정보공개 이의신청 기각결정 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2022. 8. 12. 피청구인에게 ① 2011년도부터 2021년도까지 「개발제한구역내 불법행위의 예방과 단속에 관한 규정」(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다) 제7조제3항에 따라 도지사에게 보고한 발송 공문, 보고 문서 발송과 관련된 내용이 기술된 문서(이하 ‘이 사건 제1정보’라 한다)와 ② 2011년도부터 2021년도까지 같은 규정 제11조제3항에 따라 ‘○○동 및 ○□동’에서 시행한 특별단속 시행 공문, 특별단속 시행 문서, 특별단속 시행과 관련한 내용이 기술된 문서 등(이하 ‘이 사건 제2정보’라 하고, 이 사건 제1정보 및 제2정보를 통틀어‘이 사건 정보’라 한다)의 공개를 청구하였고, 피청구인은 같은 해 9. 13. 청구인에게 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항 및 제14조에 따라 청구인에게 정보 비공개 및 부분공개 결정을 통지하였다. 청구인은 2022. 9. 13. 위 정보공개청구사건의 결정에 대하여 이의신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 9. 27. 정보공개심의회의 심의절차를 거쳐, 같은 해 9. 30. 정보공개 이의신청 기각(비공개)결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 가) 청구인은 2022. 8. 12. 피청구인에게 이 사건 정보를 공개하라는 내용으로 정보공개 청구서를 제출하였다. 나) 피청구인은 2022. 9. 13. 청구인에게 이 사건 정보가 공개될 경우 공정한 업무수행에 지장되는 정보라는 이유로, 이 사건 정보와 관련 없는 단속계획 ‘표지’만 공개하고 나머지 정보는 비공개하는 정보 부분공개 결정 통지하였다. 다) 이에 청구인은 2022. 9. 13. 피청구인에게 비공개 부분에 대한 이의신청을 하였고, 피청구인은 ○○시 정보공개심의회를 거쳐 같은 해 9. 30. 청구인에게 이의신청 기각결정을 통지하였다. 2) 사건의 경위 가) 개발제한구역은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)에 따라 관리하여야 하는 구역으로 법과 원칙에 따라 불법행위에 대한 지도, 단속이 상시적, 정기적으로 이루어져야 한다. 하지만 ○○동 및 ○□동 일대 개발제한구역은 주민들의 수많은 민원 제기에도 불구하고 불법 시설 설치, 수목 벌채 등의 불법 행위가 증가하고 있으며 이에 대한 지도, 단속, 행정처분 등이 거의 이루어지고 있지 않고 있어 개발제한구역의 심각한 훼손 및 인근 주민들이 피해를 많은 입고 있다. 나) 이에 국토교통부훈령으로 운영되고 있는 이 사건 규정에 따라 직무를 제대로 수행하고 있지 않는 직무유기 또는 직무태만 의심, 특정집단에 대한 이익제공 등 부패행위가 의심되어 2022. 8. 12. 관련 자료(도지사 보고 문서, 특별단속 시행 문서 등)에 대한 정보공개 청구하였으나, 피청구인은 같은 해 9. 13. 청구인에게 정보가 공개될 경우 공정한 업무수행에 지장을 초래한다는 사유로 정보 비공개 결정을 하였다. 다) 이에 청구인은 2022. 9. 13. 피청구인에게 이의신청을 하였고, 피청구인은 정보공개심의회 심의 결과 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제5호 및 제6호에서 정하는 비공개 대상 정보에 해당한다는 이유로 같은 해 9. 30. 청구인에게 이의신청을 기각하는 이 사건 처분을 하였다. 라) 피청구인은 이 사건 정보가 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 및 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보에 해당한다고 주장하나, 개인정보가 포함되어 있을 경우에는 비식별화한 후 부분 공개 등의 결정 조치도 가능한 사항이라 생각된다. 