정보공개 이의신청 기각결정 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○-○번지 토지(이하 ‘이 사건 신고 부지’라 한다)의 소유자로 2023. 5. 1. 이 사건 신고 부지에 제2종근린생활시설(64㎡)을 건축할 목적으로 건축신고를 하였으나, 피청구인은 같은 해 9. 15. 청구인이 2차례의 보완요구에도 불구하고 민원문서를 보완하지 아니하여 위 건축신고를 반려하였다. 청구인은 2023. 12. 11. ① 이 사건 신고 부지 연접 현황도로 토지사용승낙 관련 효력에 대한 피청구인의 법률자문 요청 문서(요청내용 포함, 이하 ‘법률자문 의뢰서’라 한다)와 ② 위 법률자문 요청 정보에 대한 피청구인 자문 변호사의 답변서(이하 ‘법률자문서’라 하고, 법률자문 의뢰서와 법률자문서를 합하여 ‘이 사건 정보들’이라 한다)에 대한 정보공개를 청구하였고, 피청구인은 같은 해 12. 22. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제5호 및 제7호를 사유로 ‘법률 자문은 내부 검토 과정에서 면밀히 검토하고자 참고사항으로 법률 자문을 의뢰한 것이며, 법률 자문 내용은 자문 변호사의 개인적 견해이므로 비공개 처리하고자 한다’라는 정보 비공개 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 청구인은 이 사건 처분에 불복하여 2023. 12. 27. 이의신청을 제기하였으나, 피청구인은 2024. 1. 5. 종전과 동일한 사유로 이의신청에 대하여 기각 결정하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다. 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다. ② 공공기관은 부득이한 사유로 제1항에 따른 기간 이내에 공개 여부를 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 기산(起算)하여 10일의 범위에서 공개 여부 결정기간을 연장할 수 있다. 이 경우 공공기관은 연장된 사실과 연장 사유를 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. ③ 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다. 제14조(부분 공개) 공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보공개 청구서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 신고 부지의 소유자로 2023. 5. 1. 이 사건 신고 부지에 제2종근린생활시설(64㎡)을 건축할 목적으로 건축신고를 하였으나, 피청구인은 같은 해 9. 15. 청구인이 2차례의 보완요구에도 불구하고 민원문서를 보완하지 아니하여 위 건축신고를 반려하였다. 나) 청구인은 2023. 12. 11. 피청구인에게 법률자문 의뢰서와 법률자문서에 대한 정보공개를 청구하였다. 다) 피청구인은 2023. 12. 22. 정보공개법 제9조 제1항 제5호 및 제7호를 사유로 ‘법률 자문은 내부 검토 과정에서 면밀히 검토하고자 참고사항으로 법률 자문을 의뢰한 것이며, 법률 자문 내용은 자문 변호사의 개인적 견해이므로 비공개 처리하고자 한다’라는 이 사건 처분을 하였다. 라) 청구인은 이 사건 처분에 불복하여 2023. 12. 27. 이의신청을 제기하였으나, 피청구인은 2024. 1. 5. 종전과 동일한 사유로 이의신청에 대하여 기각결정을 하였다. 2) 관계법령 및 법리 정보공개법 제3조에 따르면 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 하지만, 같은 법 제9조 제1항에서는 예외사유에 해당하는 정보를 각 호로 정하고 있다. 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 규정하고 있는‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알 권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결, 대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결 등 참조).다만, 정보공개법상 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 살펴보면, 같은 법 제9조 제1항 제5호에서의‘감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항'은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로 의사결정과정에 제공된 회의 관련 자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조). 3) 이 사건 처분의 적정 여부 우선, 청구인은 정보공개 이의신청에 대한 기각결정의 취소를 구하나, 정보공개법 제18조가 규정하는 이의신청은 정보공개를 거부한 행정청으로 하여금 정보공개 거부처분에 잘못이 있는 경우 스스로 시정하도록 한 절차로서, 이의신청을 받아들이는 것을 내용으로 하는 결정은 당초 정보공개청구를 받아들이는 새로운 처분으로 볼 수 있으나, 이와 달리 이의신청을 받아들이지 아니하는 내용의 정보공개 이의신청 기각결정은 사실상 당초 정보공개청구에 관한 종전의 거부처분을 유지함을 전제로 한 것에 불과하여 청구인의 권리ㆍ의무에 새로운 변동을 초래하는 것이 아니므로 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라 볼 수 없다. 다만, 청구인이 정보공개 이의신청 기각결정의 취소를 구하는 취지에는 이 사건 처분인 2023. 12. 22. 정보비공개 결정의 취소를 구하는 취지가 포함되어 있다고 볼 수 있으므로 이하 이를 전제로 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부를 살펴본다. 가) 처분의 근거와 이유 제시 부분에 대한 판단 청구인은 이 사건 처분의 근거가 되는 법 조문만 명시하고 그 처분 이유가 명확하지 않다고 주장하고 있으나, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없을 것인데(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 등 참조), 이 사건 처분서에는 정보 비공개 처분을 하게 된 근거 법령과 이유가 명시되어 있고, 위 내용으로도 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있으며, 이의신청 기각결정의 경우에는 위에서 살펴본 바와 같이 당초 정보공개청구에 관한 종전의 거부처분을 유지함을 전제로 한 것에 불과하므로 기각 통지서에 구체적인 내용 없이 단순하게 처분의 근거가 된 법 조문만 적혀있다고 하더라도 이를 처분의 근거와 이유 제시가 불충분하다고 볼 수 없으므로 이 부분 청구인 주장은 이유 없다. 나) 이 사건 정보들이 비공개 대상 정보에 해당하는지 여부에 대한 판단 앞서 살펴본 판례 등에 따르면, ① 행정청이 의사결정을 위한 자문을 의뢰할 경우 자문 결과 의견을 참고하여 의사결정이 될 수 있어 청구인의 주장과 같이 이해관계가 있다고 하여 행정청의 처분 과정에서 이루어지는 모든 자료가 공개될 경우 행정청의 의사결정 과정 자체가 보호될 수 없다는 점, ② 자문변호사 등의 법률자문 의견은 그 내용이 공개될 경우 장래 해당 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 가져올 것이라는 고도의 개연성이 존재하여‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당한다는 점, ③ 피청구인의 업무 특성상 법령 해석에 관한 변호사 등의 전문가 자문이 필요한 사안이 빈번하게 발생할 수 있는데, 해당 경우마다 자문 내용이 공개되면 향후 관련 자문이 필요한 경우 자문에 임한 전문가들이 공개에 대한 부담으로 인한 심리적 압박 때문에 진솔한 의견을 개진할 수 없어 결국 피청구인의 원활하고 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 크다는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 정보들은 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 정하고 있는 비공개대상정보에 해당한다고 봄이 타당하므로, 더 나아가 살펴볼 바 없이 이 사건 정보에 대한 피청구인의 비공개 결정은 적법하다. 3. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로하여 주문과 같이 재결한다.