정보공개 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인이 2014. 6. 18. 피청구인에게 (1) 2006년 ～ 2014년 3월 인사(인력개발)부 문서대장, (2) 2009년 ～ 2014년 3월 법무실 문서대장, (3) 2009년 ～ 2014년 3월 비서실 문서대장, (4) 2009년 조사분석부(경제연구소) 문서대장((1), (2), (3), (4) 모두 수ㆍ발신 및 내부결재 등, Excel 등 전산자료, 이하 ‘이 사건 정보’라 한다)을 공개하여 줄 것을 청구하자, 피청구인은 같은 달 26일 청구인에게 이 사건 정보의 공개는 공정한 업무 수행 등에 지장이 있다는 이유로 정보공개 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제8조제1항에서는 ‘공공기관은 그 기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대하여 국민이 쉽게 알 수 있도록 정보목록을 작성하여 갖추어 두고 그 목록을 정보통신망을 활용한 정보공개시스템 등을 통하여 공개하여야 한다’고 규정하고 있는바, 이 사건 처분은 이를 위반한 행위이다. 나. 정보공개법 제9조제1항에 해당한다고 하더라도 정보공개법 제9조제1항제2호에서 제8호가 규정하는 행정정보와 같은 경우는 정보공개법 제14조(부분공개)가 적용되는 바, 국민은 당해 정보의 존재여부 등을 정보목록에 의하여 확인해야 하므로 공공기관은 설령 정보공개법 제9조제1항에 해당하는 비공개 대상 정보라고 하더라도 최소한 목록은 공개하여야 할 법적 의무가 있다. 다. 피청구인은 공정한 업무수행에 지장을 초래한다는 이유를 들어 공개를 거부하나, 정보공개법은 정보공개의 원칙을 명정하고 있으며 비공개는 같은 법 제9조에서 규정하고 있는 사항에 한하여 인정되는 것일 뿐만 아니라 목록의 공개가 공정한 업무수행에 지장을 초래하는 것도 아니다. 라. 따라서 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 정보공개법 제8조제1항의 정보목록은 당해 공공기관이 정보공개법에 따른 정보공개청구에 대비하여 보유 또는 소지하고 있는 정보 중 정보공개법에 따라 공개의 대상이 되는 정보를 모아놓은 목록을 의미한다 할 것인바, 이 사건 정보는 피청구인이 문서관리의 편의를 도모하고 문서의 수ㆍ발신 사실을 증빙하는 등 업무목적으로 작성된 자료일 뿐 정보공개법 제8조에 따라 국민에게 공개할 목적으로 작성한 정보목록에 해당하지 않으므로 청구인의 주장은 정보목록 작성ㆍ비치의무의 의미를 오해한 부당한 주장이다. 나. 이 사건 정보는 별도로 존재하지 아니하는바, 청구인이 청구한 각 부서의 문서대장의 수발신 건수는 매년 약 2,000건 정도가 되고, 4년으로 치면 8,000건이 넘어가며, 또한 클릭만 하면 문서목록 전체가 일목요연하게 나오는 것이 아니라 접수문서, 발신문서 등의 분류함이 있고, 각 분류함에 각각의 편철함이 있어서, 자료를 제출하려면 각각의 검색조건을 넣고 명령을 실행하여 나온 결과를 저장하는 절차와 문서가공의 절차가 필요하며, 문서의 제목도 ‘법무법인 OO앞 의견조회’, ‘주식회사 OO 관련 1천만불, 다큐멘테이션 진행’ 등 최소한의 검색조건만 입력할 경우에도 거래처의 회사명, 거래내용, 금액의 전부 또는 일부가 노출되는 경우도 많고 그 건수도 상당하여 일일이 삭제와 재분류 등의 가공의 절차를 거치게 될 경우 어마어마한 노동력과 시간이 투입되어야 한다. 다. 이 사건 정보는 피청구인의 내부감사 자료, 상급기관의 업무 감독 및 규제 등에 관한 자료, 진행 중인 각종 사업에 관한 자료 또는 인사, 행정과 관련된 자료들이 망라되어 있고, 내부기밀문서로서 외부에 알려질 경우 업무의 공정한 수행이나 정상적인 사업진행 등에 현저한 지장을 초래할 수 있는 문서들이 다수 포함되어 있으며, 이 사건 정보에 당해 문서의 구체적인 내용이 기재되어 있지는 않지만, 다른 정보와 결합될 경우 해당 문서의 내용을 대략적으로 유추하는 것이 충분히 가능한바, 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개대상정보에 해당한다. 라. 또한 청구인의 정보공개청구는 권리남용에 해당하는바, 청구인은 2009. 8. 27. 피청구인으로부터 직무연수 발령을 받은 이후 정당한 인사발령에 불만을 품고 지금까지 총 11건에 달하는 소송을 제기하였으며, 2010. 2. 9.경부터 피청구인 등을 상대로 10건이 넘는 정보공개청구를 잇달아 제기하는 등 오로지 피청구인을 괴롭힐 목적으로 이 사건 정보공개청구를 비롯한 행정심판, 소송 등을 남발하고 있다. 마. 따라서 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제3조, 제6조, 제9조제1항, 제13조, 제14조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서와 답변서, 정보공개청구서, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2014. 6. 18. 