정보공개결정 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 2023. 1. 16. 피청구인에게 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 000-00번지 토지의 개발제한구역 내 불법행위와 관련하여 ‘2021. 3. 31. 현장조치 결과보고서와 현장사진’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)을 정보공개 청구하였다. 이에 피청구인은 2023. 1. 30. 청구인에게 ‘이 사건 정보와 관련 있는 제3자에게 의견을 청취한 결과 비공개 요청이 있었으며, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제6호에 따라 이 사건 정보는 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보에 해당한다.’라는 이유로 비공개 결정을 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건의 경위 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 000-00번지 토지의 소유자인 이○○는 2020년 11 ~ 12월경 25톤 덤프트럭 60대 양의 흙으로 1m 40cm ~ 60cm 높이로 불법성토를 하였다. 이로 인하여 인접 토지인 ○○리 000-00번지, 000-00번지, 000-00번지는 그 높이만큼 낮아져 우천 시 물이 쏟아지는 등 피해를 보고 있다. 이에 ○○리 000-00번지 토지의 소유자 김○○가 2020년 12월 초 피청구인에게 민원을 제기하였고, 당시 피청구인 담당공무원들이 현장 출동하였으나 원상복구가 되지 않았다. 청구인도 2021년 3월 말경부터 피청구인에게 ○○리 000-00번지 토지의 불법성토에 대한 원상복구 민원을 제기하였고, 피청구인의 개발제한구역 현장단속반장이 현장에 나와 확인하였으나 청구인의 토지와 접한 울타리 부분 약 20 ~ 30cm를 걷어내었을 뿐이었다. 그 후 피청구인은 2021. 3. 31. 불법성토한 부분이 그대로 남아 있는데도 ‘조치 완료’되었다며 청구인의 민원을 종결 처리하였는데, 청구인에게 그 결과도 통보하지 않았다. 위와 같이 수차례 민원을 제기하여도 시정되지 않자, 청구인은 2022. 11. 18. ○○도지사에게 진정서를 제출하였고, ○○도 감사실에서 현장을 확인한 결과 미흡한 부분이 있어 담당부서에 주의 통보하고 관련 법에 따라 조치토록 하였다는 답변을 받았다. 이에 청구인은 2023. 1. 16. 피청구인에게 이 사건 정보를 공개청구하였으나, 피청구인은 제3자(불법성토 행위를 한 ○○리 000-00번지 토지 소유자 이○○)의 의견을 들어 해당 정보가 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보에 해당한다는 사유로 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 「민원 처리에 관한 법률」 제27조, 같은 법 시행령 제23조의 규정에 따르면, 공공기관에 접수된 민원에 대해 행정기관의 장은 민원이 접수된 날부터 30일이 지났으나 처리가 완료되지 아니한 경우 또는 민원인의 명시적인 요청이 있는 경우에는 그 처리진행상황과 처리완료 예정일 등을 적은 문서를 민원인에게 교부하거나 정보통신망 또는 우편 등의 방법으로 통지하여야 한다. 또한, 위 통지는 민원이 접수된 날부터 30일이 지날 때마다 하는 것을 원칙으로 한다고 되어 있는데, 해당 민원에 대해 처리결과를 안내하지 않은 것은 납득하기 어렵다. 나) 이 사건 정보에 피청구인의 주장대로 특정인을 식별할 수 있는 개인에 대한 정보가 기록된 부분 등이 포함되어 있어 정보공개법 제9조제1항제6호의 비공개대상 정보에 해당한다고 하더라도, 피청구인으로서는 그 정보만을 제외하고 공개하여야 할 의무가 있다 할 것이므로, 이 사건 정보를 전부 비공개한 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다. 다) 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제6호의 단서 라목 ‘직무를 수행한 공무원의 성명’에 해당한다고 할 것이고, ‘공무원의 직급’은 공무원의 직위를 직무의 유사도에 따라 묶은 것을 의미하므로, 위 라목의 ‘직무를 수행한 공무원의 직위’에 준하여 정보공개법상 정보공개의 의무가 있는 정보임을 감안할 때, 이 사건 처분은 위법·부당하다. 라) 정보공개법 제11조제3항은 필요한 경우 제3자의 의견을 청취할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제21조제2항은 “제3자의 비공개요청에도 불구하고 공공기관이 공개결정 하는 때에는”이라고 규정하고 있어, 제3자의 의견은 구속력이 없으므로 제3자의 공개거부 의견만으로는 비공개 사유가 될 수 없다. 