정보공개 거부회신 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2011. 1. 7. 피청구인에게 정보공개청구의 형식으로 ‘조선왕조실록(원문 및 번역문)을 1년 정도를 한 개의 파일로 하여 전자파일 전체’(이하 ‘이 사건 정보’라고 한다)의 공개를 요구하자 피청구인은 2011. 1. 19. 청구인에게 ‘조선왕조실록 번역사업’은 ○○○○기념사업회와 ○○○○번역원(구 ○○○○추진회)에서 한 것으로 그에 대한 저작권은 위 기관에 있고 피청구인이 위 기관의 동의를 얻어 홈페이지를 통해 서비스하고 있는데, 위 기관의 저작권을 보호해줄 의무가 있어 하루 단위로 이용하도록 하는 서비스방법을 선택하고 있으므로 이용에 불편이 있더라도 이를 이해해주기 바란다는 내용으로 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 정보가 인터넷을 통해 쉽게 열람할 수 있는 정보라서 정보공개의 대상이 되지 않는다고 하나, 인터넷 등으로 쉽게 열람할 수 있는 경우에도 비공개할 수 없도록 하고 있는 대법원 판결(대법원 2008. 11. 27. 선고 2005두15694 판결 참조)에 비추어 볼 때, 위 주장은 타당하지 않다. 나. 조선왕조실록은 국민의 세금으로 제작되어 국민들이 자유롭게 사용할 수 있도록 인터넷검색을 통해 무료로 볼 수 있으나 현재 하루 단위로만 볼 수 있게 서비스되고 있는 까닭에 이용자가 하루치씩 일일이 다운받아 프린트해야 하는 등 이용에 엄청난 제약이 따르고 있어 1년 정도의 기간을 하나의 파일로 만들어 그 전체를 공개해 줄 것을 요구한 것이다. 다. 피청구인은 ○○○○번역원과 ○○○○기념사업회의 저작권을 보호한다는 사유로 비공개처분을 하였는데, 이는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다)상 비공개 사유에도 해당하지 않고, 1년 단위로 공개함으로써 다소간 저작권 보호업무의 증가가 있을지라도 이는 국민의 알권리를 제한할 사유가 되지 않는 행정편의주의적 발상에 불과하며, 더욱이 피청구인이 우려하는 바와 같이 이 사건 정보를 이용한 무단출판의 가능성 또한 높지 않다. 라. 피청구인은 또한 청구인이 요구하는 형태로 정보를 생산하여 제공하는 것은 기술적으로 어렵고 비용이 많이 든다고 주장하나, 이는 기존의 처분사유와는 동일성이 없는 새로운 사유에 해당하여 이를 주장할 수 없고, 청구인의 요구대로 정보를 편집하는 것은 간단한 작업에 해당하여 과다한 노력이 소요된다는 주장 역시 이유 없다. 마. 결국 조선왕조실록을 국민에게 널리 알려 저변을 확대한다는 취지에도 반하는 이 사건 회신은 위법하므로 취소되어야 하고, 피청구인은 청구인이 요구하는 형태로 기존 전자파일을 편집하여 청구인에게 공개해야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 온라인서비스를 통해 조선왕조실록 원문(표점교감본) 데이터와 국역 데이터 두 종류를 홈페이지에서 전송하고 있는데, 조선왕조실록의 전체 내용이 온라인을 통해서 무료로 서비스되고 있으므로, 이 사건 정보는 정보공개청구의 대상이 되지 않고, 공공도서관이나 대학도서관 등에 비치되어 있는 실록 영인본과 국역 조선왕조실록을 열람하는 방법을 취하면, 현재처럼 하루 단위로 서비스되는 파일을 수개월 치씩 프린트해서 보려는 경우에는 하루 분량을 여러 번 다운받아 한글 파일에 옮겨 프린트해야 하므로 시간이 많이 소요된다는 청구인의 불편은 해소할 수 있다. 나. 조선왕조실록 원문 텍스트 파일에 대한 저작권은 피청구인이 소유하고 있으나 국역본에 대한 저작권은 ○○○○기념사업회와 ○○○○번역원이 공동으로 소유하고 있고, 피청구인은 국역 데이터에 대하여는 위 기관들과의 협약에 따라 2025년까지 온라인 전송권만을 갖고 있을 뿐이므로, 청구인이 요구하는 형태대로 자료를 편집하여 편집한 전자파일을 개인에게 배포하는 것은 피청구인의 권한 밖의 사항이다. 다. 청구인의 요구대로 1년 정도의 기간을 한 개의 파일로 만들어 서비스하는 것은 기술적으로 매우 어려운 작업임과 동시에 비용면에서도 많은 예산이 요구된다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조, 제2조, 제3조 및 제9조제1항 5. 