피청구인에게 이 사건 정보의 공개를 청구하였으며, 공개방법은 ‘전자파일’로, 수령방법은 ‘정보통신망’으로 지정하였다. 나. 피청구인은 2014. 6. 26. 청구인에게 ‘동 목록공개는 공정한 업무수행 등에 지장이 있다’는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 다. 중앙행정심판위원회의 요청에 따라 피청구인이 이 사건 정보의 일부분(1개월분)을 제출한바, 이 사건 정보는 유형(접수 또는 생산 여부), 문서제목, 생산ㆍ접수 연도, 편철함명, 문서번호, 문서등록일자, 기안(접수)자명, 수발신부서명, 구분(전자문서 또는 비전자문서 여부), 시행유형(대내, 대외, 내부 등)으로 구성되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 등 정보공개법 제3조에서는 공공기관의 정보 공개의 원칙을 천명하는 한편 제6조제1항에서 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다고 규정하고 제9조에서 비공개대상정보를 구체적으로 열거하고 있어 모든 국민에게 공공기관의 정보에 대한 공개청구권이 법적으로 인정되어 있으며, 반면에 정보공개청구를 받은 공공기관은 제9조의 비공개사유에 해당하지 않는 한 정보공개청구인에게 이를 공개할 의무를 가지는데, 같은 법 제9조제1항제5호는 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보를 비공개대상정보로 규정하고 있으며, 제6호는 당해 정보에 포함되어 있는 이름ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보를 비공개대상정보로 규정하되, 법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보, 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 개인의 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하지 않는 정보, 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보, 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위, 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로써 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업은 제외된다고 규정하고 있고, 제7호는 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 ‘법인 등’이라 한다)의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보를 비공개대상정보로 하되, 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보, 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보는 제외된다고 되어 있다. 한편 정보공개법 제13조 및 제14조에 따르면 공공기관은 청구인이 사본 또는 복제물의 교부를 원하는 경우에는 이를 교부하여야 하며 다만, 공개 대상 정보의 양이 너무 많아 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 정보의 사본ㆍ복제물을 일정 기간별로 나누어 제공하거나 열람과 병행하여 제공할 수 있으며, 공개청구한 정보가 제9조제1항 각호의 1에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 않는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있는 때에는 제9조제1항 각호의 1에 해당하는 부분을 제외하고 공개하도록 되어 있다. 나. 판단 1) 청구취지 1에 대한 판단 먼저, 피청구인은 청구인이 여러 건의 소송 및 정보공개청구 등을 하였으며 이 사건 정보공개청구도 피청구인을 괴롭히기 위한 권리남용이므로 허용될 수 없다는 취지의 주장을 한다. 이와 관련하여 정보공개법의 목적, 규정 내용 및 취지에 비추어 보아 정보공개청구의 목적에 특별한 제한이 있다고 할 수 없으므로 오로지 피청구인을 괴롭힐 목적으로 정보공개를 구하고 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 정보공개의 청구가 신의칙에 반하거나 권리남용에 해당한다고 볼 수 없다 할 것인바(대법원 2004. 9. 23. 선고 2003두1370판결, 대법원 2008.10.23. 