정보공개 이의신청 기각결정 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2015. 10. 14. 피청구인에게 ‘2015년 9월 25일 ○○대학교와 ○○엠씨(주)가 체결한 ○○대환경설비 용역계약 관련 내용 중 2015. 10. 1.∼2017. 9. 30. 책정된 ○○대학교 환경설비 관련 책정인원, 직·간접노무비(기본급, 주휴수당, 상여금, 수당 등) 책정내용, 퇴직금, 근로기준법상 각종 수당 등 책정내용, 4대 보험료 등 기타 경비 책정내용, 식대, 피복비 등 복리후생비 책정내용 등, 재료비 및 기업이윤 등의 산출내역서 및 계약 당시 낙찰률’(이하 이 사건 정보 ①이라 한다), ‘2013. 1. 1.∼2015. 9. 30. ○○대학교 총장 및 각 부처 처장들의 기관 운영 판공비(총장 특별업무추진비 포함)의 지출결의서 및 지출내역, 지급결의서, 품의서, 현금출납부, 일상경비 정리부 등’(이하 이 사건 정보 ②라 한다), ‘정보공개심의위원회 위원 명단 및 소속’(이하 ‘이 사건 정보 ③’이라 한다)에 대한 정보공개를 청구하자, 피청구인은 2015. 11. 4. 정보 부분공개 결정 통지를 하였고, 청구인이 이에 불복하여 2015. 11. 6. 피청구인에게 이의신청을 제기하자 피청구인은 2015. 11. 18. 청구인에게 비공개된 정보는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조에 해당하는 사항이라는 이유로 ‘이의신청 기각결정 통지’를 하였다. 나. 청구인은 2015. 11. 25. 위 ‘이의신청 기각결정 통지’에 대하여 우리 위원회에 정보공개 이의신청 기각결정 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 우리 위원회는 2016. 6. 24. 피청구인이 비공개 대상 정보가 정보공개법 제9조제1항 각 호의 비공개정보에 해당한다는 이유로 다시 처분할 수 있음은 별론으로 하고, 피청구인이 정보공개법상 구체적인 비공개사유를 밝히지 아니한 채 행한 이 사건 처분은 위법·부당하다는 재결을 하였다. 다. 피청구인은 2016. 7. 20. 위 재결에 따라 이 사건 정보 ①은 정보공개법 제9조제1항제5호·제7호에 따라, 이 사건 정보 ②는 정보공개법 제9조제1항제7호에 따라, 이 사건 정보 ③은 정보공개법 제9조제1항제5호에 따라 각각 비공개 결정 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 입찰계약에 관한 사항은 입찰이 끝나서 계약이 이루어진 정보이므로 공개되어야 마땅하고, 용역계약 내용 중 법인 등의 경영 영업상의 비밀에 해당하는 사항으로 타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업 활동에 관한 일체의 정보 또는 사업 활동 등에 관한 일체의 비밀사항이 있다면 이를 제외하고 나머지 정보는 공개하여야 하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 정보 ①은 입찰계약의 핵심적인 내용이며, 공개될 경우 제3자인 계약 상대방 업체의 인사정책에 대한 기밀사항이 유출될 개연성이 크므로 정보공개법 제9조제1항제5호·제7호에 따라 비공개 대상 정보에 해당한다. 나. 이 사건 정보 ②는 피청구인 및 피청구인 소속 각 처장들의 업무내용 및 업무동선과 밀접한 관련이 있는 정보로 정보공개법 제9조제1항제7호에 따라 비공개 대상 정보에 해당한다. 다. 이 사건 정보 ③은 청구인이 공개청구한 정보에 대한 심의를 진행 중이므로 의사결정 과정에 해당되어 정보공개법 제9조제1항제5호에 따라 비공개 대상이며, 각 위원의 명단과 소속은 개인에 관한 사항으로 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있으므로 정보공개법 제9조제1항제6호에 따라 비공개 대상 정보에 해당한다. 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조, 제2조, 제3조, 제9조, 제14조 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 제11조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 이의신청 기각결정 통지서, 정보공개청구서, 정보부분공개결정통지서 등 각 사본과 우리 위원회의 증거조사 내용에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2015. 10. 14. 피청구인에게 이 사건 정보 ①· ②· ③의 공개를 청구하였다. 나. 피청구인은 2015. 10. 21. 청구인에게 공개 여부 결정기간 연장 통지를 하였고, 2015. 11. 4. 청구인에게 이 사건 정보 ① 중 ‘도급 책정인원: 최소인원 19명, 사립학교법에 따른 예산과 결산 공시 자료’에 대해서는 공개하고, 이 사건 정보 ①· ②· ③ 중 공개된 정보 이외의 정보에 대해서는 정보공개법 제9조의 비공개 대상 정보에 해당한다는 이유로 비공개하는 ‘정보 부분공개 결정 통지’를 하였다. 다. 청구인은 이에 불복하여 2015. 11. 6. 피청구인에게 이의신청을 제기하자 피청구인은 2015. 11. 12. 청구인에게 이의신청 결정기간 연장 통지를 하고, 2015. 11. 18. 