인정사실 우리 위원회의 조사결과 및 청구인과 피청구인이 제출한 정보공개청구서, 왕조실록 서비스방법 변경요구에 대한 회신, 조선왕조실록 대국민 온라인서비스에 관한 협약서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인이 2011. 1. 7. 피청구인에게 정보공개청구의 형식으로 이 사건 정보에 대한 공개를 요구하자 피청구인은 2011. 1. 19. 청구인에게 ‘조선왕조실록 번역사업’은 ○○○○기념사업회와 ○○○○번역원에서 한 것으로 그에 대한 저작권은 위 기관에 있고 피청구인이 위 기관의 동의를 얻어 홈페이지를 통해 서비스하고 있는데, 위 기관의 저작권을 보호해줄 의무가 있어 하루 단위로 이용하도록 하는 서비스방법을 선택하고 있으므로 이용에 불편이 있더라도 이를 이해해주기 바란다는 내용으로 이 사건 회신을 하였다. 나. ○○○○위원회 위원장, ○○○○번역원(구 ○○○○추진회) 회장, ○○○○기념사업회 회장은 2005. 11. 8. 조선왕조실록 대국민 온라인서비스에 관한 협약을 체결하였는데, 그 협약서의 내용은 다음과 같다. - 다 음 - 제1조(원칙) 세 기관은 조선왕조실록 대국민 온라인서비스의 안정적이고, 내실있는 사업추진을 위해 전송방법, 전송기간, 데이터수정 등에 대하여 적극 협조한다. 제2조(전송방법 및 전송기간) 조선왕조실록 국역본과 표점교감본에 대한 전송방법과 정보의 공동활용은 다음 각 호로 정한다. 1. 국역 조선왕조실록 저작권자인 ○○○○기념사업회와 ○○○○번역원은 ○○○○위원회에서 국역 조선왕조실록(태조실록-철종실록)을 표점교감본과 연계하여 자체적으로 서비스하는데 동의한다. 2. 표점교감본 저작권자인 ○○○○위원회는 ○○○○기념사업회와 ○○○○번역원에서 표점교감본(태조실록-철종실록)의 활용을 위해 국역 조선왕조실록과 연계하여 서비스하는데 동의한다. 3. ○○○○기념사업회와 ○○○○번역원은 ‘조선왕조실록 대국민 온라인서비스 사업’을 위해 (주) 솔트웍스와 맺은 계약이 완료된 뒤에도 2025년까지 국역 조선왕조실록(태조실록-철종실록)을 ○○○○위원회에서 서비스하는데 동의한다. 단 이 경우 반드시 공익목적으로 무료로 서비스하여야 하고, 유료화하고자 할 때에는 저작권 기관과 별도의 협의를 거쳐야 한다. 4. 전송기간이 종료된 이후의 전송방법에 대해서는 저작권 기관의 데이터를 중심으로 상호연계방식에 의한 서비스로 전환하는 것을 원칙으로 한다. 제3조(데이터 수정 및 관리) 서비스하는 데이터의 수정·편집이 불가피할 경우, 원칙적으로 국역본에 대하여는 국역 저작기관이, 표점교감본에 대해서는 표점 저작기관이 권한을 갖되, 이를 효과적으로 운용할 수 있도록 현행화와 유지관리에 상호협력한다. 이를 위해 데이터 수정 및 관리에 관한 세부지침은 별도로 마련한다. 다. 피청구인이 운영하는 홈페이지(www.○○○○ory.go.kr)에서 자료마당의 ‘조선왕조실록’을 클릭하면 조선왕조실록 국역본과 원문(표점교감본)을 왕대별, 서기별, 연호별로 검색할 수 있도록 되어 있고, 각 검색인별로 하루 단위로 검색하여 실록의 원문과 국역본 내용을 확인{예를 들어 왕대별로 검색하는 경우 ‘태조실록→태조1년(1392년)→태조1년7월→태조1년7월17일’ 순으로 차례로 검색하면 해당 날짜의 실록 원문과 국역본을 확인할 수 있음}할 수 있다. 라. 조선왕조실록은 태조강헌대왕실록부터 철종대왕실록에 이르기까지 472년간에 걸친 25대 임금들의 실록 28종을 통틀어 지칭하는 것이고, 현재 정족산본 조선왕조실록 1,707권, 1,187책과 오대산본 27책, 산엽본 등이 서울대 규장각에 소장되어 있으며, 국가기록원 부산기록정보센터에 태백산본 실록 1,707권, 848책이 보관되어 있다. 마. 조선왕조실록에 대해 1968년부터 ○○○○기념사업회가, 1972년부터 민족문화추진회(현 ○○○○번역원)가 국역사업을 추진하여 1993년에 완성되었고, 이 국역본은 신국판 413책으로 간행되었으며, 1995년에 ○○시스템(2003년에 ○○웍스로 개칭) 한국학○○○○○연구소가 전질을 전산화하여 CD-ROM으로 제작, 보급하였다. 바. 