정보공개 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 가. 청구인이 2014. 7. 11. 피청구인에게 ‘2013. 7. 30.자 귀청 환경관리과 소속 민관식, 정재용 주무관에 대한 출장명령지, 2014. 3. 20.자 귀청 환경관리과 소속 김현희, 정재용 주무관에 대한 출장명령지’[이하 ‘기(旣)공개 정보’라 한다]와 별지 1 목록의 기재 정보(이하 ‘이 사건 정보 1’이라 한다)를 공개(서류: 팩스, 사진: 전자메일)하여 줄 것을 청구하자, 피청구인은 2014. 7. 23. 청구인에게 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제11조 및 제13조의 규정에 따라 “‘기(旣)공개 정보는 2014. 7. 21. 피청구인이 전자파일’의 방법으로 공개를 하고, ‘이 사건 정보 1 - 1)은 점검대상 전체 명단이 수록되어 있어 개인 및 법인ㆍ단체의 경영상, 영업상 비밀을 침해할 수 있어 비공개 결정(명단을 제외한 본문은 방문열람 가능)’을 하였으며, ‘이 사건 정보 1 - 2)는 현장 점검시 운전기사 도주 및 위반확인 날인 거부를 한 사항으로 필요시 내방하여 열람의 방법으로 공개’”한다고 부분공개결정(이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다)을 통지하였다. 나. 그 후 청구인이 2014. 7. 29. 피청구인에게 별지 2 목록의 기재 정보(이하 ‘이 사건 정보 2’라 한다)를 공개(공개형태: 전자파일, 수령방법: 전자우편)해 줄 것을 청구하자, 피청구인은 2014. 8. 6. 청구인에게 “‘이 사건 정보 2 - 1)은 환경부 홈페이지(http://www.me.go.kr)의 공개 자료를 참고’하라는 공개 결정을 하고, ‘이 사건 정보 2 - 2)는 해당 정보가 없음으로 인하여 비공개 결정’을 하였으며, ‘이 사건 정보 2 - 3)은 기 회신(위 ‘가’호의 답변)하였다’는 내용의 부분공개결정”(이하 ‘이 사건 처분 2’라 한다)을 통지하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2014. 7. 2. 이 사건 정보 1, 2가 포함된 6건의 정보에 대하여 피청구인에게 전자파일의 형태로 교부해 달라는 정보공개를 청구하자 청구인 소속 직원이 이를 취하하면 해당 정보를 제공해주겠다는 말을 믿고 2014. 7. 9. 이를 취하하였으나 피청구인은 무응답으로 일관하였다. 나. 이에 청구인은 감사기관에 진정 및 행정소송 자료를 확정하기 위하여 피청구인에게 2014. 7. 11., 2014. 7. 29. 두 차례에 걸쳐 각각 3건씩 정보공개를 청구하였으나 피청구인은 그 중 일부에 대하여만 공개하였고 나머지 정보는 교부를 거부, 열람의 방식으로만 제한하여 부분공개하기로 결정하거나 공개를 아예 거부하였는바, 청구인이 선택한 방법으로 정보를 공개하라. 다. 이 사건 정보들은 정보공개법 제9조의 비공개사유에 해당하지 않고, 이 사건 정보 1 -1)의 경우 피청구인 관할 사업체의 명단은 이미 공개되어 있어 청구인이 이를 보유하고 있으며, 공개가 불가능한 정보가 있다 하더라도 이를 제외한 나머지 부분을 공개하면 되고, 여타 이 사건 정보들도 피청구인의 임의적인 공개방법 제한은 위법ㆍ부당하며 이미 공개된 자료라는 것만으로는 공개거부가 정당화될 수 없다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 최초로 정보공개를 청구한 사건의 자진 취하는 피청구인이 이미 공개중인 자료를 제외하고 다시 청구하는 것이 어떠하냐고 질문하자 청구인이 자진 취하한 것이고, 청구인이 이미 보유하고 있다는 피청구인 관할 사업체 명단은 의료폐기물 수집ㆍ운반업소 및 전용용기 제조업소 명단을 오해한 것이며, 점검계획은 과년도의 것이라고 할지라도 향후 점검계획의 연장선에 있기 때문에 원문 그대로 공개할 수 없어 공개 가능한 부분에 한하여 방문열람토록 한 것이다. 나. 1 -2) 정보는 해당 운전기사가 위반확인서 작성 과정에서 도주하여 이미 피청구인이 청구인에게 위반사실 확인을 위해 피청구인 사무실로 방문을 요청하였으나 청구인이 이를 거절하고 있어 정보공개를 방문열람으로 한정하였고, 2 - 1) 정보는 비공개문서 목록도 포함되어 있어 환경부 홈페이지에 실시간으로 공개되고 있는 공개문서 목록을 참조하라고 안내하였다. 4. 관계법령 행정심판법 제3조제1항, 제5조, 제13조제1항 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제9조, 제11조, 제12조, 제13조, 제14조, 제15조제2항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서, 정보공개 청구서, 정보부분공개 결정 통지서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2008. 10. 22. 피청구인으로부터 「폐기물관리법」 및 기타 환경관계법령 등 제반규정을 준수한다는 등의 조건으로 폐기물 수집ㆍ운반업 허가(의료수집 78호)를 받았다. 나. 청구인은 2014. 7. 11. 