또한, 해당 정보는 이미 타 지자체에서는 결과에 대해 공개하고 있으며, 언론을 통해 특별단속 시행도 보도자료로 배포하고 있는 상황이기 때문에 비공개 이유로는 수용할 수 없으며, 피청구인만 비공개하는 것은 직무유기 또는 직무태만을 은폐하거나 특정 이익집단에 특혜를 주기 위한 것으로 생각된다. 3) 이 사건의 처분(또는 부작위)의 위법·부당성 청구인이 공개를 청구한 정보는 정보공개법상 비공개 대상 정보에 해당하지 아니함을 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 【보충서면】 4) 피청구인 답변서 2)나)항에 대하여 ① 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정하고 있는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’라 함은, 같은 법 제1조의 정보공개제도의 목적과 같은 법 제9조제1항제5호의 규정에 의한 비공개 대상 정보의 입법 취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 말한다. 이러한 경우에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 둥의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단하여야 한다(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두19021 판결 등 참조). ② 일례로 기 제출한 ‘갑 제5호증’의 동일 지역 연도별 항공사진을 보았을 때, 불법행위가 증가하고 있음을 확인할 수 있으며, 이에 피청구인이 관련 규정에 따라 공정하게 업무를 수행하여 항공사진 판독을 제대로 하고 그 결과를 경기도에 제출하여 보고 하고 있는지 매우 의심스러우며, ③ 이 지역의 근접한 거리에 유치원, 초등학교 및 아파트 단지가 있음에도 기 제출한 ‘갑 제6호증'’ 및 ‘갑 제7호증’ 등과 같이 지속적인 불법행위로 악취, 미세먼지 및 해충 발생 등으로 많은 피해를 입히고 있으므로, ④ 정보공개를 함으로써 얻는 이익이 더 크다고 생각되며, 나아가 업무의 공정한 수행이 이루어 지지 않았음을 은폐하고자 비공개 하려는 합리적 의심이 매우 강하게 든다. ⑤ 또한 국가법령정보센터 누리집에서 누구나 열람·출력 가능한 개발제한구역법에 행위에 대한 범위, 벌칙 등이 구체적으로 제시되어 있어 공무원의 사견이 불필요하므로, 정보공개법 제9조제1항제5호에 의거 공정한 업무 수행에 지장을 초래한다고 판단하여 비공개 처분하는 것은 법리를 오해한 것이라 생각된다. 5) 피청구인 답변서 2)다)항에 대하여 ① 네이버 지도 등에서 누구나 특정 지역의 항공사진, 지적편집도, 구조물 설치배치 등을 확인할 수 있으며, ② 정부24 누리집에서 누구나 ‘토지(임야)대장’을 열람발급하여 해당 토지(임야)번지의 소유자 성명, 주소, 등록번호, 개별공시지가 등의 정보에 대해 확인할 수 있으며, ③ 그럼에도 불구하고 개인식별정보 유출이 우려된다면 기 제출한 ‘갑 제2호증’과 같이 개인식별정보는 비식별화 작업 후 부분공개 하면 될 것이고, ④ 개인식별정보 비식별화 작업을 하여도 유출이 우려된다면 정보공개법 제14조에 의거 정보공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리하여 부분공개하면 될 것이다. ⑤ 또한, 특별단속 시행 문서가 공개됨으로써 국민의 생명신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래한다고 판단하여, 정보공개법 제9조제1항제3호에 의거 비공개 처분을 하는 것은 법리를 오해한 것이라 생각되며, ⑥ 만약, 피청구인 답변서 2)다)항의 사유로 비공개가 인정될 경우, 기 정보공개한 지자체들은 심각한 범죄자가 될 것이다. 6) 피청구인 답변서 2)마)항에 대하여 ① 이 사건은 「행정절차법」 제21조는 연관성이 없는 것으로 법리를 오해한 것으로 생각되며, ② 개인식별정보 유출이 우려된다면 기 제출한 ‘갑 제2호증’과 같이 개인식별정보는 비식별화 작업 후 부분공개하면 될 것이고, ③ 개인식별정보 비식별화 작업을 하여도 유출이 우려된다면 정보공개법 제14조에 의거 정보공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리하여 부분공개하면 될 것이다. ④ 또한 기 제출한 ‘갑 제5호증, 갑 제6호증’과 ‘갑 제7호증, 갑 제8호증, 갑 제9호증’을 보았을 때 법과 원칙에 따른 공정한 업무수행을 했다고 판단할 근거가 매우 낮으므로, ‘직무유기 또는 직무태만, 은폐 및 특정 이익집단의 특혜 제공’에 대한 합리적 의심이 매우 강하게 든다. 7) 결론 이와 같은 사유로 청구인이 공개 청구한 정보는 정보공개법 제9조에 의거한 비공개 대상 정보에 해당하지 아니함을 고려할 때, ‘청구인의 정보공개이의신청 기각결정을 취소한다.’