정보공개 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 각 2024. 8. 14., 2024. 9. 9.에 ○○○ ○○○ ○○○ ○○○-○○번지 허가와 관련하여 수허가자가 제출한 전문가 의견서(이하 ‘이 사건 정보’라 한다) 공개 요청하였으나, 피청구인은 각 2024. 9. 5., 2024. 9. 25.에 청구인에게 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하, ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제5호 및 제6호를 근거로 정보비공개 결정하였고, 청구인이 2024. 9. 1. 청구한 정보공개청구에 대하여 같은 해 10. 2. 정보 부분공개 통지하였는데, 이 사건 정보에 관해서는 위 내용의 2차례 비공개 결정 통지를 사유로 비공개(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 이에 대해 청구인은 2024. 10. 5. 이의신청을 제기하였고, 피청구인은 2024. 10. 22.에 이의신청 기각 통지하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업 제10조(정보공개의 청구방법) ① 정보의 공개를 청구하는 자(이하 “청구인”이라 한다)는 해당 정보를 보유하거나 관리하고 있는 공공기관에 다음 각 호의 사항을 적은 정보공개 청구서를 제출하거나 말로써 정보의 공개를 청구할 수 있다. 1. 청구인의 성명ㆍ생년월일ㆍ주소 및 연락처(전화번호ㆍ전자우편주소 등을 말한다. 이하 이 조에서 같다). 다만, 청구인이 법인 또는 단체인 경우에는 그 명칭, 대표자의 성명, 사업자등록번호 또는 이에 준하는 번호, 주된 사무소의 소재지 및 연락처를 말한다. 2. 청구인의 주민등록번호(본인임을 확인하고 공개 여부를 결정할 필요가 있는 정보를 청구하는 경우로 한정한다) 3. 공개를 청구하는 정보의 내용 및 공개방법 제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다. 제12조(정보공개심의회) ① 국가기관, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에 따른 공기업 및 준정부기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단(이하 “국가기관등”이라 한다)은 제11조에 따른 정보공개 여부 등을 심의하기 위하여 정보공개심의회(이하 “심의회”라 한다)를 설치ㆍ운영한다. 이 경우 국가기관등의 규모와 업무성격, 지리적 여건, 청구인의 편의 등을 고려하여 소속 상급기관(지방공사ㆍ지방공단의 경우에는 해당 지방공사ㆍ지방공단을 설립한 지방자치단체를 말한다)에서 협의를 거쳐 심의회를 통합하여 설치ㆍ운영할 수 있다. 제13조(정보공개 여부 결정의 통지) ① 공공기관은 제11조에 따라 정보의 공개를 결정한 경우에는 공개의 일시 및 장소 등을 분명히 밝혀 청구인에게 통지하여야 한다. ② 공공기관은 청구인이 사본 또는 복제물의 교부를 원하는 경우에는 이를 교부하여야 한다. ③ 공공기관은 공개 대상 정보의 양이 너무 많아 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 해당 정보를 일정 기간별로 나누어 제공하거나 사본ㆍ복제물의 교부 또는 열람과 병행하여 제공할 수 있다. ④ 공공기관은 제1항에 따라 정보를 공개하는 경우에 그 정보의 원본이 더럽혀지거나 파손될 우려가 있거나 그 밖에 상당한 이유가 있다고 인정할 때에는 그 정보의 사본ㆍ복제물을 공개할 수 있다. ⑤ 공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복(不服)의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다. 제14조(부분 공개) 공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다. 제15조(정보의 전자적 공개) ① 공공기관은 전자적 형태로 보유ㆍ관리하는 정보에 대하여 청구인이 전자적 형태로 공개하여 줄 것을 요청하는 경우에는 그 정보의 성질상 현저히 곤란한 경우를 제외하고는 청구인의 요청에 따라야 한다. ② 공공기관은 전자적 형태로 보유ㆍ관리하지 아니하는 정보에 대하여 청구인이 전자적 형태로 공개하여 줄 것을 요청한 경우에는 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래하거나 그 정보의 성질이 훼손될 우려가 없으면 그 정보를 전자적 형태로 변환하여 공개할 수 있다. ③ 정보의 전자적 형태의 공개 등에 필요한 사항은 국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙 및 대통령령으로 정한다. 제18조(이의신청) ① 청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정 또는 부분 공개 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 공공기관으로부터 정보공개 여부의 결정 통지를 받은 날 또는 정보공개 청구 후 20일이 경과한 날부터 30일 이내에 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 할 수 있다. ② 국가기관등은 제1항에 따른 이의신청이 있는 경우에는 심의회를 개최하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 심의회를 개최하지 아니할 수 있으며 개최하지 아니하는 사유를 청구인에게 문서로 통지하여야 한다. 1. 심의회의 심의를 이미 거친 사항 2. 단순ㆍ반복적인 청구 3. 