정보공개 이의신청 기각결정 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2023. 4. 12. 피청구인에게 청구인이 신고한 장애인 주차표시 부당 사용 건에 대한 과태료 부과 내역을 공개해 달라는 정보공개 청구하였다. 피청구인은 2023. 4. 20. 이 사건 정보가 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보에 해당한다는 사유로 비공개 결정하였고, 이에 대해 청구인은 2023. 4. 20. 이의신청 하였다. 피청구인은 2023. 5. 8. 청구인의 이의신청에 대해 정보공개심의위원회 심의를 거쳐 「개인정보보호법」 제2조 제1항에 따른 개인정보로서 다른 정보와 결합하여 소유주가 특정될 염려가 있으며 처분의 당사자가 아닌 자에게 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보에 해당하므로 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 정보공개법」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제6호에 따른 개인에 관한 사항으로서 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 보여진다는 이유로 기각결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개인정보 보호법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “개인정보”란 살아 있는 개인에 관한 정보로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 정보를 말한다. 가. 성명, 주민등록번호 및 영상 등을 통하여 개인을 알아볼 수 있는 정보 나. 해당 정보만으로는 특정 개인을 알아볼 수 없더라도 다른 정보와 쉽게 결합하여 알아볼 수 있는 정보. 이 경우 쉽게 결합할 수 있는지 여부는 다른 정보의 입수 가능성 등 개인을 알아보는 데 소요되는 시간, 비용, 기술 등을 합리적으로 고려하여야 한다. 다. 가목 또는 나목을 제1호의2에 따라 가명처리함으로써 원래의 상태로 복원하기 위한 추가 정보의 사용ㆍ결합 없이는 특정 개인을 알아볼 수 없는 정보(이하 “가명정보”라 한다) 1의2. “가명처리”란 개인정보의 일부를 삭제하거나 일부 또는 전부를 대체하는 등의 방법으로 추가 정보가 없이는 특정 개인을 알아볼 수 없도록 처리하는 것을 말한다. 2. “처리”란 개인정보의 수집, 생성, 연계, 연동, 기록, 저장, 보유, 가공, 편집, 검색, 출력, 정정(訂正), 복구, 이용, 제공, 공개, 파기(破棄), 그 밖에 이와 유사한 행위를 말한다. 3. “정보주체”란 처리되는 정보에 의하여 알아볼 수 있는 사람으로서 그 정보의 주체가 되는 사람을 말한다. 4. “개인정보파일”이란 개인정보를 쉽게 검색할 수 있도록 일정한 규칙에 따라 체계적으로 배열하거나 구성한 개인정보의 집합물(集合物)을 말한다. 5. “개인정보처리자”란 업무를 목적으로 개인정보파일을 운용하기 위하여 스스로 또는 다른 사람을 통하여 개인정보를 처리하는 공공기관, 법인, 단체 및 개인 등을 말한다. 6. “공공기관”이란 다음 각 목의 기관을 말한다. 가. 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회의 행정사무를 처리하는 기관, 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다) 및 그 소속 기관, 지방자치단체 나. 그 밖의 국가기관 및 공공단체 중 대통령령으로 정하는 기관 7. “영상정보처리기기”란 일정한 공간에 지속적으로 설치되어 사람 또는 사물의 영상 등을 촬영하거나 이를 유ㆍ무선망을 통하여 전송하는 장치로서 대통령령으로 정하는 장치를 말한다. 8. “과학적 연구”란 기술의 개발과 실증, 기초연구, 응용연구 및 민간 투자 연구 등 과학적 방법을 적용하는 연구를 말한다. 【공공기관 정보공개에 관한 법률】 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 1. 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 2. 국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보 3. 공개될 경우 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정(矯正), 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업 7. 