정보공개 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 2016. 10. 12. 피청구인에게 ① OO시의회에서 지난 2016. 7. 1.(민선4기)부 터 2016년 현재(민선 5·6기)까지 각 언론사에 집행한 광고비 상세내역 ② OOOO, OOO 등 통신사에 지급한 전재료 상세내역을 연도, 광고일시, 매체, 광고내역, 금액 순으로 정보공개 요청하였으나, 피청구인은 2016. 10. 24. 언론사명을 제외한 정보에 대하여 정보공개 결정 통지를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 「정보공개법」제2조, 제3조 및 제9조 제1항 규정에 따르면, 행정의 투명성 확보와 대한민국 헌법이 보장하는 국민의 알권리 충족을 위하여 공공기관은 자신이 직무상 보유·관리하고 있는 정보에 대하여 공개의 의무가 있다. 피청구인은 청구인의 청구 내용·취지와 맞지 않은 부분적 내용만을 공개하면서도 절차를 어기고 공공기관으로서 이에 합당한 설명을 주지 않았다. 이는「정보공개법」상 과징금 부과 등의 제재 조항이 없다는 사실을 공공기관이 악이용했다고 판단된다. 피청구인은 절차상 부작위 행위를 통해 행정의 투명성 확보와 국민의 알 권리 보장을 막았으며, 청구인에게 이후 이의신청, 행정심판 등 절차 진행을 어렵게 만들었다. 2) 「정보공개법」 제9조 제1항 제7호에서는 "법인·단체 또는 개인(이하 “법인 등”이라 함)의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보"에 대해 「동호 가목 나목」에 해당하지 아니하는 한 비공개 대상정보로 규정하고 있다. 여기서 “경영·영업상 비밀”이라 함은 「부정경쟁방지 및 영업비밀보호에 관한 법률」에서 정의하고 있는 바와 같이‘일반에 공공연히 알려져 있지 아니하고 독립된 경제적 가치를 가지는 것으로서, 상당한 노력에 의하여 비밀로 유지된 생산방법·판매방법 기타 영업활동에 유용한 기술상 또는 경영상의 정보?라 할 것이고,‘법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 정보?라 함은‘법인 등의 영업상 유·무형의 비밀이나 노하우에 관한 사항을 포함하고 있어 공개할 경우 그 법인 등의 영업상 지위가 위협받는다거나 그 법인 등에 대한 사회적 평가가 저하되는 등 기존의 정당한 이익이 현저히 침해받는 정보?를 의미한다.(서울고법 2002.8.37 선고 2001누17274호 판결 참조) OO시의회가 이미 집행한 ‘언론사별 계약단가’를 공개하는 것이 각 언론사의 사회적 평가가 저하되는 등 정당한 이익을 현저하게 해친다고 볼 수 없으며, 해당 정보는 언론매체인 법인·단체 등의 수입의 일부분을 구성하는데 불과한 자료이기 때문에 영업 전략과 경영 노하우를 유출한다고 할 수 없다. 이외에 청구인이 요청한 「OO시의회에서 집행한 홍보비 ‘각 언론사별 계약단가’는 「정보공개법」제9조(비공개 대상 정보) 제1항 각호 어떠한 항목에도 해당하지 않으므로 원칙대로 공개를 해야 한다. 3) 「정보공개법」소관인 행정자치부에 문의한 결과 "피청구인의 ‘언론사별 계약단가’는 지출의 용도가 공적인 목적에 제한되어 있고, 지출의 성격이 기밀성을 띤 것이라 볼 수 없으며, 공개할 경우 해당 언론사의 경영·영업상의 지위가 위협받는 등 정당한 이익을 침해 받는다고 인정할 만한 근거가 없다. 오히려 행정절차의 투명성과 책임성을 제고한다는 측면에서 공개가 필요하다"고 답했다. 4) 법제처가 「정보공개법」제9조(비공개대상정보)에 대해 판단한 자료에 따르면 "정부기관이 집행하는 정부광고(정책광고) 업무에 관련된 정보 중 이미 집행한 정부광고의 ‘매체사별 계약단가’는 「비정보공개」에 해당하지 아니 한다"고 유권해석하고 있다. 또한 ‘언론사별 계약단가’를 공개하지 아니함으로써 기존의 업무추진 방식을 유지하고 따라서 각 매체사의 영업상 이익을 보장한다는 점은 이에 관한 정보를 공개함으로써 얻게 되는 정부정책 및 예산집행에 관한 행정의 투명성 확보 및 국민의 알권리 보장에 비하여 보호할 필요가 크다고 보기 어렵다. 5) 증거서류로 제출한 행정자치부 답변, 법제처의 유권해석 자료, 서울시의 공개 사례를 종합해 판단했을 때 OO시가 집행한 광고비 내역에서 각 언론사명은 「정보공개법」제9조 제1항 제7호에서 규정하는 비공개 대상정보에 해당한다고 볼 수 없다. 피청구인은 절차를 어기고 합당한 설명 없이 정보를 비공개했으니 이는 위법·부당하다. 나. 피청구인 주장 1) 언론사명을 명기한 홍보비 지출현황 공개는 공공기관의 정보에 관한 법률 제9조제1항제7호의 비공개 사유에 해당한다. 정보공개법 제9조제1항제7호는 정보공개청구에 대한 비공개 사유의 하나로 법인·단체 또는 개인(이하 “법인등”이라 한다)의 경영상·영업상 비밀에 관하나 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보를 규정하고 있고, 청구인이 공개를 요청하는 예산집행에 관한 정보는 피청구인에 대하여는 공적 예산의 집행에 관한 것이라고 할 수 있으나 집행의 대상자의 언론사 입장에서는 영업상의 비밀에 해당하므로 이는 정보공개법상 비공개 대상에 해당하는 정보이다. 