정보공개 의무이행청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2020. 3. 26. 피청구인에게 ○○ 도시계획도로 소로2-2호선 개설공사를 하면서 무단으로 피청구인이 청구인 소유의 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 토지에 재포장공사를 하여 준공하고서 원상복구를 약속해놓고 다시 원상복구가 불가하다는 답변을 들었다는 내용으로 민원을 제출하였고, 피청구인은 같은 해 4. 16. 청구인에게 원상복구 진행이 어렵다고 판단되며 해당 부서(도로건설과)에서 다른 답변으로 혼란을 드린 것에는 ‘주의’ 통보하겠다는 취지로 회신하였다. 나. 이에 청구인은 2021. 8. 3. 피청구인에게 2020. 4. 16. 민원회신 내용 결정과정이 궁금하고 재물손괴 부분 간과를 이유로 ①도로건설과 답변자료, ②감사담당관 검토자료 등 일체를 공개하라는 내용으로 정보공개 청구서를 제출하였고, 피청구인은 2021. 8. 12. 청구인에게 정보공개 청구내용이 감사에 관한 사항으로서 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제5호에 따라 정보 비공개 결정ㆍ통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 다. 이후 청구인은 2021. 8. 21. 피청구인에게 이의신청서를 제출하였고, 피청구인은 ○○시 정보공개심의회의 심의를 거쳐 같은 해 9. 1. 청구인에게 정보공개법 제9조제1항제5호에 해당하여 비공개 정보라는 사유로 이의신청 기각결정을 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인의 정보공개 거부사유는 감사 업무에 관한 정보공개 요청사항이 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보에 해당하는 것이다. 이미 감사가 종료된 사안이고 상당한 이유도 밝히지 않은 채 막연하게 상당한 이유를 들어 정보공개를 거부한 이 사건 처분은 부당하다. 2) 결론 피청구인은 청구인이 정보공개를 요구한 사항을 공개 이행하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 정보공개법 제9조(비공개 대상정보)제1항에서는 “공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 그리고 같은 항 제5호에서는 “감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보”를 비공개 대상 정보로 규정하고 있다. 그런데 위 규정의 해석과 관련한 대법원 판례(대법원 2016. 5. 25. 선고 2014두38033 판결)에서는 정보공개법 제9조제1항제5호에서 정한 ‘공개된 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래하는 정보’에 해당하는지를 판단할 때에는 공개청구의 대상이 된 해당 정보의 내용뿐만 아니라 그 정보를 공개함으로써 장래 동종 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할지 여부도 아울러 고려하여야 한다는 점을 명시하면서, ① 민원사항 조사 결과 처분요구를 통보하고, 원고에게는 이 사건 회신을 통해 그 민원처리 결과를 통지한 점, ② 이 사건 보고서는 원고의 민원에 따른 감사 또는 조사 결과를 확정하기 위한 내부검토 과정에서 작성된 것인 점, ③ 만약 이와 같이 감사 또는 조사 결과에 이르는 내부의 검토 및 의사결정 과정에서 잠정적으로 제시되는 의견이 포함된 검토보고 내용이 공개된다면, 향후 감사나 조사업무 담당자들로서는 그 검토과정에서 민원처리를 위한 다양한 해결방안을 신속하게 모색하여 제시하는 것을 주저하게 될 수도 있을 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 이 사건 보고서는 당사자나 관련자의 인적사항뿐만 아니라 그 안의 검토내용도 정보공개법 제9조제1항제5호에 규정된 감사에 관한 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항에 준하는 것으로서 공개된 경우 감사 또는 조사업무의 공정한 수행에 객관적으로 현저한 지장을 초래할 고도의 개연성이 있는 정보라고 봄이 타당하다고 판시한 바 있다. 또한, 행정심판 재결례(사건 2016-6379, 2016. 9. 20.)에서는 “감찰업무는 업무 특성상 외부 압력으로부터의 독립성 및 중립성이 요구된다고 할 것인데, 이 사건 정보가 공개된 경우 관련 당사자에게 불필요한 논란을 불러일으키거나 새로운 분쟁에 휘말리는 상황이 초래될 우려가 높고, 향후 피감찰자들이 공개에 대한 심리적 부담감으로 인하여 감사업무에 협조하지 아니할 경우 피청구인의 감찰업무수행 자체에도 지장을 초래할 우려가 크다고 할 것이다.”라고 하면서 피감찰자의 진술서 사본의 정보공개 거부처분에 대하여 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다고 재결한 바 있다. 