피청구인은 정보공개법 제1조의 입법목적과 제6조의 공개의무를 외면한 채 불법성토를 한 범죄자인 제3자의 입장을 확대 해석하고 법리를 오해하였을 뿐만 아니라 청구인의 이 사건 정보의 사용목적이나 그 필연성을 간과하였으며, 이 사건 정보는 정보공개법상 비공개대상 정보에 해당하지 아니함을 감안할 때, 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3) 결론 그러므로 이 사건 처분을 취소하고 피청구인은 이 사건 정보를 공개하여야 한다. 【보충서면】 4) 피청구인 답변에 대한 반박 가) 청구인이 이 사건 정보를 공개청구한 요지는, ○○리 000-00번지 토지의 불법성토 행위에 대하여 원상복구가 되지 않았음에도 원상복구가 되었다고 하여 피청구인이 현장확인을 하였고, 지도단속을 정확히 하였는지를 확인하기 위함이다. 청구인이 제기한 민원에 대하여, 2023년 3월 현재에도 불법성토 행위가 그대로 남아 있어 원상복구가 되지 않았음에도, 피청구인은 2021. 3. 31. “조치 완료”라며 위 민원을 종결 처리하였다. 현장을 확인하였다면 있을 수 없는 일이기에, 피청구인이 실제 현장을 확인한 것인지 알기 위해 이 사건 정보를 공개청구한 것이다. 나) ○○리 000-00번지 토지 소유자인 제3자는 범법자이다. 불법성토가 개인 토지 내에 발생하였다고 하여 이에 대한 출장보고서는 제3자의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 정보와 관련이 없다. 이○○는 불법행위를 하여 인접 토지 소유자에게 피해를 주고 있는 범법자로, 범법자의 의견에 충실하여 이를 옹호하는 것은 정당하다 할 수 없다. 또한, 대법원 판례를 보면 “제3자 비공개 요청은 공공기관이 보유하고 있는 정보가 제3자와 관련이 있는 경우 정보공개 여부를 결정함에 있어 공공기관이 제3자와의 관계에서 거쳐야 할 절차를 규정한 것에 불과할 뿐, 제3자의 비공개 요청이 있다는 사유만으로 정보공개법상 정보 비공개 사유에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2008. 9. 25. 선고 2008두8680 판결).”라고 판시하고 있으며, 공개 여부를 판단하고 결정하는 것 역시 공공기관이 당연히 이행해야 할 책임이지 제3자 요청만을 근거로 비공개하는 것은 분명히 ‘부당한 공개 거부’이고 제3자를 핑계로 공개 결정에 대한 책임을 회피하는 것이기도 하다. 다) 이 사건 정보가 공직자가 아닌 개인 토지의 불법행위에 대한 처분내용에 관한 것으로 사생활 침해가 우려되는 비공개대상 정보라는 취지의 피청구인 주장은 타당하지 아니하다. 청구인은 민원 내용에 대한 현장확인 결과와 사진을 공개청구한 것으로서 해당 정보는 공무원의 민원 처리 결과보고로 마땅히 민원인에게 제공하여야 할 의무가 있는 공개대상 정보이다. 라) 특정인을 식별할 수 있는 개인에 대한 정보가 포함되어 있어 비공개대상 정보에 해당되는 정보가 있다 하더라도 정보공개법 제14조에 따라 공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 하는바, 피청구인으로서는 그 정보만을 제외하고 공개하여야 할 의무가 있다 할 것이므로, 이 사건 정보 전부를 공개하지 아니한다는 이 사건 처분은 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 ○○리 000-00번지 토지 소유자인 이○○는 2020. 12. 10. 개발제한구역 내 불법성토로 적발되었고, 이에 피청구인은 같은 날 원상복구 처분 사전통지, 2021. 2. 1. 1차 시정명령, 같은 해 3. 11. 2차 시정명령을 한 후, 같은 해 3. 31. 불법성토한 토지를 원상복구한 것을 현장 확인하였다. 그러나 청구인은 불법성토 원상복구가 제대로 이루어지지 않았고 현재도 불법성토로 인해 우수 피해 등을 입고 있다며 2023. 1. 3. 피청구인에게 이 사건 정보를 공개청구하였다. 이어 청구인은 동일 내용의 정보를 ○○도지사에게도 공개청구하였고, 이는 2023. 1. 16. 피청구인에게 이송되었다. 피청구인은 이 사건 정보가 토지소유자이자 불법성토 행위자인 이○○와 관련된 정보이며 불법성토는 개인 토지 내 발생한 행위로 제3자와 관련된 정보로 판단하여, 정보공개법 제11조제3항 및 같은 법 시행령 제8조에 따라 이○○에게 제3자 의견청취를 요청하였다. 이에 이○○는 기간 내 대면으로 의견을 전달할 여건이 되지 않아, 정보공개법 시행령 제8조제1항에 의거하여 구두상으로 비공개 의사를 밝혔고, 피청구인은 제3자의 의견을 수렴하여 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보로 판단하고 이 사건 처분을 하였다. 