정보공개 이의신청 기각결정 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 11. 12. 피청구인에게‘○○ 공공택지지구 지정과 관련하여 국토부 등 관계중앙행정기관과 관할시인 ○○시 간 사전협의한 일체의 내용 및 수발신 공문, 각 회의 시마다 참석한 참석자에 대한 자료 일체’에 대한 정보공개청구를 하였으나, 피청구인은 2018. 11. 22. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제5호를 근거로 정보 비공개 결정을 하였다. 이에 청구인은 2018. 11. 24. 피청구인의 결정에 대하여 이의신청하였으나, ○○시 정보공개심의회 심의 결과 기각되어 피청구인은 2018. 12. 4. 청구인에게 이의신청 기각 결정 통지를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 ○○○○지구 지정과 관련된 국토부-○○시 간 공문 및 회의 내용 등의 공개를 요청하였으나, 피청구인은 1차 거부하였다. 이에 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」에 근거하여 이의신청을 하였으나, ○○시 정보공개심의회에서 최종 거부하여 관련법에 따라 행정심판을 청구하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 관계법령 취지에 맞지 않는 일방적 행정처분 정보공개법 제9조제1항제5호의 법 취지는 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에“현저한 지장”을 초래한다고 인정할 만한“상당한 이유”가 있는 정보라고 되어 있으며 이때 현저한 지장은 이미 지난 과거의 행적은 포함되지 않으며, ○○시청에서 말하는 상당한 이유에도 전혀 포함되지 않는 사유이다. 이는 ○○시의 행정편의를 위한 일방적 결정으로 관계법령 제1조“공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개 청구 및 공공기관의 공개 의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정(國政)에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다”라는 기본 법 취지를 지키지 않고 있는 것이다. 나) 관계법령 오인 해석 정보공개법 제14조(부분공개)를 보면, 정보의 공개가능한 부분은 공개를 하게끔 되어 있으나, 이를 깡그리 무시하고 같은 법률 제9조제1항제5호에 해당된다는 말만 반복하며, 이의신청을 묵살한 것은 명백한 관계법령 오인 해석에 의한 위법사항이다. 다) 주민의 생활에 영향을 미치는 중대한 사안에 대한 정보공개의 정당성 지구 지정과 같이 주민의 생활에 막대한 영향을 주는 중대한 사안에 대해서는 그 과정에 대해 충분한 주민의 참여가 보장되고 그 과정을 지켜봐야 함에도 업무의 공정성에 영향을 미친다고 하는 두루뭉술하고 납득하기 어려운 사유로 정보공개를 거부하는 것은 지방자치시대의 행정의 투명성 보장과 시민의 시정 참여의 당연한 권리를 박탈하는 것이다. 3) 결론 상기의 사유로 청구인이 요청한 일체의 ○○지구와 관련된 사항을 공개하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 정부의‘주거복지로드맵’정책으로 추진 중에 있는 ○○시 ○○구 ○○동 일원의 「○○○○ 공공주택지구」 지정(안)과 관련하여 청구인은 2018. 11. 12. 정보공개청구를 통해“○○공공주택지구 지정과 관련하여 국토부 등 관계중앙행정기관과 관할시인 ○○시 간 사전협의한 일체의 내용 및 수발신 공문, 각 회의 시마다 참석한 참석자에 대한 자료 일체”를 요청하였고, 피청구인은 2018. 11. 22. 정보공개‘비공개’결정을 청구인에게 통보하였다. 이후 청구인은 2018. 11. 24. 정보공개‘비공개’결정에 이의신청서를 제출하였고, 피청구인은 2018. 11. 30.‘○○시 정보공개심의회’를 개최하여 심의한 결과 청구인의 이의신청에 대하여‘기각’(비공개) 결정을 내려 이를 2018. 12. 04. 