라는 재결을 구한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 2022. 8. 12.‘○○시 개발제한구역 불법행위 보고 문서 및 특별단속 시행 문서’에 대한 정보공개를 청구하였고, 피청구인은 정보공개법 제9조제1항제5호 및 제14조에 의거하여 정보비공개 및 부분공개 결정을 통지하였다. 이에 대해, 청구인은 피청구인이 정보 부분공개 결정 통지에 관하여 본인이 청구한 내용이 아님을 근거로 이의신청을 하였고, 피청구인이 통지한 비공개 결정에 대해서도 이의신청을 청구하였다. 피청구인은 이의신청 내용을 검토하여 정보공개심의회 심의를 요청하였고 2022. 9. 27. 심의 결과 기각되어 비공개 결정을 통지하였다. 2) 피청구인 답변 가) 경기도는 이 사건 규정 제7조에 따라 항공사진을‘경기도 개발제한구역 판독 시스템’에 입력하여 도내 개발제한구역 불법행위를 관리하고 있다.‘경기도 개발제한구역 판독 시스템’이란, 경기도에서 운영하는 개발제한구역 관리 사이트로서 불법행위 관련 도엽번호, 토지위치, 행위자, 판독내용, 행위내용, 행위일자, 용도, 구조, 면적 등 개인재산 및 정보와 관련된 민감한 정보가 기록되어 있다. 해당 사이트의 저작권은 경기도에 있으며 피청구인은 해당 사이트의 정보를 가공하거나 변형하는 등의 권한이 없을 뿐더러 해당 자료를 추출하는 것 또한 경기도의 허가 없이는 불가능한 행위에 해당된다. 나) 피청구인은 관련 규정에 따라‘개발제한구역 항공사진 판독결과 추진실적’을 월마다 경기도에 제출하여 보고하고 있다. 제출하는 자료에는 건축물(신축, 증축, 증개축), 형질변경, 용도별(동식물시설, 창고, 영농시설, 공장 및 부대시설) 등을 수치로 표기하여 집계표를 작성하도록 되어있다. 이 자료는‘경기도 개발제한구역 판독 시스템’에 근거해서 만들어진 자료에 해당하여 공개될 경우 정보공개법 제9조제1항제5호에 의거 공정한 업무 수행에 지장을 초래한다고 판단되어 비공개 결정하였다. 다) 특정 지역(○○동 및 ○□동)의 특별단속 실시 문서에는 해당 토지번지, 소유자 성명, 주소, 행위자, 불법행위 등 개인재산 및 정보와 관련된 민감한 정보가 기록되어 있어, 정보공개법 제9조제1항제3호 및 제6호에 의거 해당 청구내용을 비공개 처리하였다. 대신, 연간 개발제한구역 단속 계획 수립 공문 및 계획서를 부분공개하여 최대한 민원인의 청구내용을 반영하려고 노력하였다. 라) 이러한 행정청의 정보공개 비공개 결정에 대하여 청구인은 이의신청을 하였고, 피청구인은 정보공개법 제11조제2항제7호에 의거 정보공개심의를 요청하여 2022. 9. 27. 정보공개심의회가 개최되었다. 심의위원 6명이 참석하여 심의한 결과‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 및 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보에 해당한다’는 사유로 청구인의 이의신청을 기각하는 것이 타당하다고 의결하여 피청구인은 그 결과를 청구인에게 통지하였다. 마) 행정청이 행정처분을 할 경우에 「행정절차법」 제21조에 의거하여 성명, 주소, 처분의 내용 등이 담겨있는 개인정보를 당사자에게 통지하도록 되어있다. 행정청은 신의성실 및 신뢰보호 원칙에 입각하여 개인정보를 보호해야 할 의무가 있을뿐더러 당사자가 아닌 제3자 또는 외부에 유출시켜서는 아니 된다. 이러한 사유로 피청구인은 정보공개법 제9조에 의거 적법하게 정보공개 비공개 결정 통지를 하였다. 이러한 사실에 비추어 보면, 청구인의‘직무유기 또는 직무태만을 은폐하거나 특정 이익집단에 특혜를 주기 위한 것으로 생각된다’라는 주장은 근거 없다 할 것이다. 3) 결론 이와 같은 사유로 2022. 9. 30. 