피청구인에게 ‘공개 정보’와 ‘이 사건 정보 1’에 대한 정보공개 청구를 하였는데, 공개형태 및 수령방법에 대해서는 ‘서류는 팩스 송신, 사진은 전자메일로 송신’하여 달라고 청구하였다. 다. 피청구인은 2014. 7. 23. 청구인에게 기(旣)공개 정보에 대하여는 공개 일시는 ‘2012. 7. 21.’, 교부 방법은 ‘전자우편’으로 정하여 공개한다고 하였으며, 이 사건 정보 1 - 1)은 ‘점검대상 전체 명단이 수록되어 있어 개인 및 법인ㆍ단체의 경영상, 영업상 비밀을 침해할 수 있어 비공개 결정(명단을 제외한 본문은 방문열람 가능)’으로, 이 사건 정보 1 - 2)는 ‘현장 점검시 운전기사 도주 및 위반확인 날인 거부를 한 사항으로 필요시 내방하여 열람의 방법으로 공개’한다고 하여 이 사건 처분 1을 하였다. 라. 청구인은 2014. 7. 29. 피청구인에게 ‘이 사건 정보 2’의 공개를 청구하였다. 마. 피청구인은 2014. 8. 6. 청구인에게 이 사건 정보 2 - 1)은 ‘환경부 홈페이지(http://www.me.go.kr)의 공개 자료를 참고하라’는 공개 결정을 하고, 이 사건 정보 2 - 2)는 ‘피청구인이 의료폐기물 수집ㆍ운반업자, 중간처리업자를 대상으로 영업정지 또는 과징금을 감경한 사례가 없다’고 하였으며, 이 사건 정보 2 - 3)은 ‘기 회신(위 ‘가’호의 답변)하였다’는 내용의 이 사건 처분 2를 하였다. 바. 피청구인의 2014. 6. 23.자 행정처분 명령서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 위반일시 : 2014. 3. 20. ○ 위반사항 : 「폐기물관리법」제13조 및 같은 법 시행규칙 별표 5 ‘5. 라. 2) 폐기물의 처리에 관한 구체적 기준 : 의료폐기물 수집ㆍ운반차량 적재함 냉장설비 미가동’ ○ 처분내용 : 영업정지 3개월에 갈음하는 과징금 5천만원 ○ 대상시설 : 의료폐기물 수집ㆍ운반업(의료수집 78호) ○ 처분기간 : 즉시 ○ 기 타 - 관계법규를 철저히 이행할 것 - 동일사항 재차 위반시 가중처분대상임 사. 우리 위원회가 직권으로 조사한 바에 따르면, 이 사건 정보의 현황은 다음과 같다. 1) 이 사건 정보 1 - 1)은 2013년 의료폐기물 배출사업장 및 수집운반차량에 대한 특별 지도ㆍ점검계획으로서 추진배경, 관련근거, 점검개요, 중점 점검사항, 향후 계획 등으로 구성이 되어 있는데, 그 중에는 의료폐기물 다량배출 사업장 특별점검대상 기관명 및 담당자 성명, 연락처 등, 각 점검대상별 구체적인 점검 요령 등이 기재되어 있다. 2) 이 사건 정보 1 - 2) 및 2 - 3)은 같은 자료인데, 위 ‘마.’항의 행정처분 명령서에 기재된 위반사항 현장에서 촬영된 것으로 보이는 사진 4매로서 적발된 차량과 온도계 등이 나타나는 사진으로 구성되어 있다. 3) 이 사건 정보 2 - 1)은 ‘환경부 홈페이지 → 정부3.0정보공개 → 정보공개청구 → 정보목록검색 → 부서명(한강유역환경청 입력) → 검색기간(년월일 입력) → 검색’에 수록되어 있다. 4) 이 사건 정보 2 - 2)는 피청구인이 보유ㆍ관리하지 않는다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 등 가. 관계법령 등 1) 「행정심판법」 제3조제1항에 따르면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제5조제1호 및 제13조제1항에 따르면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 심판으로서 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있다. 2) 정보공개법 제2조제1호, 제3조, 제5조제1항 및 제9조제1항을 종합해 보면, ‘정보’란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서 포함)ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말하고, 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가지며, 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 동 법률이 정하는 비공개사유에 해당되지 않는 한 원칙적으로 이를 공개하여야 하는바, 정보공개제도는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도이므로 공개를 구하는 정보를 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점에 대해서는 원칙적으로 공개청구자에게 그 입증책임이 있다고 할 것이며, 만일 공공기관이 그 정보를 보유ㆍ관리하고 있지 아니한 경우에는 정보공개 거부처분의 취소 및 해당 정보의 공개를 구할 법률상 이익이 없다고 할 것이다(대법원 2006. 1. 13. 선고 2003두9459 판결 참조). 