아울러 집행의 대상인 각 언론사들이 이러한 정보의 공개를 양해하였다고 할 수도 없고, 청구인에 대해 부분공개를 한 것으로도 예산 집행의 효율성·적절성 등의 감시 목적을 충분히 달성할 수 있는 바, 피청구인의 정보부분공개 및 이의신청 기각 처분은 적법하다. 2) 공공기간으로서 정보공개의 의무가 있다는 점에 대해 인정하나, 언론사명이 공개된 홍보비, 행사비, 통신사 전재료 집행내역의 경우 이를 공개하거나 기사화 할 경우 그에 따른 각 언론사들의 반발과 피청구인에 대한 무리한 요구를 예상할 수 있다. 2016년에도 다수의 정보공개가 청구된바 일부 언론사에서는 정보공개 자료를 여과 없이 인터넷언론사 홈페이지에 올린 적이 있다. 이러한 행위는 언론사와 행정청 간의 소모성 불화를 조장할 수 있고, 언론사들이 홍보비에 대한 불평등을 지득함으로서 언론사와 행정청과의 관계가 변질될 우려와 언론사 본연의 목적이 퇴색될 우려가 있다. 또한 피청구인으로서도 홍보 시기, 내용 미 홍보 효과 등을 고려하여 홍보 업무를 수행하고 있으나 본연의 임무를 벗어난 언론사의 이러한 활동 등은 홍보비의 지출 목적을 오히려 저해할 우려가 있을 뿐만 아니라 지출권자가 개별 구체적인 사례에 관하여 재량을 가지고 지출여부와 규모를 결정할 필요성이 있는 홍보비의 특성상 획일적 단가에 의하여 지출함으로써 업무추진의 효율성이 떨어질 우려도 있다. 정보 공개로 얻을 수 있는 사익보다 공개로 발생할 수 있는 피청구인의 공익상 피해가 훨씬 클 것으로 예상한다. 3) 본 사건과 유사 사례인 2016경기행심334호 재결은 정보공개법 제7호의 예외의 취지는‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업 활동에 관한 일체의 정보’를 비공개 대상으로 규정한 것이므로, 홍보비를 지급한 구체적인‘언론사명’을 공개하게 될 경우 이는 각 언론사의 경영·영업상 비밀을 침해할 상당한 우려가 있다고 보아 피청구인에게 언론사명의 공개의무는 없다는 판단을 한 바 있다. 이와 같이 피청구인의 개별 언론사명을 기재하지 않은 부분 정보 공개는 적법하고 청구인이 정보공개청구로 얻는 사익보다 언론사명을 공개함에 따라 발생할 수 있는 공익상의 불이익이 훨씬 더 큼에 따라 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제1조(목적) 이 법은 행정심판 절차를 통하여 행정청의 위법 또는 부당한 처분(處分)이나 부작위(不作爲)로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제하고, 아울러 행정의 적정한 운영을 꾀함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판 단을 말한다. 4. "행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 제43조(재결의 구분) ⑤ 위원회는 의무이행심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 지체 없이 신청에 따른 처분을 하거나 처분을 할 것을 피청구인에게 명한다. 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "정보”란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다. 제5조(정보공개 청구권자) ① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다. ② 외국인의 정보공개 청구에 관하여는 대통령령으로 정한다. 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 1. 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 2. 국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보 3. 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정(矯正), 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 5. 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명·직업 7. 법인·단체 또는 개인(이하 "법인등”이라 한다)의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 ② 공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개 대상으로 하여야 한다. ③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 해당 공공기관의 업무 성격을 고려하여 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부 기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보공개 결정통지서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2016. 10. 12. 피청구인에게 ① OO시의회에서 2016. 7. 1(민선4기)부터 2016년 현재(민선5·6기)까지 각 언론사에 집행한 광고비, 행사비 등 상세내역 ② OOOO, OOO 등 통신사에 지급한 전재료 상세 내역을 ③ 연도, 광고일시, 매체, 광고내역, 금액 순으로 정보공개를 청구하였다. 나) 피청구인은 2016. 10. 24. 회계증빙서류 보존기간(5년)에 해당하는 2011. 1월부터 2016. 