청구인에게 통보하였으며, 청구인은 이에 불복하여 본 행정심판을 제기한 사건이다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 이 사건 처분과 관련된‘○○○○ 공공주택지구 지정(안)’의 추진경위 이 사건과 관련된‘○○○○ 공공주택지구 지정(안)’은 정부의‘주거복지로드맵’주거정책에 의하여 「공공주택 특별법」에 근거 국토교통부에서 추진하는 국책사업으로서 공공주택의 원활한 건설을 통해 서민의 주거안정 및 주거수준 향상을 도모하여 국민의 쾌적한 주거생활에 이바지함을 목적으로 추진되는 사업이다. 같은 법 제6조제2항에 따라 한국토지주택공사가 국토교통부에 공공주택지구 지정을 제안하였고, 국토교통부장관은 같은 법 제8조에 따라 경기도지사를 통해 피청구인과 사전협의를 거쳐 같은 법 시행령 제13조에 따라 국토교통부의 요청에 따라 2018. 7. 6. ~ 2018. 7. 20. 주민 등의 의견청취를 실시하였으며, 피청구인은 위의 주민 등의 의견청취 기간을 통해 당해 지구지정(안)에 대한 정보(위치도, 기초조사서 등 지구지정(안) 서류)를 공개하여 열람하게 한 사실이 있다. 나) 이 사건 처분은 관련 법령을 충족한 적법한 처분이다. 이 사건 처분과 관련되어 청구인이 요청하고 있는 정보는‘○○○○ 공공주택지구지정(안)’과 관련된 행정기관 간의 사전협의자료 및 회의 관련 자료로서, 이는 아직 확정 고시되지 않은 주택지구지정(안) 등 관련업무 추진에 대한 행정내부의 행정계획과 관련된 내부검토 자료이다. 만약, 청구인이 요청하는 정보를 공개할 경우 주민의견 청취를 위한 공람 전에 이루어졌던 주택지구지정(안)의 내부 행정계획의 수립을 위해 관련 기관과의 자유로운 의사교환과 내부검토 자료들이 공개되어 의사결정에 영향을 미치거나 국민의 오해나 혼란을 가중시킬 뿐만 아니라, 주택지구지정(안)에 포함된 토지소유자, 사업지 인근에 거주하는 주민, 공공주택사업자 등 많은 이해관계인들 간의 다양한 의견 충돌이 예상되어 이로 인하여 공공주택을 공급하여 서민들의 주거안정을 도모하고자하는 공공주택지구지정 및 관련업무의 공정하고 효율적인 수행이 곤란하게 될 우려가 매우 크다 할 수 있어 이의신청‘기각’사유와 같이 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제5호의 비공개 사유에 해당된다. 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정하고 있는‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 법 제1조의 정보공개제도의 목적과 법 제9조제1항제5호의 규정에 의한 비공개대상 정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것이라고 판시하고 있다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946). 따라서 청구인이 공개를 요청한“○○공공주택지구 지정과 관련하여 국토부 등 관계중앙행정기관과 관할시인 ○○시 간 사전협의한 일체의 내용 및 수발신 공문, 각 회의 시마다 참석한 참석자에 대한 자료 일체”는 공개될 경우 의사결정에 영향 미치거나 국민의 오해나 혼란을 초래할 수 있으며, 주택지구지정(안)과 관련된 이해관계자들 간의 의견 충돌의 가능성이 매우 커 공공주택공급을 목적으로 하는 공공사업 추진업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있다. 따라서 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성의 이익이 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리 보장 등의 이익보다 크므로 정보공개법 제9조제1항제5호에 따라 처분한 이사건 비공개 처분은 적법하다. 3) 결론 이상과 같이 이 사건 처분은 관련 법령을 충족한 적법한 처분이므로 취소될 이유가 없는바, 이 사건 처분 취소 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다. 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 5. 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 제13조(정보공개 여부 결정의 통지) ① 공공기관은 제11조에 따라 정보의 공개를 결정한 경우에는 공개의 일시 및 장소 등을 분명히 밝혀 청구인에게 통지하여야 한다. ② 공공기관은 청구인이 사본 또는 복제물의 교부를 원하는 경우에는 이를 교부하여야 한다. 