선고 2007두1798 판결 등 참조), 그동안 청구인이 피청구인과 피청구인의 임원 등을 대상으로 소송과 민원, 정보공개청구 등을 지속적으로 제기하여 왔다는 사실만으로 이 사건 정보공개청구가 오로지 피청구인을 괴롭힐 목적임이 명백하다고 보기는 어렵고, 정보공개청구를 받은 피청구인은 정보공개법 제9조의 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 하고 사용목적의 정당성 또는 필요성 여부에 따라 공개여부가 결정되는 것은 아니라 할 것이므로 피청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 또한 위 인정사실에 따르면 피청구인은 청구인의 이 사건 정보의 공개청구에 대하여 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항 각 호의 어느 호에 해당하는 비공개 대상정보인지 명시하지 아니한 채 단지 공정한 업무수행 등에 지장이 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 공공기관은 정보공개를 거부할 경우 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인ㆍ검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 정보공개법 제9조제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장ㆍ입증하여야 하며, 그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2003.12.11. 선고 2001두8827 판결 등 참조) 할 것이므로, 정보공개법 제9조제1항 몇 호 소정의 비공개대상인지를 구체적으로 명시하지 아니하고 공개를 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 2) 청구취지 2에 대한 판단 다음으로, 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항 각호의 비공개대상정보에 해당하는지 여부를 살펴보면, 먼저 이 사건 정보는 일정기간동안의 인사(인력개발)부, 법무실, 비서실, 조사분석부(경제연구소)의 수ㆍ발신 및 내부결재 문서목록으로서 문서제목, 등록일자, 기안(접수)자, 수발신부서명 등으로 구성되어 있는데, 인사부, 법무실, 비서실, 조사분석부 등은 그 부서의 담당 업무 성격상 정보공개법 제9조제1항제5호에서 비공개 대상 정보로 정하고 있는 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정 등과 관련된 문서를 주로 생산ㆍ접수하여 이 사건 정보에 이와 관련된 문서제목이 다수 포함되어 있는바, 일부 문서 제목의 경우 문서 제목 자체의 공개만으로도 정보공개법 제9조제1항제5호에서 정하고 있는 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보에 해당하는 것으로 판단되므로 이 사건 정보 중 정보공개법 제9조제1항제5호에서 정하고 있는 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 문서제목은 비공개대상정보에 해당한다고 할 것이다. 또한 이 사건 정보의 문서제목과 수발신부서명 등을 살펴보면 일부 문서제목과 수발신부서명에 개인의 성명과 법인명 또는 단체명 등이 포함되어 있는바, 피청구인과 거래하는 개인성명 등이 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되므로, 이 사건 정보 중 개인의 성명 등 개인에 관한 사항은 정보공개법 제9조제1항제6호에 해당하여 정보공개의 대상이 될 수 없다고 할 것이며, 또한 이 사건 정보에 포함되어 있는 법인 또는 단체명이 해당 문서제목에 나와 있는 구체적인 정보(금액 또는 진행 사업명 등)와 결합하는 경우에는 정보공개법 제9조제1항제7호에 의한 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보에 해당하게 되므로 정보공개의 대상이 될 수 없다고 할 것이다. 한편, 피청구인은 이 사건 정보가 방대하고 문서시스템상 이 사건 정보를 생성하기 위해서는 상당한 노동력과 시간을 투입하는 문서가공의 절차가 필요하다는 취지로 주장하고 있으나, 정보공개법 제13조에서 공개 대상 정보의 양이 너무 많아 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 정보의 사본ㆍ복제물을 일정 기간별로 나누어 제공하거나 열람과 병행하여 제공할 수 있도록 규정하고 있는 점, 청구인은 이 사건 정보를 전자파일의 형태로 공개해 줄 것을 요청하였고, 피청구인은 전자적 문서관리시스템을 갖추고 있으며, 이 사건 정보의 경우 아직 독자적인 자료형태로 작성, 보관되어 있지 아니하더라도 이를 생성할 수 있는 개개의 기초 정보자료가 모두 존재하고 있는 것으로 보이는 점, 이 사건 정보의 생성을 위하여 피청구인에게 어느 정도의 업무상 지장이 초래되는지 여부가 구체적ㆍ객관적으로 확인되지 아니하는 점 등을 고려해 볼 때 이 사건 정보의 양이 방대하고 상당한 노동력과 시간의 투입이 필요하다는 피청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 따라서 피청구인은 이 사건 정보 중 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항과 관련된 문서제목, 개인 성명과 법인명, 단체명 등이 포함된 문서제목 및 개인 성명과 법인명, 단체명 등이 포함된 수발신부서를 제외한 나머지 정보는 공개하여야 할 의무가 있다.