따라서 위 판례ㆍ재결례의 태도에 비추어 살펴보면, ① 피청구인이 국민신문고를 통하여 신청한 민원(건설도로과 보존문서 일부 증발이유 조사의뢰 건)에 대하여 청구인에게 그 조사결과를 회신한 사실이 있는 점, ② 청구인이 정보공개를 청구한 대상은 피감찰자(건설도로과)의 경위서 및 내부 검토보고서 등을 포함한 감사자료 일체인 점, ③ 감사자료 일체가 공개되는 경우 향후 감사 또는 조사업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다는 점에서 해당 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호에 따른 정보에 해당하므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다고 할 것이다. 2) 결론 따라서 피청구인이 2021. 8. 12. 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 이 사건 심판청구에 대하여 기각 재결을 구하는 바이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다. 제13조(정보공개 여부 결정의 통지) ⑤ 공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복(不服)의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다. 제18조(이의신청) ① 청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정 또는 부분 공개 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 공공기관으로부터 정보공개 여부의 결정 통지를 받은 날 또는 정보공개 청구 후 20일이 경과한 날부터 30일 이내에 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 할 수 있다. ② 국가기관등은 제1항에 따른 이의신청이 있는 경우에는 심의회를 개최하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 심의회를 개최하지 아니할 수 있으며 개최하지 아니하는 사유를 청구인에게 문서로 통지하여야 한다. 1. 심의회의 심의를 이미 거친 사항 2. 단순ㆍ반복적인 청구 3. 법령에 따라 비밀로 규정된 정보에 대한 청구 ③ 공공기관은 이의신청을 받은 날부터 7일 이내에 그 이의신청에 대하여 결정하고 그 결과를 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 정하여진 기간 이내에 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 기산하여 7일의 범위에서 연장할 수 있으며, 연장 사유를 청구인에게 통지하여야 한다. ④ 공공기관은 이의신청을 각하(却下) 또는 기각(棄却)하는 결정을 한 경우에는 청구인에게 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 사실을 제3항에 따른 결과 통지와 함께 알려야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 민원회신서, 정보공개청구서, 이의신청서, ○○시 정보공개심의회 심의결과 통보서, 이의신청 기각결정서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2020. 3. 26. 피청구인에게 ○○ 도시계획도로 소로2-2호선 개설공사를 하면서 무단으로 피청구인이 청구인 소유의 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 토지(제1종주거지역)에 재포장공사를 하여 준공하고서 원상복구를 약속해놓고 다시 원상복구가 불가하다는 답변을 들었다며 민원을 제출하였다. 나) 피청구인은 2020. 4. 16. 청구인에게 청구인 소유 토지 전 소유자의 신청으로 도로로 지목이 변경되어 원상복구가 어렵다고 판단되며 해당 부서(도로건설과)에서 다른 답변으로 혼란을 드린 것에는 ‘주의’ 통보하겠다는 취지로 민원회신을 하였다. 다) 이후 청구인은 2021. 8. 3. 피청구인에게 2020. 4. 16. 민원회신 내용 결정과정과 더불어 재물손괴 부분이 간과되었기에 ①도로건설과 답변자료, ②감사담당관 검토자료 등 일체를 공개하라는 내용으로 정보공개 청구서를 제출하였다. 라) 피청구인은 2021. 8. 12. 청구인에게 정보공개법 제9조제1항제5호에 따라 정보공개 청구내용이 감사에 관한 사항으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보라는 이유로 정보 비공개 결정ㆍ통지를 하는 이 사건 처분을 하였다. 마) 청구인은 2021. 8. 21. 피청구인에게 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 ‘상당한 이유’에 대해 이의를 제기하는 내용으로 이의신청서를 제출하였다. 바) 피청구인은 2021. 8. 30. ○○시 정보공개심의회에서 청구인이 이의신청한 사항과 관련하여 감사담당관의 감사 관련 조사자료 비공개 사항에 대한 심의를 실시한 결과 정보공개법 제9조제1항제5호에 따라 기각으로 결정되자, 같은 해 9. 1. 청구인에게 이의신청 기각결정을 통지하였다. 