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 “법인등”이라 한다)의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 ② 공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개 대상으로 하여야 한다. ③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 해당 공공기관의 업무 성격을 고려하여 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부 기준(이하 “비공개 세부 기준”이라 한다)을 수립하고 이를 정보통신망을 활용한 정보공개시스템 등을 통하여 공개하여야 한다. ④ 공공기관(국회ㆍ법원ㆍ헌법재판소 및 중앙선거관리위원회는 제외한다)은 제3항에 따라 수립된 비공개 세부 기준이 제1항 각 호의 비공개 요건에 부합하는지 3년마다 점검하고 필요한 경우 비공개 세부 기준을 개선하여 그 점검 및 개선 결과를 행정안전부장관에게 제출하여야 한다. 제18조(이의신청) ① 청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정 또는 부분 공개 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 공공기관으로부터 정보공개 여부의 결정 통지를 받은 날 또는 정보공개 청구 후 20일이 경과한 날부터 30일 이내에 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 할 수 있다. ② 국가기관등은 제1항에 따른 이의신청이 있는 경우에는 심의회를 개최하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 심의회를 개최하지 아니할 수 있으며 개최하지 아니하는 사유를 청구인에게 문서로 통지하여야 한다. <개정 2020. 12. 22.> 1. 심의회의 심의를 이미 거친 사항 2. 단순ㆍ반복적인 청구 3. 법령에 따라 비밀로 규정된 정보에 대한 청구 ③ 공공기관은 이의신청을 받은 날부터 7일 이내에 그 이의신청에 대하여 결정하고 그 결과를 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 정하여진 기간 이내에 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 기산하여 7일의 범위에서 연장할 수 있으며, 연장 사유를 청구인에게 통지하여야 한다. ④ 공공기관은 이의신청을 각하(却下) 또는 기각(棄却)하는 결정을 한 경우에는 청구인에게 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 사실을 제3항에 따른 결과 통지와 함께 알려야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 행정심판 청구서, 답변서, 이 사건 처분서, 정보공개청구서, 이의신청서 등의 기재 내용을 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2023. 4. 12. 피청구인에게 2023년 3월 21일 국민신문고 신청번호 ○○○-○○○○-○○○○○○(20○○년 ○○월○○일 ○○시 ○○분부터 ○○시 ○○분 사이에 수원 ○○구 ○○상가주차장에서 유효하지 않은 장애인 주차표지를 부착한 채 장애인 전용구역에 주차된 ○○○○차량에 대한 과태료 부과 요청) 장애인 주차표지 부당사용 건에 대해 부과한 과태료 대장 내역서에 대해 정보공개청구를 하였다. 나) 피청구인은 2023. 4. 20. 청구인에게 특정차량에 대한 조치결과(과태료 부과 확인)와 관련하여 해당 정보는 특정된 차량이 다른 정보와 결합하여 소유주가 특정될 염려가 있어 「개인정보 보호법」 제2조 제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보에 해당되므로 정보공개법 제9조 제1항 제6호에 따라 정보 비공개 결정 처분을 하였다. 다) 청구인은 2023. 4. 20. 피청구인의 정보 비공개 결정에 대해 청구인이 청구한 정보는 본인이 신고했던 차량에 대한 과태료 부과 내역일 뿐 차량 소유자의 성명이나 주민등록번호가 아니므로 해당 정보는 삭제하고 공개하면 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 전혀 없고, 과거 동일 사안에 대해 같은 방식으로 공개해 왔음을 이유로 이의신청하였다. 라) ○○시 정보공개 심의회는 2023. 4. 28. 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다는 이유로 청구인의 이의신청에 대해 기각으로 결정하는 심의를 하였고, 피청구인 역시 2023. 5. 20. 청구인에게 위 나) 항과 같은 이유로 이의신청을 기각하였다. 2) 관련 법령의 규정 정보공개법 제9조 제1항 제3호에 따르면 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보이거나, 같은 법 제9조 제1항 제6호에 따라 해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보일 경우 공개하지 아니할 수 있다. 