정보공개 청구 처리기한은 정보공개법 시행령 제7조제2호에 따라 제3자의 의견청취를 위해 2023. 1. 13. 정보공개 시스템을 통해 연장 통지되었다. 2) 이 사건 처분의 적법·타당성 가) 이 사건 정보는 이○○의 개인 토지 및 불법행위에 대한 처분 내용에 관한 것으로서 정보공개법 제9조제1항제6호에 따른 개인정보로, 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보는 각 목에 해당하는 사유가 없는 한 비공개대상 정보이다. 이 사건 정보의 경우 각 목의 해당 사항은 없으나 공직자가 아닌 사인의 처분 내용을 담고 있어 사생활 침해 우려가 있으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 나) 청구인은 성명 등 개인정보만 비공개하면 된다는 취지로도 주장하나, 이 사건 정보공개 청구서를 보면 해당 처분을 받은 사람이 누구인지, 문제되는 필지가 어디인지 청구인이 스스로 특정하고 있는 상황이므로, 성명 등만 비공개한다고 하여도 실질은 모두 공개하는 것과 다를 바가 없어서 그와 같은 방법으로 공개할 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 사라진다고 볼 수 없다. 3) 결론 청구인의 청구는 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다. 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. <개정 2020. 12. 22.> 6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업 제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다. ② 공공기관은 부득이한 사유로 제1항에 따른 기간 이내에 공개 여부를 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 기산(起算)하여 10일의 범위에서 공개 여부 결정기간을 연장할 수 있다. 이 경우 공공기관은 연장된 사실과 연장 사유를 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. ③ 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다. ④ 공공기관은 다른 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보의 공개 청구를 받았을 때에는 지체 없이 이를 소관 기관으로 이송하여야 하며, 이송한 후에는 지체 없이 소관 기관 및 이송 사유 등을 분명히 밝혀 청구인에게 문서로 통지하여야 한다. ⑤ 공공기관은 정보공개 청구가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 「민원 처리에 관한 법률」에 따른 민원으로 처리할 수 있는 경우에는 민원으로 처리할 수 있다. <신설 2020. 12. 22.> 1. 공개 청구된 정보가 공공기관이 보유ㆍ관리하지 아니하는 정보인 경우 2. 공개 청구의 내용이 진정ㆍ질의 등으로 이 법에 따른 정보공개 청구로 보기 어려운 경우 제14조(부분 공개) 공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다. 제21조(제3자의 비공개 요청 등) ① 제11조제3항에 따라 공개 청구된 사실을 통지받은 제3자는 그 통지를 받은 날부터 3일 이내에 해당 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다. ② 제1항에 따른 비공개 요청에도 불구하고 공공기관이 공개 결정을 할 때에는 공개 결정 이유와 공개 실시일을 분명히 밝혀 지체 없이 문서로 통지하여야 하며, 제3자는 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 하거나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 이의신청은 통지를 받은 날부터 7일 이내에 하여야 한다. ③ 공공기관은 제2항에 따른 공개 결정일과 공개 실시일 사이에 최소한 30일의 간격을 두어야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지등기사항전부증명서, 정보공개청구서, 제3자 의견청취 결과보고서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○리 000-00번지 토지의 소유자로, 2023. 1. 16. 피청구인에게 위 토지와 인접한 ○○리 000-00번지 토지의 개발제한구역 내 불법행위와 관련하여 ‘2021. 3. 31. 현장조치 결과보고서와 현장사진’을 정보공개 청구하였다. 나) 피청구인은 2023. 1. 12. ○○리 000-00번지 토지 소유자에게 이 사건 정보공개청구 사실을 통지하였고, 같은 해 1. 25. 