사) 경기도행정심판위원회에서 직권으로 조사한 바에 따르면 위 가)항의 청구인의 민원이 접수되자 도로건설과에서는 2020 3. 31. 도로건설과 답변자료를 작성하여 감사담당관에 송부하였고, 감사담당관실에서는 위 나)항의 민원회신을 하면서 조사보고서 등 별도의 문서를 작성한 바 없음이 확인되었다. 2) 먼저, 청구인이 공개 청구한 정보 중 ②감사담당관 검토자료 정보에 대하여 살펴본다. 정보공개법상 공개청구의 대상이 되는 정보란 반드시 원본일 필요는 없지만, 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 현재 보유ㆍ관리하고 있는 문서에 한정되는 것이다(대법원 2006. 5. 25. 선고 2006두3049 참조). 따라서 정보공개법은 공공기관에 대하여 국민의 청구에 따라 새롭게 정보를 생산하거나 가공하여 제공할 의무까지 부과하고 있는 것은 아니라고 할 것이다. 또한, 정보공개제도는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도라는 점 등에 비추어 보면, 정보공개를 구하는 자가 공개를 구하는 정보를 행정기관이 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점을 입증함으로써 족하다 할 것이지만, 공공기관이 그 정보를 보유·관리하고 있지 아니한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 정보공개거부처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다(대법원 2006. 1. 13. 선고 2003두9459 판결 참조). 그리고 대법원은 「민사소송법」 규정이 준용되는 행정소송에서의 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에 처분은 정당하며, 이와 상반되는 주장과 증명은 상대방인 원고에게 책임이 돌아간다고 판시한 바 있다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 참조). 위 인정사실에 따르면, 청구인이 공개 청구한 정보 중 감사담당관 검토자료에 관한 정보는 피청구인이 보유ㆍ관리하고 있지 않은 정보에 해당하는 것으로 판단되며 제출된 자료만으로는 달리 피청구인이 감사담당관 검토자료에 관한 정보를 보유ㆍ관리하고 있다는 사실을 인정할 만한 합리적인 사유가 있다고 보기 어렵고, 청구인도 이를 달리 입증한 바가 없으므로, 감사담당관 검토자료에 관한 정보에 대해서는 청구인에게 이 사건 심판을 청구할 법률상 이익이 있다고 보기 어렵다. 3) 다음으로, 청구인이 공개 청구한 정보 중 ①도로건설과 답변자료 정보에 대하여 살펴본다. 정보공개법 제9조제1항제5호에서 정하는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 같은 법 제9조제1항제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것이다(대법원 2003. 8. 22. 선고, 2002두12946 판결 참조). 이 사건 심판청구에서 공개를 요구하는 정보 역시 국민신문고 민원회신과 관련한 감사 업무에 관한 정보라고 할 것인바, 피청구인은 피청구인이 정보공개를 청구한 대상은 감사자료 일체로서 공개되는 경우 향후 감사 또는 조사업무의 공정한 수행에 지장을 초래할 우려가 있다는 점에서 정보공개법 제9조제1항제5호에 따른 비공개대상 정보로서 해당 정보를 공개할 의무가 없다고 주장하나, 청구인이 공개 청구한 정보 중 도로건설과 답변자료 정보는 감사 업무에 관한 정보라기보다는 청구인의 민원에 대하여 답변하기 위하여 관련 부서에서 사실여부 등을 검토한 결과 및 향후 처리계획을 작성한 것으로서 이와 같은 내용의 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익에 비해 공개에 의하여 국민의 알권리 보장 및 국정운영의 투명성 확보 등의 공익이 작다고 할 수 없으므로, 위 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호 소정의 비공개대상 정보에 해당한다고 보기 어렵다. 다만, 도로건설과 답변자료에 관한 정보 중 특정인의 성명ㆍ주민번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보가 혼재되어 있으면 해당 정보는 정보공개법 제9조제1항제6호에 해당하여 비공개 대상정보라 할 것인바, 같은 법 제14조에 따라 개인정보 등의 비공개 부분을 제외하고 공개하여야 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 피청구인이 2021. 8. 21. 청구인에게 한 정보 비공개 결정처분 중에서 감사담당관 검토자료에 관한 정보를 공개하도록 의무이행을 구하는 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 청구인의 나머지 주장은 일부 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 일부 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.