법령에 따라 비밀로 규정된 정보에 대한 청구 【공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령】 제13조(부분 공개) 공공기관은 법 제14조에 따라 부분 공개 결정을 하는 경우에는 공개하지 아니하는 부분에 대하여 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다. 제14조(정보공개 방법) ① 정보는 다음 각 호의 구분에 따른 방법으로 공개한다. 1. 문서ㆍ도면ㆍ사진 등: 열람 또는 사본의 제공 2. 필름ㆍ테이프 등: 시청 또는 인화물ㆍ복제물의 제공 3. 마이크로필름ㆍ슬라이드 등: 시청ㆍ열람 또는 사본ㆍ복제물의 제공 4. 전자적 형태로 보유ㆍ관리하는 정보 등: 파일을 복제하여 정보통신망을 활용한 정보공개시스템으로 송부, 매체에 저장하여 제공, 열람ㆍ시청 또는 사본ㆍ출력물의 제공 5. 법 제7조제1항에 따른 정보 등 공개를 목적으로 작성되고 이미 정보통신망 등을 통하여 공개된 정보: 해당 정보의 소재(所在) 안내 ② 공공기관은 정보를 공개할 때 본인 또는 그 정당한 대리인임을 확인할 필요가 없는 경우에는 청구인의 요청에 따라 제1항 각 호의 사본ㆍ출력물ㆍ복제물ㆍ인화물 또는 복제된 파일을 우편ㆍ팩스 또는 정보통신망을 이용하여 보낼 수 있다. ③ 공공기관은 법 제13조에 따라 공개된 정보를 국민에게 알릴 필요가 있는 경우에는 정보통신망 등을 통하여 공개할 수 있다. ④ 공공기관은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 정보를 공개할 때에는 타인의 지식재산권, 사생활의 비밀, 그 밖에 타인의 권리 또는 이익이 부당하게 침해되지 않도록 유의해야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보공개 결정 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 각 2024. 8. 14., 2024. 9. 9.에 ○○○ ○○○ ○○○ ○○○-○○번지 허가와 관련하여 수허가자가 제출한 전문가 의견서 공개 요청하였고, 피청구인은 각 2024. 9. 5., 2024. 9. 25.에 청구인에게 정보공개법 제9조 제1항 제5호 및 제6호를 근거로 정보비공개 결정하였다. 나) 피청구인은 청구인이 2024. 9. 1. 청구한 정보공개청구에 대하여 같은 해 10. 2. 정보 부분공개 통지하였는데, 이 사건 정보에 관해서는 위 가)항의 2차례 비공개 결정 통지를 사유로 비공개하였다. 다) 청구인은 2024. 10. 5. 이의신청을 제기하였고, 피청구인은 2024. 10. 22.에 이의신청 기각 통지하였다. 2) 관련 법리 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 비공개대상정보로 규정하고 있는 ‘감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제 ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’란 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조 제1항 제5호에 따른 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이 라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 말하고, 이에 해당하는지는 비공개함으로써 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익과 공개로 보호되는 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단할 것이다. 그리고 그 판단을 함에 있어서는 공개청구의 대상이 된 당해 정보의 내용뿐 아니라 그것을 공개함으로써 장래 동종 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할지 여부도 아울러 고려하여야 한다(대법원 2012. 10. 11. 선고2010두18758 판결 등 참조). 한편, 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서의 ‘감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항’은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로 의사결정 과정에 제공된 회의 관련 자료나 의사결정 과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정 과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정 과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다고 할 것이다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 등 참조). 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 규정에 따라 비공개 대상이 되는 정보에는 정보공개법상 이름ㆍ주민등록번호 등 정보의 형식이나 유형을 기준으로 비공개 대상 정보에 해당하는지 여부를 판단하는 ‘개인식별정보’뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 인하여 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적ㆍ정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다고 새겨야 한다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361판결 참조). 