유선통화로 비공개 요청 의견을 받았다. 다) 피청구인은 2023. 1. 30. 청구인에게 ‘이 사건 정보와 관련 있는 제3자에게 의견을 청취한 결과 비공개 요청이 있었으며, 정보공개법 제9조제1항제6호에 따라 이 사건 정보는 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보에 해당한다.’라는 이유로 비공개 결정을 통지하였다. 2) 판단 이 사건 처분의 내용은 ○○리 000-00번지 불법성토 원상복구에 관한 2021. 3. 31. 현장조치 결과보고서 및 현장사진의 공개청구에 대하여, 정보공개법 제9조제1항제6호에 의거하여 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있음을 이유로 정보공개를 거부한 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 피청구인이 법령을 위반하거나 재량권을 일탈·남용하여 정보공개를 거부한 것인지 여부라 할 것이다. 가) 국민의 알권리를 보장하고 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 하는 정보공개법의 취지 및 정보공개법 제3조가 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 적극적으로 공개하여야 한다는 정보공개의 원칙을 선언하는 점을 고려하면, 국민의 정보공개청구는 구 정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야 할 것이다(대법원 2015. 2. 26. 선고 2014두43318 판결 등 참조). 그런데 정보공개법의 개정 연혁, 내용 및 취지 등에 헌법상 보장되는 사생활의 비밀 및 자유의 내용을 보태어 보면, 정보공개법 제9조제1항제6호 본문의 규정에 따라 비공개대상이 되는 정보에는 이름·주민등록번호 등 정보 형식이나 유형을 기준으로 비공개대상정보에 해당하는지를 판단하는 ‘개인식별정보’뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다고 할 것이다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결 참조). 다만, 정보공개법 제9조제1항제6호 단서 다목은 ‘공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보’를 비공개대상정보에서 제외한다고 규정하고 있는데, 여기에서 ‘공개하는 것이 공익을 위하여 필요하다고 인정되는 정보’에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 개인의 사생활의 비밀 등 이익과 공개에 의하여 보호되는 국정운영의 투명성 확보 등의 공익을 비교·교량하여 구체적 사안에 따라 신중히 판단하여야 할 것이다(대법원 2013. 2. 14. 선고 2010두24784 판결 등 참조). 나) 앞서 본 법리와 위 인정사실 및 제출된 증거자료 등을 종합하여 살피건대, 위반사실 적발 및 시정 관련 출장보고서에는 개인의 법 위반 사실에 관한 내용과 위반 현장을 촬영한 사진 등이 포함되어 있어 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있으므로, 정보공개법 제9조제1항제6호 본문에서 정한 비공개 대상 정보에 해당될 여지가 있다 할 것이다. 그러나 청구인이 ○○리 000-00번지 토지 옆에 위치한 ○○리 000-00번지 토지의 소유자로서 위 ○○리 000-00번지와 관련한 위법행위로 인한 피해 및 위법행위 적발 단속에 있어 형평성 문제를 제기하고 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 정보 중 위 ○○리 000-00번지 토지 소유자의 성명·생년월일·주소 등 개인의 인적사항을 제외한 나머지 부분은 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 정보공개법 제9조제1항제6호 단서 및 다목에서 정한 청구인의 권리구제나 행정의 공평성과 투명성 확보라는 공익을 위하여 필요한 정보에 해당한다고 봄이 상당하다 할 것이다. 그리고 그와 같은 정보를 비공개함으로써 보호되는 사생활 보호 이익이 앞서 본 것과 같은 공익에 비해 우월하다고 보기 어렵고, 청구인의 이 사건 정보공개청구가 권리남용에 해당한다고 보기도 어렵다 할 것이다. 따라서 이 사건 처분에는 공익과 사익의 비교·교량을 잘못함으로써 국민의 알권리와 행정운영에 대한 국민의 감시와 비판 기회 등을 과도하게 제한하는 하자가 있다고 할 것인바, 이 사건 정보 중 위 ○○리 000-00번지 토지 소유자의 성명·생년월일·주소 등 개인의 인적사항을 제외한 나머지 부분의 공개를 구하는 청구인의 주장은 이유 있다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로 주문과 같이 재결한다.