3) 정보공개법 제2조, 제9조, 제11조 내지 제14조, 제15조제2항 등에 따르면, ‘정보’란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말하고, ‘공개’란 공공기관이 이 법에 따라 정보를 열람하게 하거나 그 사본ㆍ복제물을 제공하는 것 또는 「전자정부법」 제2조제10호에 따른 정보통신망(이하 ‘정보통신망’이라 한다)을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말하며, 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 하고, 공공기관은 제11조에 따라 정보의 공개를 결정한 경우에는 공개의 일시 및 장소 등을 분명히 밝혀 청구인에게 통지하여야 하는데, 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 되나, 다만, 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 등에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 또한 공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 하며 전자적 형태로 보유ㆍ관리하지 아니하는 정보에 대하여 청구인이 전자적 형태로 공개하여 줄 것을 요청한 경우에는 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래하거나 그 정보의 성질이 훼손될 우려가 없으면 그 정보를 전자적 형태로 변환하여 공개할 수 있다. 그리고 정보공개법 제9조제1항제5호에 따르면, 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 되나, 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 되어 있는바, 여기서 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 같은 법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 동 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것이다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조). 한편, 정보공개법 제9조제1항제7호에 따르면 법인ㆍ단체 또는 개인의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 ① 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보와 ② 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보인 경우를 제외하고는 비공개할 수 있다고 되어 있는바, 여기서 ‘경영ㆍ영업상 비밀’은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’을 의미하는 것이고(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두1798 판결 참조), ‘정당한 이익을 현저히 해할 우려’라 함은 정보의 공개로 인하여 당해 법인 등의 경영ㆍ영업활동에 중대한 지장을 초래하거나 그 영업이익ㆍ거래신용 또는 법적 지위에 직접적으로 상당한 침해가 발생하는 경우를 의미하는 것으로서 이에 대한 판단을 위해서는 당해 법인 등의 영업특성, 업무규모 등 제반 사정을 개별ㆍ구체적으로 고려하여야 할 것이다. 나. 판 단 1) 이 사건 정보 2 - 1)에 대한 판단 피청구인은 청구인에게 이 사건 정보 2 - 1)에 대하여 환경부 홈페이지의 공개자료를 참고하라는 내용을 결정, 통보하였는바, 우리 위원회의 직권조사결과 이 사건 정보 2 - 1)은 ‘환경부 홈페이지 → 정부3.0정보공개 → 정보공개청구 → 정보목록검색 → 부서명(한강유역환경청 입력) → 검색기간(년월일 입력) → 검색’에 수록되어 있다. 한편, 피청구인은 이 사건 정보가 이미 공표되어 있고 인터넷을 통하여 열람할 수 있는 방법을 안내하였는데 청구인은 인터넷에 자유롭게 접속이 가능한 자로 인정 되므로 위와 같은 인터넷 상의 열람방법 안내에 따라 청구인은 본인이 원하는 정보를 본인이 원하는 방법으로 언제든지 열람할 수 있게 되었기 때문에 이미 정보공개 신청의 목적을 달성하였다 할 것이므로 이 사건 정보에 대한 청구인의 심판청구는 더 이상 법률상 이익이 없어 행정심판의 제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다. 2) 이 사건 정보 2 - 2)에 대한 판단 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 우리 위원회에 이 사건 정보 2 - 2)를 보유ㆍ관리하고 있지 않다고 답변하였고, 청구인도 피청구인이 이 사건 정보 2 - 2)를 보유ㆍ관리하고 있을 상당한 개연성에 대해 이를 인정할만한 증거를 제시하지 못하고 있으며, 달리 피청구인이 이 사건 정보 2 - 2)를 보유ㆍ관리하고 있다는 사실을 인정할 만한 객관적인 자료도 확인되지 않는바, 청구인에게는 동 정보에 대한 공개거부처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없으므로 이에 대한 심판청구는 부적법한 청구이다. 3) 이 사건 