피청구인이 청구인에게 통지한 정보공개 비공개 결정은 행정절차상 하자가 없는 적법·정당한 행정작용이므로, 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 국민의 공개 청구 및 공공기관의 공개 의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정(國政)에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다. 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다. 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 1. ~ 2. (생략) 3. 공개될 경우 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 4. (생략) 5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업 제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다. ② ~ ④ (생략) ⑤ 공공기관은 정보공개 청구가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 「민원 처리에 관한 법률」에 따른 민원으로 처리할 수 있는 경우에는 민원으로 처리할 수 있다. 1. 공개 청구된 정보가 공공기관이 보유ㆍ관리하지 아니하는 정보인 경우 2. 공개 청구의 내용이 진정ㆍ질의 등으로 이 법에 따른 정보공개 청구로 보기 어려운 경우 제14조(부분 공개) 공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다. 제18조(이의신청) ① 청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정 또는 부분 공개 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 공공기관으로부터 정보공개 여부의 결정 통지를 받은 날 또는 정보공개 청구 후 20일이 경과한 날부터 30일 이내에 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 할 수 있다. ② 국가기관등은 제1항에 따른 이의신청이 있는 경우에는 심의회를 개최하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 심의회를 개최하지 아니할 수 있으며 개최하지 아니하는 사유를 청구인에게 문서로 통지하여야 한다. 1. 심의회의 심의를 이미 거친 사항 2. 단순ㆍ반복적인 청구 3. 법령에 따라 비밀로 규정된 정보에 대한 청구 【개발제한구역내 불법행위의 예방과 단속에 관한 규정】 제7조(항공사진의 촬영 등) ① 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 개발제한구역의 불법행위를 단속하기 위하여 매년 1회 이상 항공사진을 촬영하여 그 성과(약식현황도 및 조사일람표 등)에 의하여 단속하여야 한다. ② 제1항에 따라 항공사진을 촬영한 기관은 전년도에 촬영한 항공사진과 대비하여 변형된 사항(건축물ㆍ공작물ㆍ임목벌채ㆍ토지의 형질변경 등)을 일련번호를 부여한 약식현황도에 표시ㆍ작성하여 항공사진 및 현황도 각 2부를 관계기관에 송부하여야 한다. 다만, 항공사진에 관할구역외의 지역이 포함된 경우에는 이를 준용할 수 있다. ③ 제2항에 따라 항공사진 등을 송부받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 변형된 사항이 표시된 부분을 현지조사후 불법여부를 기재한 조사일람표를 작성하여 이를 표시한 약식현황도 1부와 함께 시ㆍ도지사에게 보고하여야 한다. 제11조(특별단속) ① 국토교통부장관은 개발제한구역에서 법령에 위반되는 행위를 예방하거나 적정한 관리를 위해 합동점검반을 편성하여 개발제한구역 관리실태를 점검할 수 있다. ② 시ㆍ도지사는 6개월마다 1회 이상 관할 개발제한구역에 대한 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 행위허가 및 단속 등 개발제한구역의 관리실태를 점검하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 3개월마다 1회 이상 특별점검반을 편성하여 관할 개발제한구역을 순찰ㆍ점검하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보 부분공개 결정통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2022. 