다만, 공개 대상 정보의 양이 너무 많아 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 정보의 사본·복제물을 일정 기간별로 나누어 제공하거나 열람과 병행하여 제공할 수 있다. ③ 공공기관은 제1항에 따라 정보를 공개하는 경우에 그 정보의 원본이 더럽혀지거나 파손될 우려가 있거나 그 밖에 상당한 이유가 있다고 인정할 때에는 그 정보의 사본·복제물을 공개할 수 있다. ④ 공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 비공개 이유와 불복(不服)의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다. 제14조(부분 공개) 공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다. 제18조(이의신청) ① 청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정 또는 부분 공개 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 공공기관으로부터 정보공개 여부의 결정 통지를 받은 날 또는 정보공개 청구 후 20일이 경과한 날부터 30일 이내에 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 할 수 있다. ② 국가기관등은 제1항에 따른 이의신청이 있는 경우에는 심의회를 개최하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 개최하지 아니할 수 있다. 1. 심의회의 심의를 이미 거친 사항 2. 단순ㆍ반복적인 청구 3. 법령에 따라 비밀로 규정된 정보에 대한 청구 ③ 공공기관은 이의신청을 받은 날부터 7일 이내에 그 이의신청에 대하여 결정하고 그 결과를 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 정하여진 기간 이내에 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 기산하여 7일의 범위에서 연장할 수 있으며, 연장 사유를 청구인에게 통지하여야 한다. ④ 공공기관은 이의신청을 각하(却下) 또는 기각(棄却)하는 결정을 한 경우에는 청구인에게 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 사실을 제3항에 따른 결과 통지와 함께 알려야 한다. 【공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령】 제11조(정보공개심의회) ② 심의회는 다음 각 호의 사항을 심의한다. 1. 공개 청구된 정보의 공개 여부를 결정하기 곤란한 사항 2. 법 제18조 및 제21조제2항에 따른 이의신청. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 이의신청은 제외한다. 가. 공공기관의 비공개 결정 또는 부분 공개 결정에 대하여 같은 내용으로 2회 이상 반복하여 제기된 이의신청 나. 청구인이 법 제18조제1항에 따른 기간이 지난 후에 한 이의신청 다. 제3자가 법 제21조제2항에 따른 기간이 지난 후에 한 이의신청 라. 청구인의 요구대로 공개 결정을 할 경우 3. 그 밖에 정보공개제도의 운영에 관한 사항 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보 비공개 결정 통지서, 이의신청 기각결정 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 11. 12. 피청구인에게‘○○ 공공택지지구 지정과 관련하여 국토부 등 관계중앙행정기관과 관할시인 ○○시 간 사전협의한 일체의 내용 및 수발신 공문, 각 회의 시마다 참석한 참석자에 대한 자료 일체’에 대한 정보공개청구를 하였으나, 피청구인은 2018. 11. 22. 청구인에게 정보공개법 제9조제1항제5호를 근거로 정보 비공개 결정 통지하였다. 나) 청구인은 2018. 11. 24. 피청구인의 정보 비공개 결정에 대하여 이의신청하였으나, 2018. 11. 30. 개최된 ○○시 정보공개심의회에서‘○○○○ 공공주택지구 지정은 현재 확정 고시가 이루어지지 않은 행정계획의 내부 검토과정의 사항으로 관계 협의기관과의 사전협의 문서 등이 공개될 경우 의사결정에 영향을 미치거나 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다’는 사유로 청구인의 이의신청에 대하여 기각 결정하였다. 