「개인정보 보호법」 제2조 제1호에 따르면 “개인정보”란 살아 있는 개인에 관한 정보로서 ① 성명, 주민등록번호 및 영상 등을 통하여 개인을 알아볼 수 있는 정보, ② 해당 정보만으로는 특정 개인을 알아볼 수 없더라도 다른 정보와 쉽게 결합하여 알아볼 수 있는 정보(이 경우 쉽게 결합할 수 있는지 여부는 다른 정보의 입수 가능성 등 개인을 알아보는 데 소요되는 시간, 비용, 기술 등을 합리적으로 고려하여야 한다) ①과 ②를 개인정보의 일부를 삭제하거나 일부 또는 전부를 대체하는 등의 방법으로 추가 정보가 없이는 특정 개인을 알아볼 수 없도록 함으로써 원래의 상태로 복원하기 위한 추가 정보의 사용ㆍ결합 없이는 특정 개인을 알아볼 수 없는 정보(가명정보)를 말한다. 3) 판 단 가) 이 사건 심판청구 대상에 대하여 청구인이 정보 비공개 처분에 대하여 취소를 구하거나 정보공개의 이행을 구하는 청구가 아닌 정보공개 비공개 처분의 이의신청에 대한 기각결정의 취소를 구하고 있는바, 그렇다면 우선 이의신청에 대한 기각결정이 행정심판의 대상인 ‘처분’에 해당하는지 살펴본다. 행정심판의 대상인 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용’을 말한다. 행정청의 행위가 행정심판의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위의 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다. 행정청의 행위가 ‘처분’에 해당하는지가 불분명한 경우에는 그에 대한 불복방법 선택에 중대한 이해관계를 가지는 상대방의 인식가능성과 예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 판단하여야 한다(대법원 2022. 3. 17. 선고 2021두53894 판결 참조). 수익적 행정처분을 구하는 신청에 대한 거부처분이 있은 후 당사자가 다시 신청을 한 경우에는 신청의 제목 여하에 불구하고 그 내용이 새로운 신청을 하는 취지라면 관할 행정청이 이를 다시 거절하는 것은 새로운 거부처분이라고 보아야 한다. 나아가 어떠한 처분이 수익적 행정처분을 구하는 신청에 대한 거부처분이 아니라고 하더라도, 해당 처분에 대한 이의신청의 내용이 새로운 신청을 하는 취지로 볼 수 있는 경우에는, 그 이의신청에 대한 결정의 통보를 새로운 처분으로 볼 수 있다(위 대법원 판결 참조). 살피건대, 청구인이 최초 정보공개 청구 당시에는 과태료 부과 내역의 정보공개를 청구했지만 이의신청 당시에는 성명과 주민등록번호 등 개인정보를 제외한 과태료 부과 및 납부 내역의 정보공개를 청구하는 등 청구한 정보의 내용이 달라 새로운 신청을 한 것으로 볼 수 있으므로 이에 대한 기각결정 역시 최초의 거부처분과는 다른 처분으로 볼 수 있다고 판단된다. 그렇다면 이 사건 심판의 대상은 당초 비공개결정이 아니라 이의신청 기각결정으로 봄이 상당하다. 나) 이 사건 처분의 적정 여부 다음으로 개인정보를 제외한 과태료 부과 및 납부 내역에 대한 비공개 결정이 적정한지 살펴본다. 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 규정에 의하여 비공개대상이 되는 정보에는 「개인정보 보호법」 제2조 제1호에 따른 성명, 주민등록번호 등 정보의 형식이나 유형을 기준으로 비공개대상정보에 해당하는지 여부를 판단하는 ‘개인식별정보’뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 인하여 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다고 새겨야 한다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 판결 참조). 청구인이 2023. 3. 21. 국민신문고에 유효하지 않은 장애인 주차 표지를 부착한 채 장애인 전용 주차구역에 불법주차 신고를 하면서 차량번호, 차종 및 이를 식별할 수 있는 사진을 첨부하였고, 이러한 신고에 대하여 피청구인이 2023. 3. 25. 청구인에게 처리결과를 통지하면서 과태료 부과 예정임을 안내하였다. 이러한 사실에 비추어보면, 청구인은 이미 기초적인 차량 및 소유자에 대한 정보를 보유할 가능성이 존재하고, 여기에 과태료 부과 내역 및 납부 내역에 관한 이 사건 정보를 공개한다면 비록 그것이 개인식별정보를 제외한 것이라고 할지라도 불법주차 차량 소유자의 사회적 명예 등 사생활의 영역에 영향을 줄 가능성이 있다고 할 것이다. 그렇다면 이 사건 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제6호에서 규정한 개인에 관한 사항으로서 공개할 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보에 해당된다. 그리고 비공개 대상 정보에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 비공개에 의하여 보호되는 개인의 사생활 보호 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 공익을 비교·교량하여 구체적 사안에 따라 신중하게 판단해야 할 것인데, 과태료 부과 내역 및 납부 내역의 공개로 인하여 침해되는 특정인의 사회적 명예 또는 사생활의 보호 이익은 상당함에 비하여 이를 공개함으로 인하여 발생되는 공익은 이에 미치지 못하므로 청구인의 주장은 모두 이유가 없고, 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.