8. 12. 피청구인에게 ① 2011년도부터 2021년도까지 이 사건 규정 제7조제3항에 따라 도지사에게 보고한 발송 공문, 보고 문서 발송과 관련된 내용이 기술된 문서와 ② 2011년도부터 2021년도까지 같은 규정 제11조제3항에 따라 ‘○○동 및 ○□동’에서 시행한 특별단속 시행 공문, 특별단속 시행 문서, 특별단속 시행과 관련한 내용이 기술된 문서 등”의 공개를 청구하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828807"></img> 나) 피청구인은 2022. 9. 13. 이에 대하여 2013년부터 2021년까지 ‘개발제한구역 불법행위 예방을 위한 연간 지도·단속 계획’공문의 맨 앞 표지와 ‘2017년도 개발제한구역 지도 단속 계획’에 대하여는 공개결정하고, 2016년 자료는 정보 부존재에 해당한다는 사유로 부존재 통지, 2011년부터 2012년 공문을 포함한 나머지 정보는 공개될 경우 공정한 업무수행에 지장이 있다는 사유로 정보 비공개 결정을 하여 이를 청구인에게 통지하였다. 그 부분공개 결정에 관한 구체적 기재는 다음과 같다. 다) 청구인은 2022. 9. 13. 피청구인의 위 정보공개청구사건의 결정과 관련하여 부분공개결정에 대하여는 이 사건 제1정보에 관련하여 청구사항에 해당되는 내용이 공개되지 아니하였고, 이 사건 제2정보에 관련하여 공개 내용이 청구사항과 맞지 않고, 비공개 결정에 대하여는 공개될 경우 공정한 업무수행에 지장이 있다는 비공개 사유를 수용할 수 없다는 취지로 이의신청을 하였다. 라) 이에 피청구인은 2022. 9. 27. 정보공개심의회 개최 절차를 거쳐, 같은 해 9. 30. 이 사건 정보 중 비공개된 정보는 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 또는 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보라는 이유로 청구인에게 정보공개 이의신청 기각(비공개)결정을 통지하였다. 2) 이 사건 처분의 적정 여부 청구인은 이 사건 정보는 이미 타 지자체의 경우에 결과에 대해 공개하고 있으며, 언론을 통해 특별단속 시행도 보도자료로 배포하고 있는 상황이기 때문에 업무의 공정한 수행에 지장을 초래할 우려가 있다는 비공개 사유(정보공개법 제9조제1항제5호)에 해당하지 아니하고, 이 사건 정보 중 개인정보(정보공개법 제9조제1항제6호)가 포함되어 있을 경우에는 비식별화한 후 부분 공개 등의 결정 조치도 가능하므로, 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 한편, 정보공개법 제18조에서 규정한 이의신청은 정보공개를 거부한 행정청으로 하여금 정보공개 거부처분에 잘못이 있는 경우 스스로 시정하도록 한 절차로서, 이의신청을 받아들이는 것을 내용으로 하는 결정은 당초 정보공개청구를 받아들이는 새로운 처분으로 볼 수 있으나, 이와 달리 이의신청을 받아들이지 아니하는 내용의 정보공개 이의신청 기각결정은 사실상 당초 정보공개청구에 관한 종전의 거부처분을 유지함을 전제로 한 것에 불과하여 청구인의 권리·의무에 새로운 변동을 초래하는 것이 아니므로 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라 볼 수 없다. 청구인은 이 사건 심판청구로 피청구인의 정보공개 이의신청 기각결정의 취소를 구하고 있는바, 행정청의 정보공개 이의신청 기각결정의 취소를 구하는 심판청구에는 종전 처분의 취소를 구하는 취지가 포함되었다고 선해할 수 있다 할 것이므로, 이하에서는 이를 전제로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴본다. 