피청구인 홈페이지에 게재되어 있는 조선왕조실록 정보화사업 소개란에는 “다양한 형태로 존재하는 조선왕조실록의 원활한 대국민 서비스를 위해 ○○○○위원회는 표점교감 조선왕조실록 및 국역원전 고종순종실록 온라인 저작권을 구매하고 국역 조선왕조실록 온라인 전송권을 구매하여 원문 텍스트와 국역 텍스트의 원스톱 연계 서비스를 통한 정보검색 및 자료의 활용성을 높이고자 하였다”고 되어 있다. 사. 우리 위원회의 사실조회 협조요청에 대해 피청구인이 2011. 6. 22. 우리 위원회에 회신한 내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 청구인의 요구대로 정보를 가공하는데 소요되는 시간 및 비용 o 업무내용 및 절차 : 서비스되고 있는 원본파일(xml) 다운로드→단위 기준으로 데이터 분할 및 결합→xml 태그 추출을 위한 프로그래밍→xml 태그 제거→요구되는 파일 형식으로 변환→검증 o 소요기간 : 1개월(특급기술을 보유한 직원 기준) o 소요비용 : 719만 7,682원(특급기술자 1개월) ※ 「소프트웨어산업진흥법 시행령」 제16조(SW기술자의 등급별 노임단가)의 규정에 의한 소프트웨어사업의 대가기준에 적용할 소프트웨어기술자 노임단가 □ 조선왕조실록 국역본 저작권자인 ○○○○번역원, ○○○○기념사업회의 의견 o ○○○○번역원장 - 조선왕조실록에 대한 저작권 및 전송권 조선왕조실록은 1972년 ○○○○번역원과 ○○○○기념사업회가 국역사업에 착수하여 총 413책(색인 34책 별도)으로 국역을 완료하여 양 기관이 저작권을 보유하고 있음 단, 디지털 저작물에 대한 소유권은 민간업체가 가지고 있고, 이에 대한 디지털 저작물 출판계약을 통해 본원이 인터넷을 통해 서비스하고 있음 - 조선왕조실록 정보공개 정보공개를 요구한 조선왕조실록은 이용자들에게 다양한 검색 및 접근 기능을 제공할 수 있도록 국역본 전체를 데이터베이스로 구축하였고, 이를 이미 다양한 형태(서기년, 연호, 서명별)로 인터넷에 공개하여 내·외국인 모두에게 알권리를 보장하고 자유롭게 열람할 수 있도록 제공하고 있음 본원은 공공기관으로서 보유하고 있는 조선왕조실록(국역본)의 모든 정보를 인터넷을 통해 이미 공개하고 있으므로, 정보공개 요구의 대상이 되지 않음 - 조선왕조실록 정보공개에 대한 의견 인터넷을 통해 서비스 중에 있는 조선왕조실록 전체 텍스트를 파일형태로 제공요구 한 것에 대한 본원의 의견은 다음과 같은 사유에 의해 수용불가 . 디지털 저작물에 대한 소유권이 본원에 없음 . 이미 요구대상 정보를 정보통신망에 공개 . 공개 요구대상이 아님 o ○○○○기념사업회 회장 - 1968년부터 조선왕조실록 번역을 시작하여 1993년에 번역사업을 마치고 2005. 11. 8. ○○○○위원회 및 ○○○○추진회와 함께 대국민 온라인서비스를 위한 협약을 체결, 현재 무료로 실록을 열람할 수 있도록 하고 있음, 협약서에서 보듯 우리 회는 귀 위원회에 실록의 온라인 전송에 대하여 동의하였고, 전송권 외 여타의 권리에 대하여는 합의한바 없음, 이는 우리 회에서 심혈을 기울여 번역한 실록에 대한 지적 재산권을 보호하고자 함임 - 우리 회는 실록 전체 텍스트를 1년 단위로 파일로 제작하여 CD(혹은 DVD)에 담아 제공하여 달라는 정보공개 청구인의 요구에 대하여 우리 회에서 번역한 부분의 실록은 허락할 수 없음을 밝힘 6. 판 단 가. 관련법령의 검토 「행정심판법」 제2조, 제3조에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 되어 있고, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 대한 법집행행위로서 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있다. 한편, 정보공개법 제1조는 이 법의 목적에 대해 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다고 밝히고 있고, 제2조제1호에서 ‘정보’라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다고 하고, 제3조에서 공공기관이 보유·관리하는 정보는 같은 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다고 하여 정보공개가 원칙임을 규정하면서, 제4조제1항에서 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다고 되어 있다. 