또한 개인정보는 개인의 신체, 신념, 사회적 지위, 신분 등과 같이 개인의 인격주체성을 특징짓는 사항으로서 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보이고, 반드시 개인의 내밀한 영역에 속하는 정보에 국한되지 아니하며 공적 생활에서 형성되었거나 이미 공개된 개인정보까지 포함한다(대법원 2016. 8. 17. 선고, 2014다235080 판결 참조). 한편, 정보공개법 제9조 제1항 제6호 다목은‘공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보’를 비공개 대상 정보에서 제외한다고 규정하고 있는데, 여기에서 ‘공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보’에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 개인의 사생활의 비밀 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국정운영의 투명성 확보 등의 공익 또는 개인의 권리구제 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적 사안에 따라 신중히 판단하여야 한다(대법원 2003. 12. 26. 선고 2002두1342 판결, 대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두14224 판결 등 참조). 3) 이 사건 행정심판의 대상 청구인은 피청구인의 이 사건 정보 비공개 결정 및 이의신청 기각 통지가 위법·부당하므로 취소되어야 한다고 주장하므로 이에 대해 살피건대, 이 사건 이의신청 기각 통지는 종전의 이 사건 처분에 대한 청구인의 이의신청을 받아들이지 않는 취지의 통지에 해당하여 종전의 정보 비공개 결정 처분을 유지하겠다는 것을 청구인에게 알린 것에 불과하므로, 청구인의 권리·의무에 새로운 변동을 가져오는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라 할 수 없고, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2012. 11. 15. 선고 2010두8676 판결 참조). 따라서, 이하부터는 이 사건 정보 비공개 처분의 취소를 구하는 행정심판으로 선해하여 이 사건 정보가 정보공개법 제9조 제1항 제5호 및 제6호 비공개 대상 정보에 해당하는지에 관해서만 살펴본다. 4) 정보공개법 제9조 제1항 제5호 및 제6호 비공개 대상 정보 해당 여부 청구인은 청구인의 토지에 배수로를 설치한 피청구인의 허가사항과 관련하여 이 사건 정보가 법적 대응이 필요한 사항인지 검토를 하여야 하기에 수허가자(공사자)가 제출한 전문기관 의견서를 공개하여야 한다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 정보는 피청구인이 한 ‘○○○ ○○○ ○○○-○○번지 허가’와 관련하여 수허가자가 전문가에게 의견 조회한 결과이며, 이 전문가 의견에는 전문적ㆍ주관적 판단이 포함되어 있다고 보인다. 이와 같은 전문가 의견 개진은 공개를 염두에 두지 아니한 상태에서 더욱 자유롭게 이루어질 수 있는바, 만약 이러한 의견 조회 결과가 공개된다면 의견 조회를 받은 전문가로서는 해당 안건과 관련한 의견 내지 판단의 공개에 따른 심리적 부담을 안게 되거나 이해관계가 대립하는 여러 당사자들로부터 부당한 영향을 받을 수 있어 솔직하고 자유로운 의견 개진에 제한을 받을 수 있고(서울행정법원 2020. 5. 15. 선고 2019구합73352 판결 등 참조), 이 사건 정보가 경기도에서 감사 중인 사항과 관련된 것을 인정할 수 있으므로 정보공개법 제9조 제1항 제5호에 해당하는 비공개 대상 정보에 해당한다고 보는 것이 타당하다. 또한, 청구인은 피청구인이 ‘의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조 제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다’는 규정을 지키지 않았다고도 주장하는데, 이 사건 정보공개 결정서상에서 비공개 근거 조항을 적시하였을 뿐‘의사결정 및 내부검토 과정이라는 이유로 비공개’하였다는 사실은 확인되지 않으므로 이에 대하여 위 규정이 적용될 여지도 없다. 한편, 이 사건 정보에는 전문가의 이름과 소속이 기재되어 있어 이 사건 정보는 전문가의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 개인정보에 해당하며, 이와 같은 정보가 공개될 경우 대상자의 사회적 명예 등 사생활의 영역에 영향을 줄 가능성이 있고, 이 경우 공개에 의하여 청구인이 실현하려는 이익이 공익에 해당한다고 볼 수 없고, 공익과 비교ㆍ교량하더라도 비공개로 인하여 보호되는 개인의 사생활의 비밀 등의 이익이 결코 가볍다고 보기 어려우며, 가사 이 사건 정보에서 개인정보에 해당하는 전문가의 이름과 소속을 제외하더라도 나머지 내용이 앞서 밝힌 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개 대상 정보에 해당되어 피청구인이 정보공개법 제9조 제1항 제5호 및 제6호를 모두 근거로 들어 이 사건 처분을 한 것이 위법하다고 할 수 없다. 따라서, 이 사건 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제5호 및 제6호에 해당되어 피청구인이 청구인에게 한 정보 비공개 결정이 위법하거나 부당하다고 할 수 없는 이상, 피청구인에게 이 사건 정보를 공개할 의무가 있다고 볼 수 없다. 3. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로하여 주문과 같이 재결한다.