가) 이 사건 제1정보에 관하여 개발제한구역법 제2조, 제13조의3, 제30조부터 제34조까지 규정 등에 법적 근거를 두고 개발제한구역에서 발생하는 불법행위의 사전 예방과 불법행위 단속에 관한 업무처리 등을 위하여 제정된 국토교통부훈령인 이 사건 규정에 의하면, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 개발제한구역의 불법행위를 단속하기 위하여 매년 1회 이상 항공사진을 촬영하여 그 성과(약식현황도 및 조사일람표 등)에 의하여 단속하여야 하고(규정 제7조 제1항), 이 사건 규정 제1항에 따라 항공사진을 촬영한 기관은 전년도에 촬영한 항공사진과 대비하여 변형된 사항(건축물·공작물·임목벌채·토지의 형질변경 등)을 일련번호를 부여한 약식현황도에 표시·작성하여 항공사진 및 현황도 각 2부를 관계기관에 송부하여야 하며(규정 제7조제2항), 같은 규정 제7조제2항에 따라 항공사진 등을 송부받은 시장·군수·구청장은 변형된 사항이 표시된 부분을 현지조사 후 불법여부를 기재한 조사일람표를 작성하여 이를 표시한 약식현황도 1부와 함께 시·도지사에게 보고하여야 한다(규정 제7조제3항). 이때, ‘약식현황도’란 이 사건 규정 제7조에 따른 개발제한구역내 불법행위를 단속하기 위하여 촬영된 항공사진을 비교, 분석하여 변형된 지형·지물을 표시할 수 있는 종이도면 또는 수치화된 도면을 말한다(규정 제2조제6호). 한편, 이 사건 규정은 [서식 2]의 형태로 불법행위 관리대장의 형식을 구체적으로 지정하고 있는데, 위치, 불법행위자 성명(주소), 위법현황(행위내용·불법사항·불법규모·행위일자), 조치내용(계고·고발·이행강제금·행정대집행) 및 조치일자를 관리대장에 기재하도록 되어 있다. 기록에 따르면, 이 사건 규정 제7조제1항 및 제2항과 관련하여서는 경기도가 매년 1회 이상 항공사진을 촬영하여 경기도 개발제한구역 항공사진 판독시스템(이하 ‘시스템’이라 한다)에 변형된 사항을 표기하여 입력하는 방식으로 도내 시·군에 약식현황도 관련 정보를 송부하는 것으로 보이며, 피청구인은 그에 따라 현지조사 후 적법, 불법 여부 등을 시스템에 입력한 후 규정 ‘[서식 2]의 불법행위 관리대장’ 또는 위치, 불법행위자, 단속내용, 행위내용, 행위일자, 용도, 구조, 면적, 조치사항 등을 기재한 ‘현지조사일람표’와 통계 등에 관한 공문을 매년 경기도에 별도의 공문으로 제출하는 방식으로 이 사건 규정 제7조제3항의 사항을 이행하고 있는 것으로 파악된다. 이와 관련하여, 청구인은 위와 같이 이 사건 규정 제7조제3항에 따라 피청구인이 경기도에 보고한 사항 중 2011년도부터 2021년도까지에 해당하는 이 사건 제1정보의 공개를 구하고 있다. 나) 이 사건 제2정보에 관하여 한편, 이 사건 규정 제10조에 의하면 시장·군수·구청장은 매년 1월 말까지 관할 개발제한구역에 대한 단속계획을 수립하여야 하고, 같은 규정 제11조제3항에 따르면 시장·군수·구청장은 3개월마다 1회 이상 특별점검만을 편성하여 관할 개발제한구역을 순찰·점검하여야 한다. 이와 관련하여, 청구인은 이 사건 규정 제11조제3항에 따라 피청구인이 관내 지역 중 특히 ‘○○동 및 ○□동’에서 시행한 특별단속 시행과 관련한 문서인 이 사건 제2정보의 공개를 구하고 있다. 다만, 이 사건 제2정보는 “‘○○동 및 ○□동’에서 시행한 특별단속 시행 공문, 특별단속 시행 문서, 특별단속 시행과 관련한 내용이 기술된 문서 등”으로서 공개청구정보의 내용과 범위가 지나치게 포괄적이거나 막연하여서 내용과 범위가 특정할 수 없는 부분이 있다고 보이므로, 이러한 경우 ‘특별단속 시행 공문’, ‘보고 문서’ 또는 ‘관리대장’등으로 공개 여부를 판단할 대상 정보의 특정이 필요한 것으로 보인다. 다) 정보공개법 제9조제1항제5호 및 제6호 비공개 사유 해당 여부에 관하여 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정하고 있는 '공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 경우'라 함은 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 등 참조). 그리고 그 판단을 할 때에는 공개청구의 대상이 된 당해 정보의 내용뿐 아니라 그것을 공개함으로써 장래 동종 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할지 여부도 아울러 고려하여야 한다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두18758 판결, 대법원 2016. 5. 14. 선고 2014두38033 판결 참조). 한편, 정보공개법 제9조제1항제6호 본문에 의하면, 공공기관이 보유·관리하는 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 원칙적으로 비공개 대상 정보에 해당한다. 