청구인에게 청구인이 요구한 정보는 정보공개법 제9조에 해당한다는 이유로 ‘이의신청 기각결정 통지’를 하였다. 라. 청구인은 2015. 11. 25. 위 ‘이의신청 기각결정 통지’에 대하여 우리 위원회에 정보공개 이의신청 기각결정 취소를 구하는 행정심판을 청구하여, 2016. 6. 24. 피청구인이 비공개 대상 정보가 정보공개법 제9조제1항 각 호의 비공개정보에 해당한다는 이유로 다시 처분할 수 있음은 별론으로 하고, 피청구인이 정보공개법상 구체적인 비공개사유를 밝히지 아니한 채 행한 위 처분은 위법·부당하다는 재결을 받았다. 마. 피청구인은 2016. 7. 20. 청구인에게 우리 위원회의 위 재결에 따라 이 사건 정보 ①은 정보공개법 제9조제1항제5호·제7호, 이 사건 정보 ②는 정보공개법 제9조제1항제7호, 이 사건 정보 ③은 정보공개법 제9조제1항제5호에 따라 비공개하는 이 사건 처분을 하였다. 바. 우리 위원회는 2016. 1. 31. 피청구인에게 피청구인이 보유·관리하고 있는 정보에 대해 확인을 요청하였고, 피청구인은 2016. 2. 1. 이 사건 정보 ② 중 총장 특별업무추진비에 대한 정보를 제외한 정보에 대해서는 보유하고 있다고 답변하였다. 사. 우리 위원회가 직권 조사한 바에 의하면 이 사건 정보 ①· ②· ③에는 다음과 같은 내용이 포함되어 있다. 1) 이 사건 정보 ①에는 다음과 같은 내용이 포함되어 있음 ○ 용역표준계약서 - 계약번호, 공고번호 - 계약상대자(상호, 주소, 법인등록번호, 대표자) - 계약내용(용역명, 계약금액, 계약보증금, 지체 상금율, 계약기간, 기타사항) ○ 가격제안서 - 입찰내용(공고번호, 입찰일자, 건명, 금액, 기간) - 입찰자(상호 또는 법인명칭, 법인등록번호, 주소, 전화번호, 대표자, 주민등록번호) - 붙임서류(원가산출내역서) ○ 원가산출내역서 - 직접노무비(기본급, 자격수당, 기술직무수당, 위험수당, 자가운전보조비, 특별작업수당, 연차수당, 퇴직급여충당금, 직접노무비 소계) - 간접노무비(산재보험료, 국민연금, 건강보험료, 노인장기요양보험료, 고용보험료, 임금채권보장보험, 장애인고용부담금, 피복비, 복리후생비, 간접노무비 소계) - 일반관리비 - 공과잡비 및 이윤 등 - 부가가치세 - 1인당 월 인건비 - 인원수 - 월간 용역비 총계 - 총 용역비 계 2) 이 사건 정보 ②에는 다음과 같은 내용이 포함되어 있음 ○ 지출결의서 - 회계구분, 결재내역, 제목, 결의부서, 부서발의일, 부서발의자, 원인번호, 입금방법, 집행요청일, 지출구분, 전표처리번호, 결의서구분, 대체결의여부, 첨부자료여부, 진행상태, 참고사항, 결의금액 - 세부사항(예산부서, 사업명, 계정코드, 계정명, 발전기금, 인건비, 금액) - 결의증빙(증빙구분, 증빙관리번호, 발행일자, 사업자번호, 업체명, 금액) ○ 총장 업무추진비 품의서(품의일자, 품의번호, 예산부서, 지출구분, 제목, 추진기간, 예산금액, 계정과목, 기타업무추진비 지출분 내역, 총 품의 금액, 년도, 회계단위, 회계구분, 예산부서, 작성일자, 작성자, 전화번호, 사업명, 계정명, 적요, 예산액, 기집행액, 품의금액, 참석자, 계좌번호, 예금주 등 사안에 따라 포함된 내용이 상이함) ○ 처장 업무추진비 품의서(제목, 지출기간, 소요예산 및 세부내역, 지출예산과목, 계좌번호, 예금주 등 사안에 따라 포함된 내용이 상이함) 3) 이 사건 정보 ③에는 다음과 같은 내용이 포함되어 있음 ○ 「○○대학교 정보공개에 관한 규정」 제11조에 따라 당연직 위원 7명으로 구성되어 있고, 위원의 소속, 직급, 직위, 성명, 구분, 임용기간, 비고 등으로 구분 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계 법령의 내용 정보공개법 제2조제1호 및 제2호에 따르면 "정보"란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다고 되어있으며, "공개"란 공공기관이 이 법에 따라 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 제공하는 것 또는 「전자정부법」 제2조제10호에 따른 정보통신망을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제9조제1항제5호·제7호에 따르면 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보(다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 함), 법인·단체 또는 개인의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보(다만, 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보, 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 제외함)는 공개하지 아니할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제14조에 따르면 공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제11조제2항에 따르면 정보공개심의회는 공개 청구된 정보의 공개 여부를 결정하기 곤란한 사항, 법 제18조 및 제21조제2항에 따른 이의신청(다만, 공공기관의 비공개 결정 또는 부분 공개 결정에 대하여 같은 내용으로 