나. 판 단 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대하여는 당해 정보가 정보공개법이 정한 비공개대상 정보에 해당하지 않는 한 이를 국민들에게 공개하도록 하여 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 하므로, 정보공개청구를 받은 공공기관으로서는 당해 정보가 정보공개법 제9조제1항 각호의 비공개대상정보에 해당하지 않는 한 이를 공개해야 하는 것이나, 한편 국민이 공공기관을 상대로 정보공개청구의 형식으로 요구를 하는 모든 사안에 대해 그 청구형식만을 두고 정보공개법의 규율대상으로 볼 것은 아니고, 위와 같은 정보공개법의 목적, 공공기관에 대해 요구하는 구체적인 내용, 공공기관의 정보공개 현황 등을 고려하여 그 요구사항이 일반국민이 접근할 수 없거나 접근이 용이하지 않은 공공기관 보유·관리 정보에 대한 공개청구로서 정보공개법의 규율대상인지 아니면 그 공개청구의 외형에도 불구하고 일반 민원으로 처리해야 할 사항인지 여부를 판단하여 그에 따라 정보공개법의 규율대상으로 볼 수 없는 사안인 경우에는 비록 그 외형이 정보공개청구와 유사한 모습을 띠고 있고, 이에 대해 공공기관이 그 요구를 거부하는 결정 및 통지를 하였다 하더라도 이를 정보공개법이 규율하는 정보공개청구 및 그에 대한 거부처분으로 볼 것은 아니며, 위 거부결정의 통지는 단지 민원제기에 대한 회신에 해당하여 국민의 권리의무나 법률관계에 영향을 미치는 행정처분이라고 볼 수는 없다. 돌이켜 이 사건의 경우 청구인의 요구 및 이에 대한 피청구인의 이 사건 회신이 정보공개법의 규율대상이 되는 정보공개청구 사안으로 볼 수 있는지 여부를 살펴보건대, 피청구인은 이미 조선왕조실록 대국민서비스의 일환으로 일반공중이 인터넷 홈페이지를 통해 조선왕조실록 원문 및 국역본 전체를 왕대별, 서기별, 연호별로 선택하여 일자별로 검색, 열람, 인쇄할 수 있도록 운영하고 있는 점, 청구인 역시 피청구인의 온라인 서비스를 통해 조선왕조실록 전체를 열람, 인쇄할 수 있으나 현재 운영되고 있는 시스템 하에서는 청구인이 원하는 내용을 신속하게 열람·인쇄하는데 있어 불편을 겪고 있음을 이유로 현재 제공되고 있는 정보를 보다 편리한 방식으로 열람·인쇄할 수 있도록 전자적으로 다시 편집하여 제공해 줄 것을 요구하는 것이지 정보에의 접근 자체가 불가능한 자료에 대해 그 공개를 요구하는 것은 아닌 점, 정보공개법의 각 규정에 비추어 보면, 정보공개법은 정보에의 접근이 불가능하거나 용이하지 않은 정보에 대해 국민의 알권리를 보장한다는 목적으로 공공기관에게 해당 정보를 정보공개를 청구하는 자가 선택한 공개방법으로 공개하도록 요구할 수 있는 권리에 대해 규정하고 있을 뿐 이에 더하여 공개되어 있는 정보의 이용상의 편의를 위해 그 정보를 자신의 요구대로 편집하여 제공해 줄 것을 요구할 수 있는 권리까지 부여하고 있다고 볼 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 현재 온라인서비스를 통해 일반공중에게 조선왕조실록 원문 및 국역문 전체를 전송하고 있어 해당 정보에의 접근가능성이 충분히 열려 있는 상황에서 단지 보다 편리하게 이용할 수 있도록 기존 자료를 청구인이 요구하는 형태로 편집하여 제공해 줄 것을 요구하는 것은 비록 그 외형이 정보공개청구의 형태를 띠고 있다 하더라도 이는 정보공개법의 규율대상이 되는 정보공개청구로 볼 수는 없고, 단지 공공기관에게 서비스 이용상의 불편을 이유로 그 개선을 요구하는 취지의 민원을 제기한 것에 불과하다고 보아야 한다. 따라서 피청구인이 청구인의 주장과 같이 위 온라인서비스를 이용자에게 보다 편리한 방식으로 개선할 여지가 있다 하더라도 피청구인이 그와 같은 법적 의무를 부담하는 것은 아니고, 이 사건 회신 또한 청구인의 권리의무나 법률관계에 어떠한 영향을 미치는 ‘처분’이라고 볼 수는 없다. 결국 이 사건 회신의 취소를 구하고, 이 사건 정보의 공개를 구하는 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.