위 본문 규정의 비공개 대상 정보에는 이름, 주민등록번호 등 정보 형식이나 유형을 기준으로 비공개 대상 정보에 해당하는지를 판단하는 ‘개인식별정보’ 뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다(대법원 2019. 1. 17. 선고 2014두41114 판결 등 참조). 앞서 본 관계 규정 및 법리에 비추어 보건대, 이 사건 제1정보는 경기도가 촬영한 항공사진을 기초로 하여 개발제한구역법을 위반하여 개발제한구역에서 건축물의 건축, 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 한 불법행위 위치, 불법행위자 성명(주소), 단속내용, 행위내용, 행위일자, 용도, 구조, 면적, 조치사항 등을 기재하여 피청구인이 경기도에 보고한 내용에 관한 정보들이고, 이 사건 제2정보는 피청구인이 3개월마다 1회 이상 편성하여야 하는 특별점검반이 특히 ○○동 및 ○□동 지역에서 특별단속을 적절히 수행하였는지 평가할 수 있는 정보들로서, 개발제한구역의 불법행위 예방과 단속업무의 공평성, 투명성, 적정성 등을 파악할 수 있는 자료들이며 국민의 알권리 보장과 국정에 관한 국민의 참여, 국정 운영의 투명성 확보의 가치가 인정되는 정보들로 판단된다. 따라서, 아직 단속업무나 조사업무가 완료되지 아니하였다거나 장래의 조사나 단속 계획을 담은 내용이 아닌 한 이미 해당 조사나 단속업무는 항공사진 및 현장실사를 통한 출장보고서 등을 통해 객관적이고 구체적인 근거가 확보된 것이므로 이를 공개한다고 하더라도 단속업무의 목적 달성을 손상할 우려가 낮다고 생각된다. 이외에, 위 정보가 공개된다고 하더라도 피청구인의 단속업무는 매년 수립하는 단속계획과 경기도로부터 전달받은 항공사진 등 객관적인 자료에 의하여 이루어지는 것이므로, 특별한 사정이 없는 한 위 정보가 공개된다고 하더라도 단속지역 설정 내지 불법행위자 적발 등에 있어 부당한 압력이나 주관적 왜곡이 발생하는 등 그 공개로 인하여 장래 동종 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 있다고 보기 어렵다고 판단된다. 다만, 정보공개법 제9조제1항제6호 본문의 규정에 따라 비공개대상이 되는 정보에는 ‘개인식별정보’뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 인하여 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다고 새겨야 하므로, 이 사건 제1정보 및 제2정보 중 토지소유자 성명·주소, 위반행위자의 성명·주소 등의 개인식별정보뿐만 아니라 개인식별정보가 불법행위의 위치(해당 토지 상세 지번), 구체적 현장사진 등의 정보와 결합하여 특정 개인이 개발제한구역 내에서 불법행위를 한 사실이 외부로 알려지면 그 결과 행위자가 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있다고 판단될 수 있는 정보 즉, 불법행위의 위치(해당 토지 상세 지번), 구체적 현장사진 등의 사진 및 지도 등 상세한 위치정보는 정보공개법 제9조제1항제6호의 비공개정보로 봄이 상당하다. 결국 이 사건 처분은 토지소유자와 위반행위자의 성명·주소 및 주민등록번호 등 개인식별정보와 불법행위의 위치(해당 토지 상세 지번), 구체적 현장사진 등 정보공개법 제9조제1항제6호에 따른 비공개 대상정보에 해당하는 부분을 제외한 나머지 정보 중 이미 진행이 종료된 단속업무와 관련한 정보에 관하여는 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개 대상정보에 해당하지 아니함에도 비공개한 사안으로서 위법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로 피청구인이 2022. 9. 13. 청구인에게 한 정보비공개 결정처분 중 이 사건 제1정보와 제2정보 관련 토지소유자와 위반행위자의 성명·주소 및 주민등록번호 등 개인식별정보와 불법행위의 위치(해당 토지 상세 지번), 구체적 현장사진과 지도 등 상세 위치정보를 제외한 나머지 정보에 대한 비공개 결정처분을 취소하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.