다)이 제정되면서 피청구인의 설립근거가 마련되었고, 현재 ○○○○화사업단, ○○도, ○○군, ○○시 등 공공부문 주주들이 피청구인 지분의 51%를 갖고 있는 점, 폐광지역특별법에 의거 피청구인의 이익금 중 20%를 지역개발 등에 사용하고 있는 점, 「공공기관의 운영에 관한 법률」(이하 ‘공공기관운영법’이라 한다)에 의거 지식경제부 산하 ‘기타공공기관’으로 지정되어 있는 점 등을 고려할 때 피청구인은 공공기관으로서의 특수성을 갖는 특수법인이라고 할 것이므로 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 나. 피청구인은 이 사건 정보 ① 내지 ⑤가 감사 또는 내부검토과정에 있는 사항으로 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래하는 정보로서 정보공개법 제9조제1항제5호에 의거 비공개 대상정보라고 주장하나, 감사원의 자료제출 요구에 대해 피청구인의 내부검토 및 의사결정과정을 거쳐 이미 자료제공이 완료되었을 뿐만 아니라, 청구인은 감사업무 수행에 지장을 주는 정보 또는 피청구인이 감사원에 제공한 출입자의 개인정보를 요구한 것이 아닌 점, 감사원의 감사목적 실현이 완수단계에 있는 점 등을 감안하여 볼 때, 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 다. 피청구인은 이 사건 정보 ⑥이 ○○○ 리조트 카드를 발급 받으면서 교부받는 약관에 기재된 내용으로 이미 공개된 정보라고 주장하나, 리조트 카드는 카지노 이용시 콤프를 적립하여 숙박 등에 활용할 수 있는 서비스일 뿐 카지노 출입과는 무관하고, 리조트 카드 없이도 카지노 출입이 가능하므로, 피청구인의 주장은 청구인의 정보공개 청구의 본질을 벗어난 터무니없는 주장이다. 라. 따라서 이 사건 처분은 위법·부당하고, 피청구인은 이 사건 정보를 즉각 공개하여야 할 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 피청구인이 폐광지역특별법의 제정에 따라 설립된 특수법인이므로 정보공개법 시행령 제2조제4호의 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’으로서 공공기관에 해당한다고 주장하나, 폐광지역특별법 어디에도 피청구인의 설립근거에 관한 명문의 규정을 두고 있지 않는 점, 피청구인이 업무수행상 추구하는 이익은 공동체 전체의 이익에 해당하는 공익적 성격을 갖고 있지 않는 점, 피청구인의 설립근거가 되는 법률은 「상법」이므로 일반법인과 다르지 않는 점, 피청구인은 국가나 지방자치단체로부터 재정적 지원, 보조 등을 받지 않는 점, 피청구인의 업무와 관련한 주된 내용은 금융감독원 전자공시시스템을 통해 일반인에게 공시되고 있고, 피청구인의 주주인 지방자치단체에 대한 정보공개청구를 통해서도 관련업무의 내용을 확인할 수 있으므로 피청구인에게 직접 정보공개청구를 구할 필요성도 없는 점 등을 고려해 볼 때, 피청구인은 정보공개법상 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’에 해당한다고 볼 수 없다. 나. 또한, 피청구인이 2007. 4. 1. 폐지된 「정부투자기관 관리기본법」과 「정부산하기관 관리기본법」의 적용을 받는 정부투자기관이나 정부산하기관에 포함된 적이 없으므로, 위 정부투자기관이나 정부산하기관 어디에도 해당한다고 볼 수 없고, 피청구인이 현재 공공기관운영법상 ‘기타공공기관’으로 지정되어 있으나, 공공기관운영법에 의한 공공기관과 정보공개법에 의한 공공기관이 서로 일치하는 개념이 아니며, 실제 지정된 기관들도 상이하므로 공공기관운영법에 의하여 공공기관으로 지정되었다 하여 당연히 정보공개법에 의한 공공기관이라고 볼 여지도 없는바, 피청구인은 정보공개의무를 부담하는 공공기관에 해당하지 않는다. 다. 설령, 청구인의 주장과 같이 피청구인이 정보공개법상 공공기관이라고 가정하더라도, 이하와 같이 이 사건 정보는 정보공개법상 ‘비공개 대상정보’이거나 이미 공개된 정보, 보유·관리하고 있지 않은 정보에 해당한다. 1) 이 사건 정보 ① 내지 ⑤는 모두 감사원이 공무원의 직무감찰을 위하여 피청구인에게 요청한 자료이거나 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할만한 정보이므로 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개 대상정보에 해당하고, 특히 이 사건 정보 ②에는 청구인을 포함하여 카지노나 호텔에 자주 출입했던 공무원들의 인적사항 등이 포함되어 있는데, 이는 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보이므로 정보공개법 제9조제1항제6호의 비공개 대상정보에 해당하며, 아울러 이 사건 정보 ②에 포함되어 있는 개인의 신상이나 사생활에 관한 정보는 「감사원법」 제27조제5항에 의거 감사 목적 외의 용도로 사용되어서는 아니 되므로, 이는 정보공개법 제9조제1항제1호의 비공개 대상정보에도 해당하고, 이 사건 정보 ⑤는 피청구인의 경영상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보이므로 정보공개법 제9조제1항제7호의 비공개 대상정보에도 해당한다. 2) 이 사건 정보 ⑥는 카지노 출입자의 개인정보 보유 근거로, 피청구인은 2011. 