10월까지의 자료를 공익광고(광고사), 지면 및 배너, 기획홍보(통신사) 등으로 구분하여 연도별 횟수와 금액을 정보공개 결정 통지서로 통보하였으나, 청구인이 원하는 언론사별 상세내역은 공개하지 않았다. 다) 이에 청구인은 2016. 12. 28. OO시의회가 각 언론사별 계약단가 상세내역을 비공개 처리한 것에 대해서 청구인이 원하는 방식으로 정보공개 의무이행을 청구하라는 행정심판을 신청하였다. 2)「행정심판법」제1조는 행정심판 절차를 통하여 행정청의 위법 또는 부당한 처분(處分)이나 부작위(不作爲)로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제함을 목적으로 하며, 제5조 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판으로 제43조에 따라 위원회는 의무이행심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 지체 없이 신청에 따른 처분을 하거나 처분을 할 것을 피청구인에게 명한다. 「정보공개법」제2조제1호에 의하면‘정보’라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말하고, 같은 법 제5조에 의하면 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다. 다만, 같은 법 제9조제1항제7호에 의하면 법인·단체·또는 개인의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우2려가 있다고 인정되는 정보의 경우에는 비공개할 수 있다. 3) 청구인은 피청구인이 기 집행한 광고비 내역 중 각 언론사명은 정보공개법 제9조제1항제7호에서 규정한 비공개대상정보에 해당하지 않는다고 주장한다. 가) 이에 대하여 피청구인은 언론사명까지 함께 공개될 경우 각 언론사들의 반발로 언론사와 피청구인 간 소모성 불화를 조장할 수 있고, 피청구인의 홍보비를 재량의 여지없이 획일적 단가로 지출하게 되는 결과를 초래하여 업무추진의 효율성을 떨어뜨릴 우려가 있는 등 공익상 피해가 크며, 각 언론사별 광고비 집행내역은 언론사들의 입장에서는 영업상 비밀에 해당하므로 정보공개법 제9조제1항제7호의 비공개대상정보에 해당한다고 주장한다. 나) 정보공개법 제9조제1항제7호 소정의‘법인 등의 경영·영업상 비밀’은 「부정경쟁방지 및 영업비밀보호에 관한 법률」(이하‘부정경쟁방지법’이라 한다) 제2조제2호 소정의‘영업비밀’에 한하지 않고,‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업 활동에 관한 일체의 정보’또는‘사업 활동에 관한 일체의 비해석함이 타당하다. 한편, 정보공개법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 공공기관이 보유·관리하는 모든 정보를 원칙적 공개대상으로 하면서, 사업체인 법인 등의 사업 활동에 관한 비밀의 유출을 방지하여 정당한 이익을 보호하고자 하는 취지에서 정보공개법 제9조제1항제7호로 “법인·단체 또는 개인의 경영·영업상 비밀로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보”를 비공개대상정보로 규정하고 있다. 그러나 정보공개법 제9조제1항제7호는‘법인 등의 경영·영업상의 비밀에 관한 사항’이라도 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지의 여부에 따라 그 공개 여부가 결정되어야 한다고 해석되는바, 그 정당한 이익이 있는지의 여부는 위에서 본 정보공개법의 입법취지에 비추어 이를 엄격하게 해석하여야 한다(이상 대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두1798 판결 참조). 다) 이 사건 정보공개청구 중 피청구인이 공개를 거부한 기 집행한 광고비 내역 중 각 언론사명이 정보공개법 제9조제1항제7호에 해당하는 비공개대상정보인지에 관하여 본다. 피청구인이 이미 공개한 각 언론사에 대하여 집행한 광고비, 행사비 등과 함께 각 언론사명까지 공개될 경우 부득이하게 해당 언론사의 구체적인 광고 단가가 공개되는 결과가 초래될 수밖에 없다. 따라서 각 언론사의 입장에서는 영업활동에 유용한 경영상 정보인 광고 단가가 외부에 알려짐으로 인하여 부정경쟁방지법 상 영업 비밀을 침해당할 우려가 있다. 그러나 ①청구인의 정보공개청구에 따라 공개되는 각 언론사의 광고 단가는 기 집행된 피청구인과의 거래에 국한되므로 이로 인하여 침해될 가능성이 있는 각 언론사의 이익은 미미하다는 점, ②각 언론사는 그 규모, 구독자 범위 등 사회적 영향력이 각기 다르므로 공개된다고 하여 광고 단가가 획일화될 우려나 이로 인한 피청구인과 언론사 사이의 불화 가능성은 크지 아니하다는 점, ③오히려 공개를 통하여 피청구인의 광고비 집행의 투명성을 제고할 수 있다는 점, ④서울시의 경우 매체별 광고내용 및 광고금액에 대한 정보공개를 한 사례가 있다는 점에 정보공개법의 입법취지를 보태어 보면, 피청구인이 기 집행한 광고비 내역 중 각 언론사명은 정보공개법 제9조제1항제7호 소정의 비공개대상정보에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 위 정보가 비공개대상정보에 해당하지 않는 이상 피청구인은 청구인의 정보공개청구를 거부할 근거가 없으므로 이를 공개하여야 한다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.