다) 이에 피청구인은 2018. 12. 4. 청구인에게 정보공개법 제18조를 근거로 이의신청 기각 결정 통지를 하였다. 2) 정보공개법 제3조에 따르면 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 하지만, 같은 법 제9조제1항 각 호에서 정한 예외사유에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있는데, 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보(다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다)(제5호)는 공개하지 아니할 수 있다. 또한 정보공개법 제18조에 의하면 청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정에 대하여 불복이 있는 때에는 이의신청을 할 수 있고, 국가기관 등은 이의신청이 있는 경우에는 심의회를 개최하여야 한다. 그리고 정보공개법 시행령 제11조제2항에 의하면 정보공개심의회는 1. 공개 청구된 정보의 공개 여부를 결정하기 곤란한 사항, 2. 법 제18조 및 제21조제2항에 따른 이의신청, 3. 그 밖에 정보공개제도의 운영에 관한 사항을 심의한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은‘○○○○ 공공주택지구 지정’과 관련된 국토부-○○시 간 공문 및 회의 내용은 이미 지난 과거의 행적이며, 업무의 공정한 수행이나 연구 개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보가 아니므로 정보공개법 제9조제1항제5호에 해당하는 비공개대상 정보가 아니며, 정보의 공개가능한 부분에 대하여 부분 공개를 규정하고 있는 정보공개법 제14조 및 행정의 투명성 보장과 시민의 시정 참여의 권리를 근거로 하여 이 사건 처분은 위법한 처분이라고 주장하고 있고, 이에 대하여 피청구인은 청구인이 요청하고 있는 정보가 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정하는 비공개대상정보에 해당하므로 이 사건 처분은 적법하다고 주장하고 있다. 따라서 이 사건의 쟁점은‘○○○○ 공공주택지구지정(안)’과 관련된 행정기관 간의 사전협의자료 및 회의 관련자료가 정보공개법상 비공개대상정보(제9조제1항제5호)에 해당하는지 여부이다. 행정기관 간의 행정계획 수립을 위한 내부계획안은 그 계획의 형성과정 및 본질과 특성 등을 고려하자면, 행정주체가 일정한 행정활동을 위한 목표를 설정하고, 그와 관련되는 다양한 행정수단을 조정하고 수많은 고려요소들을 체계적으로 종합화하는 과정을 통한 미래지향적인 행정영역에 해당된다. 목표를 달성하기 위한 최종 결정단계에 도달하기까지 이루어지는 회의에 관련되는 회의록이나 정보들이 공개되는 경우 관련 기관간의 의견이나 일부 자료가 최종 행정계획안과 세부적으로 차이가 나는 내용이 포함되어 있을 시에는 그 공개로 인하여 정보공개청구 당사자에게는 물론이고, 사회적으로도 불필요한 논란을 불러일으킬 수 있다. 해당 계획안에 다수의 이해관계가 얽혀있거나 사회적인 영향력이 클수록 관련기관이나 회의참석자에 대하여 외부의 부당한 압력 내지 새로운 분쟁에 휘말릴 우려도 제기될 수 있으며, 회의참석자의 구체적인 신상과 회의 내용들이 이와 같이 공개될 경우에 대한 심리적 부담으로 인하여 향후 이와 유사한 행정활동의 의사형성에 있어서 자유로운 의견 개진과 논의에 제한을 받을 수도 있을 것이다. 회의록의 일부분에 대하여 부분 공개를 하는 경우에도 최종 행정결정과의 동일성 여부에 따라 위와 같은 논란과 우려가 또한 동일하게 제기될 수 있다. 행정계획안의 형성 및 본질에 비추어 공개를 염두에 두지 않은 상태에서의 의사형성이 그렇지 않은 경우보다 더 자유롭고 객관적이고 중립적인 결과에 이를 개연성이 큰 점 등 위 회의록 공개에 의하여 보호되는 시민의 알권리의 보장과 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익 등을 비교교량해 볼 때, 국토부-○○시 간 공문 및 회의 내용 등은 정보공개법 제9조제1항제5호에서 정한‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당한다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.