2회 이상 반복하여 제기된 이의신청, 청구인이 법 제18조제1항에 따른 기간이 지난 후에 한 이의신청, 제3자가 법 제21조제2항에 따른 기간이 지난 후에 한 이의신청, 청구인의 요구대로 공개 결정을 할 경우는 제외), 그 밖에 정보공개제도의 운영에 관한 사항을 심의한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 이 사건 정보 ② 중 총장 특별업무추진비 관련 정보에 대한 판단 정보공개법 제2조제1호, 제3조, 제5조제1항 및 제9조제1항을 종합해 보면, ‘정보’란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서 포함)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말하고, 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가지며, 공공기관이 보유·관리하는 정보는 동 법률이 정하는 비공개사유에 해당되지 않는 한 원칙적으로 이를 공개하여야 하는바, 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도이므로 공개를 구하는 정보를 공공기관이 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점에 대해서는 원칙적으로 공개청구자에게 그 입증책임이 있다고 할 것이며, 만일 공공기관이 그 정보를 보유·관리하고 있지 아니한 경우에는 정보공개 거부처분의 취소 및 해당 정보의 공개를 구할 법률상 이익이 없다고 할 것이다(대법원 2006. 1. 13. 선고 2003두9459 판결 참조) 위 인정사실에 따르면 이 사건 정보 ② 중 총장 특별업무추진비에 관한 정보는 보유·관리하고 있지 않고, 달리 피청구인이 이를 보유·관리하고 있다는 사실을 인정할 만한 객관적인 자료도 확인되지 아니하므로 청구인에게는 위 정보의 공개를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없다고 할 것이다. 따라서 위 정보의 공개거부처분의 취소를 구하는 부분의 심판청구는 부적법한 청구이다. 2) 이 사건 정보 ①에 대한 판단 정보공개법 제9조제1항제5호에서 비공개대상정보로 규정하고 있는 ‘감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’란 같은 법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 같은 법 제9조제1항제5호에 따른 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 말하고, 이에 해당하는지는 비공개함으로써 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익과 공개로 보호되는 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단할 것이다. 그리고 그 판단을 할 때에는 공개청구의 대상이 된 당해 정보의 내용뿐 아니라 그것을 공개함으로써 장래 동종 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 가져올지도 아울러 고려해야 한다.(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두18758 판결 참조) 또한, 정보공개법 제9조제1항제7호에서 비공개 대상으로 규정하고 있는 ‘법인 등의 경영·영업상 비밀’은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’을 의미하는 것이고, 그 공개 여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지 여부에 따라 결정되어야 하며 그 정당한 이익 유무를 판단할 때에는 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 하는 정보공개법의 입법 취지와 아울러 당해 법인 등의 성격, 당해 법인 등의 권리, 경쟁상 지위 등 보호받아야 할 이익의 내용·성질 및 당해 정보의 내용·성질 등에 비추어 당해 법인 등에 대한 권리보호의 필요성, 당해 법인 등과 행정과의 관계 등을 종합적으로 고려하여야 한다(대법원 2014. 7. 24. 선고 2012두12303 판결 참조) ○○대 환경설비용역 계약은 ○○대학교가 제3자인 계약 상대방 업체와 계약의 자유와 사적 자치의 원칙이 적용되는 대등한 계약의 일방 당사자로서 사인의 지위에서 이루어진 것이고, 그 정보는 계약상대자, 계약내용 등의 용역표준계약서, 입찰자의 개인정보 등이 포함된 가격제안서, 기본급, 수당, 퇴직금, 4대 보험료 등 직·간접 노무비 책정내용, 일반관리비, 이윤 등의 원가산출내역서로 구성되어 있는데, 이와 같은 정보는 피청구인이 제3자인 계약 상대방과 환경설비용역 계약을 체결할 경우 적용되는 용역원가산출의 기초가 되는 기준이 되는 사항들로서 입찰계약에 관한 사항일 뿐만 아니라 타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 정보라고 할 수 있고, 이를 공개할 경우 용역계약에 이해관계를 가진 자들로부터 제기될지도 모르는 시시비비에 휘말리는 상황이 초래됨으로써 피청구인이 용역계약 업무를 공정하고 원활하게 수행하는데 있어 현저한 지장을 초래할 우려가 크다고 보이는 점 등을 종합하면, 