3. 25.자 답변서를 통해 ‘○○○ 리조트 카드약관’을 근거로 카지노 출입자에 대한 개인정보를 보유할 수 있음을 설명하였으나, 이에 대해 청구인은 ○○○ 리조트 카드를 발급받지 않은 채 카지노 출입을 하는 사람에 대한 개인정보 수집, 보유의 근거도 공개할 것을 요구하였는데, 폐광지역특별법 시행령 제14조제1항 및 제3항에 의거 피청구인은 출입자의 신원확인에 필요한 서류의 제시를 요구할 있고, 카지노업영업준칙(문화체육관광부고시 제2009-39호) 제3조에 의거 카지노영업장에 출입한 사실이 있는 고객에 한정하여 고객관리대장을 작성하도록 하고 있으며, 도박 중독 등을 방지하기 위하여 카지노 출입일수를 제한한다는 내용이 카지노입장권에 설명되어 있고, 카지노에 입장하는 자는 카지노 입장권을 스스로 신청, 발급받아 신분증과 함께 제시함으로써 피청구인이 출입자 자신의 개인정보를 보유하는 것에 동의하는 행위를 한 것인바, 이 사건 정보 ⑥은 이미 법령 등을 통하여 공개되었다 할 것이다. 3) 또한, 이 사건 정보 ⑦은 피청구인이 ‘공공기관 개인정보심의위원회’에 심의를 요청한 사실이 없으므로 피청구인이 보유·관리하고 있는 정보가 아니다. 라. 따라서 청구인의 이 사건 청구는 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 한다. 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제3조, 제4조, 제9조제1항 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 제2조 폐광지역 개발 지원에 관한 특별법 제11조 폐광지역 개발 지원에 관한 특별법 시행령 제12조 내지 제16조 5. 인정사실 당사자들 사이에 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 내용증명청구, 내용증명청구 등에 대한 회신, 감사자료 제출관련 협조 요청(감사원 협조공문), 보도자료, ○○○ 리조트 카드 약관 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 2010. 11. 3, 2010. 11. 17. 및 2010. 11. 29. 감사원장은 공직자 직무감찰자료로 활용하기 위하여 피청구인에게 2007. 1. 1.부터 2010. 11. 30.까지의 기간 동안 공공기관 임직원의 카지노 출입 현황자료와 콤프이용실적을 제출할 것을 요청하였고, 피청구인은 요청자료를 2차(1차: 카지노 출입자들에 관한 정보, 2차: 출입내역 및 콤프자료)에 걸쳐 이메일로 제출하였다. 나. 2011. 1. 3. 청구인은 피청구인에게 청구인의 ○○○○ 카지노 이용과 관련된 처리개인정보의 삭제를 요구하는 내용증명을 발송하면서 이 사건 정보 ① 내지 ⑥의 공개를 청구하였고, 2011. 1. 12. 이 사건 정보 ⑦의 공개를 청구하였으며, 피청구인은 2011. 1. 13. 피청구인이 정보공개법 제2조의 공공기관에 해당되지 않는다는 이유로 이 사건 정보의 공개를 거부하는 이 사건 처분을 하였다. 다. 피청구인은 이 사건에 대한 답변서를 제출하면서 이 사건 정보 ①을 청구인에게 공개하였다. 라. 피청구인이 제출한 자료에 따르면, 이 사건 정보 ②와 관련하여 별도의 내부결의문서는 없고, 유권해석과 행정안전부 질의회신에 근거하여 자료를 제공하였으며, 피청구인이 감사원에 문서로 통보한 사실이 없고, 다만 2차례에 걸쳐 이메일로 자료를 송부하였으며, 현재는 해당 메일이 삭제되어 존재하지 않는다고 되어 있다. 마. 1998년 6월경 피청구인은 구 ○○○○합리화사업단이사장을 대표발기인으로 하고, ○○○개발공사장, ○○군수, ○○시장, ○○시장, ○○군수를 발기인으로 하여 설립되었고, 현재는 ○○○○관리공단(36.01%), ○○○개발공사(6.6%), ○○군(4.9%), ○○시(1.25%), ○○시(1.25%), ○○군(1.0%)이 피청구인 지분의 51.01%를 갖고 있다. 바. 2007. 4. 17. 구 기획예산처장관은 기획예산처 고시 제2007-31호로 피청구인을 ‘기타공공기관’으로 지정하여 고시하였다. 6. 이 사건 청구의 행정심판적격 여부 가. 