정보 1 - 1)에 대한 판단 정보공개법 제9조제1항제7호에서 정한 ‘법인 등의 경영ㆍ영업상 비밀’은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’을 의미하는 것이고 공개 여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지에 따라 결정되어야 하는데(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두1798 판결 등 참조), 위 인정사실에 따르면, 이 사건 정보 1 - 1)은 2013년도 중에 피청구인이 시행할 의료폐기물 배출사업장 및 수집운반차량에 대한 특별 지도ㆍ점검계획으로서 추진배경, 관련근거, 점검개요, 중점 점검사항, 향후 계획 등으로 구성이 되어 있다. 한편 피청구인 기관은 대통령령 제17959호(환경부와그소속기관직제), 환경부령 제142호(환경부와그소속기관직제시행규칙)에 의하여 설립되어 수도권 지역의 자연환경보전에 관한 사항 및 한강유역수계 관리, 지정폐기물 관리, 자연환경영향평가 협의 등의 업무를 담당하는 국가기관으로서 업무의 목적과 수행과정에서 공정성과 투명성을 견지하여야 하는바, 이러한 점을 고려할 때 이 사건 정보 1 - 1)은 점검대상 업체의 개인에 관한 사항을 포함하고 있을 뿐만 아니라 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정한 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보로서 피청구인의 감독에 관한 정보로 볼 수 있다. 이와 같은 시각에서 이 사건 정보 1 - 1)의 내용을 살펴보면, 그 중에는 개별적인 점검대상 기관명 및 담당자 부서ㆍ성명ㆍ연락처 등, 각 점검대상별 구체적인 점검 요령 등이 기재되어 있어 당해 연도 뿐만 아니라 그 이후에도 유사한 내용의 계획이 수립ㆍ시행될 것으로 보여 지고, 이러한 내용이 공개될 경우 피청구인의 주요 업무인 수도권 지역의 자연환경 보전에 관한 사항 및 한강유역수계 관리, 지정폐기물 관리 등을 수행함에 있어 그 주요 착안 사항, 구체적인 점검 요령 등 감독의 대상이 되는 업체에게 관련 규정을 위반하고서도 그 적발을 회피하는 수단으로 활용될 가능성이 있다고 보이므로, 이 사건 정보 1 - 1)은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보 중 감독에 관한 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있다고 인정되어 정보공개법 제9조제1항제5호에 해당한다 할 것이어서 피청구인이 이 사건 정보 1 - 1)을 비공개하기로 한 부분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없으며, 피청구인은 동 정보를 공개할 의무가 없다. 4) 이 사건 정보 1 - 2) 및 2 - 3)에 대한 판단 정보공개를 청구하는 자가 공공기관에 대해 정보의 공개방법을 선택하여 정보공개 청구를 한 경우, 공개청구를 받은 공공기관으로서는 정보공개를 청구한 자가 선택한 공개방법에 따라 정보를 공개하여야 하고, 공개의 방법을 선택할 재량권이 없다고 해석함이 상당하다고 할 것이다(대법원 2004. 8. 20. 선고 2003두8302 판결 참조). 이 사건 정보 1 - 2) 및 2 - 3)은 사진 4장으로 구성된 정보로서 청구인 사업장명칭이 확인되는 차량과 온도계 등이 나타나 있고 사람은 나타나 있지 않는데 이 사건 정보는 청구인에게 피청구인이 부과한 행정처분명령상의 위반사항에 대한 증빙이 되는 가장 직접적인 자료인바, 만약 청구인이 이 사건 정보 1 - 2) 및 2 - 3)을 확인하지 못한다면 행정처분명령서에 기재된 위반사항의 내용과 사실여부를 확인할 수 없어 청구인은 자신이 규정을 위반한 사실을 인정하지 않은 상태에서 자신에게 불리한 행정처분을 받게 되는 매우 불합리한 상황에 처하게 될 것이므로 동 정보는 공개되어야 할 것이다. 그런데 청구인은 이 사건 정보 1의 공개를 청구하면서 서류는 팩스 송신, 사진은 전자메일로 공개 방법을 선택하여 정보공개 청구를 하였고, 이 사건 정보 2의 공개를 청구하면서 공개형태는 전자파일, 수령방법은 전자우편을 선택하여 정보공개 청구를 한 반면에, 피청구인은 이 사건 정보 1, 2의 공개 방법을 직접 방문ㆍ열람으로 하여 청구인이 원하는 방법으로 정보공개 결정을 하지 않았는데, 청구인이 굳이 직접 방문ㆍ열람으로 공개 방법을 변경해야 할 만한 특별한 사유를 찾을 수 없을 뿐만 아니라 공개하기로 한 정보를 청구인에게 팩스 및 전자 메일로 송부하여 공개하여도 피청구인의 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래하거나 그 정보의 성질이 훼손될 우려가 있다고 볼만한 사정도 확인되지 않는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피청구인이 이 사건 정보 1 - 2) 및 2 - 3)을 내방하여 열람의 방법으로 공개 결정한 것은 위법ㆍ부당하다. 따라서 피청구인은 이 사건 정보를 청구인이 요청한 형태로 공개할 의무가 있다.