이 사건 정보 ①은 공개될 경우 피청구인의 계약업무 등의 공정한 수행이 현저하게 지장을 받을 고도의 개연성이 존재할 뿐만 아니라 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서, 공개될 경우 계약 상대방의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되며, 달리 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있다거나 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보에 해당하는 것으로 볼 만한 증거도 없으므로, 이 사건 정보 ①이 정보공개법 제9조제1항제5호 및 제7호의 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 이를 공개 거부한 이 사건 처분 중 이 사건 정보 ①을 비공개한 부분은 위법·부당하다고 할 수 없다. 3) 이 사건 정보 ②에 대한 판단 위 인정사실에 따르면 이 사건 정보 ②는 피청구인 소속 총장 및 각 처장의 2013. 1. 1부터 2015. 9. 30.까지 업무추진비 집행내역에 관한 것으로 그 정보는 회계구분, 결재내역 등의 지출결의서, 회계단위, 품의금액, 예금주, 계좌번호 등의 품의서로 구성되어 있는데, 위 정보 중 사업자번호, 참석자, 예금주, 계좌번호 등의 정보는 정보공개법 제9조제1항제7호의 비공개 사유에 해당한다고 할 것이나, 이를 제외한 나머지 정보의 경우 타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 정보라거나 사업활동에 관한 일체의 비밀사항에 해당하는 법인 등의 경영상·영업상 비밀에 해당하는 것으로 보기는 어려우므로 이 사건 정보 ② 중 사업자번호, 참석자, 예금주, 계좌번호 등의 정보를 제외한 나머지 정보에 대하여 정보공개법 제9조제1항제7호에 따라 비공개 한 부분은 위법·부당하다. 4) 이 사건 정보 ③에 대한 판단 가) 먼저, 피청구인은 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제6호에 해당한다고 주장하므로 이에 관해 살펴본다. 피청구인은 당초 이 사건 정보 ③이 정보공개법 제9조제1항제5호에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 행정처분의 취소를 구하는 행정심판에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되는데, 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분 시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존재하고 있었고 설령 당사자도 그 사실을 알고 있었다고 하더라도 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없다(대법원 2006. 1. 13. 선고 2004두12629 판결 참조)고 할 것인데, 피청구인의 위와 같은 주장은 당초 처분근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 아니하므로 피청구인의 주장과 같은 처분사유의 추가·변경은 허용되지 않는다고 할 것이어서 이 사건 처분의 위법·부당 여부는 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 제시한 처분사유를 근거로만 판단하여야 할 것이다. 나) 다음으로, 이 사건 정보 ③이 정보공개법 제9조제1항제5호에 해당하는지 여부를 살펴보면, 정보공개심의회는 공개 청구된 정보의 공개 여부를 결정하기 곤란한 사항, 이의신청, 그 밖에 정보공개제도의 운영에 관한 사항에 대해 심의하기 위하여 국가기관 등에 설치·운영되는 위원회로서 피청구인이 정한 규정에 따라 7명의 당연직 위원으로 구성되어 있는데, 위원의 명단 및 그 소속 자체가 의사결정 과정 중에 있는 사항으로서 공개될 경우 정보공개 청구인 등이 부당한 압력이나 부정한 청탁 등을 행사함으로써 정보공개심의회 위원들이 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 정보 ③은 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개 정보에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 따라서, 이 사건 정보 ③이 정보공개법 제9조제1항의 다른 비공개정보에 해당한다는 이유로 비공개하는 것은 별론으로 하더라도, 정보공개법 제9조제1항제5호를 사유로 이 사건 정보 ③을 비공개한 부분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 ‘이 사건 정보 ② 중 총장 특별업무추진비’에 대한 청구부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, ‘이 사건 정보 ② 중 사업자번호, 참석자, 계좌번호, 예금주 등의 정보를 제외한 나머지 정보’ 및 ‘이 사건 정보 ③’에 대한 정보공개 이의신청 기각결정의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하며, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.