관계법령 등 1) 정보공개법 제2조제3호, 제3조 및 같은 법 시행령 제2조에 따르면, 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개하여야 하고, ‘공공기관’이라 함은 국가기관, 지방자치단체, 「정부투자기관 관리기본법」 제2조의 규정에 의한 정부투자기관, 「초·중등교육법」 및 「고등교육법」 그 밖에 다른 법률에 의하여 설치된 각급학교, 「지방공기업법」에 의한 지방공사 및 지방공단, 「정부산하기관 관리기본법」의 적용을 받는 정부산하기관, 특별법에 의하여 설립된 특수법인, 「사회복지사업법」 제42조제1항 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 보조금을 받는 사회복지법인과 사회복지사업을 하는 비영리법인을 말한다고 되어 있다. 2) 폐광지역특별법 제11조 및 같은 법 시행령 제13조에 따르면, 문화체육관광부장관은 폐광지역 중 경제사정이 특히 열악한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역의 한 곳에만 「관광진흥법」 제21조에 따른 허가요건에도 불구하고 카지노업의 허가를 할 수 있고, 카지노업의 허가를 받을 수 있는 자는 공공성 및 효율성이 확보되도록 하기 위하여 ①지방자치단체, 「지방공기업법」에 따른 지방공사, 공공기관운영법에 따른 공공기관, 정부가 출연한 기관 및 공익을 목적으로 하는 비영리법인, ②「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」에 따른 민간개발자로서 도지사가 추천하는 자, ③해당 진흥지구의 주민으로 구성된 법인, ④① 내지 ③ 외의 자로서 주주총회의 동의를 받은 자에 해당하는 자의 일부 또는 전부가 공동으로 출자하여 설립한 법인으로서 ①에 해당하는 자가 총출자금액의 51퍼센트 이상을 출자하여 설립한 법인을 말한다고 되어 있다. 3) 어느 법인이 정보공개법 제2조제3호 등에 따라 정보를 공개할 의무가 있는 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’에 해당하는가는, 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하고자 하는 위 법의 입법 목적을 염두에 두고, 당해 법인에게 부여된 업무가 국가행정업무이거나, 이에 해당하지 않더라도 그 업무 수행으로써 추구하는 이익이 당해 법인 내부의 이익에 그치지 않고 공동체 전체의 이익에 해당하는 공익적 성격을 갖는지 여부를 중심으로 개별적으로 판단하되, 당해 법인의 설립근거가 되는 법률이 법인의 조직구성과 활동에 대한 행정적 관리·감독 등에서 민법이나 상법 등에 의하여 설립된 일반 법인과 달리 규율한 취지, 국가나 지방자치단체의 당해 법인에 대한 재정적 지원·보조의 유무와 그 정도, 당해 법인의 공공적 업무와 관련하여 국가기관·지방자치단체 등 다른 공공기관에 대한 정보공개청구와는 별도로 당해 법인에 대하여 직접 정보공개청구를 구할 필요성이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다(대법원 2010.4.29. 선고 2008두5643 판결 참고). 나. 피청구인이 정보공개 대상기관에 해당하는지 여부 청구인은 피청구인이 정보공개법 시행령 제2조제4호의 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’으로서 정보공개 대상기관에 해당한다고 주장하나, 피청구인은 폐광지역특별법의 허가를 받은, 「상법」에 따라 설립된 주식회사라는 점, 폐광지역특별법 어디에도 피청구인의 조직구성과 활동 등에 관하여 행정적 관리, 감독 등을 규율하고 있지 않은 점, 피청구인이 영위하는 사업은 카지노업으로, 비록 피청구인의 이익금 중 20%를 지역개발 등에 사용한다고 하더라도, 그 업무 수행상 추구하는 이익은 공동체 전체의 이익에 해당하는 공익적 성격을 갖는다고 볼 수 없는 점, 피청구인은 국가나 지방자치단체로부터 재정적 지원 등을 받지 않는 점 등을 고려해 볼 때, 피청구인은 정보공개법상 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’에 해당한다고 볼 수 없고, 그밖에 정보공개법 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조에서 정한 공공기관의 범위 중 어디에도 해당하지 아니하므로 피청구인은 정보공개 대상기관에 해당한다고 볼 수 없다. 다. 소결론 따라서 피청구인이 정보공개법 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조에서 정하고 있는 정보공개 대상기관에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 사건 심판청구는 피청구인적격이 없는 자를 상대로 하여 제기된 부적법한 청구이다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.