정보공개 이의신청 기각결정 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2022. 1. 30. 피청구인에게 ‘경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 외 2필지의 주차장 설치 허가’ 관련 성토 및 옹벽 내용이 있다고 보이는 주차장 설치 허가서류 일체(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)를 공개하라는 내용으로 정보공개 청구서를 제출하였다. 나. 피청구인은 제3자 의견 조회 절차를 통해 정보 비공개 요청을 회신받은 후 2022. 2. 24. 청구인에게 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제11조제3항와 제21조제1항 및 제9조제1항제6호에 따라 이 사건 정보가 개인의 사생활을 침해하는 정보에 해당한다는 이유로 정보 비공개 결정ㆍ통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 다. 이에 청구인은 2022. 3. 2. 피청구인에게 정보 비공개 결정에 대하여 이의신청을 하였고, 피청구인은 ○○시 정보공개심의회 심의를 거쳐 같은 해 3. 22. 청구인에게 정보공개법 제11조제3항과 제21조제1항 및 제9조제1항제7호에 따라 이 사건 정보가 법인ㆍ단체의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보라는 이유로 이의신청 기각결정을 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건의 경위 청구인은 2022. 1. 21. 피청구인에게 국민신문고를 통하여 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지, ○○○-△번지, ○○○-□번지 토지에 접한 도로를 이용하는 농민으로서, 위 토지들에 설치된 보강토 옹벽의 위법성에 대해 민원을 제기하였고, 피청구인은 같은 해 1. 27. 위 보강토 옹벽은 허가를 받은 대로 적법하게 시공되었다고 회신하였다. 청구인은 피청구인이 회신한 내용의 적정성을 확인하고자 2022. 1. 30. 피청구인에게 이 사건 정보에 대한 공개를 청구하였으나, 피청구인은 같은 해 2. 24. 이 사건 정보가 개인 사생활을 침해한다는 이유로 정보공개법 제11조제3항 및 제21조제1항에 따라 비공개 결정하는 이 사건 처분을 하였다. 이에 청구인은 2022. 3. 2. 피청구인에게 위 정보 비공개 결정에 대한 이의신청을 하였는데, 피청구인은 같은 해 3. 22. 위 정보 비공개 결정에서와 같은 이유로 이의신청 기각결정 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 가) 정보공개법의 입법 취지 국민의 ‘알권리’, 즉 정보에 접근ㆍ수집ㆍ처리의 자유는 자유권적 성질과 청구권적 성질을 공유하는 것으로서 헌법 제21조에 의하여 직접 보장되는 권리이고, 그 구체적 실현을 위하여 제정된 정보공개법도 제3조에서 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 원칙적으로 공개하도록 하여 정보공개의 원칙을 천명하고 있으며, 정보공개법 제9조가 예외적인 비공개사유를 열거하고 있는 점에 비추어 보면, 국민으로부터 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 정보공개법 제9조제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 하고, 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인ㆍ검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 위 각 호의 어디에 해당하는지를 주장ㆍ증명하여야만 하며, 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보한다는 법의 입법 목적과 취지에 비추어 보면, 공공기관은 자신이 보유ㆍ관리하는 정보를 공개하는 것이 원칙이고, 정보공개의 예외로서 비공개사유에 해당하는지 여부는 이를 엄격하게 해석할 필요가 있다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두12785 판결 등 참조). 나) 정보공개법 제11조제3항 및 제21조제1항의 의미 정보공개법 제9조제1항은 “공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다.”라고 규정하고 있는바, 정보공개법의 입법 취지 및 위와 같은 규정 형식에 비추어 보면, 여기에서 말하는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보라 함은 당해 공공기관이 작성하여 보유ㆍ관리하고 있는 모든 정보를 의미한다고 할 것이므로, 제3자와 관련이 있는 정보라고 하더라도 당해 공공기관이 이를 보유ㆍ관리하고 있는 이상 정보공개법 제9조제1항 단서 각 호의 비공개사유에 해당하지 아니하면 정보공개의 대상이 되는 정보에 해당한다고 보아야 할 것이다. 따라서 정보공개법 제11조제3항에서 “공공기관은 공개청구된 공개대상정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정되는 때에는 그 사실을 제3자에게 지체없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 청취할 수 있다”라고 규정하고, 같은 법 제21조제1항에서 “제11조제3항의 규정에 의하여 공개청구된 사실을 통지받은 제3자는 통지받은 날부터 3일 이내에 당해 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다.”라고 규정하고 있더라도, 이는 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있는 정보가 제3자와 관련이 있는 경우 그 정보공개 여부를 결정함에 있어 공공기관이 제3자와의 관계에서 거쳐야 할 절차를 규정한 것에 불과할 뿐, 제3자의 비공개요청이 있다는 사유만으로 정보공개법상 정보의 비공개사유에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2008. 9. 25. 선고 2008두8680 판결). 즉, 정보공개법 제11조제3항, 제21조제1항은 공공기관이 공개 청구된 공개대상정보가 제3자와 관련이 있을 경우 그 사실을 제3자에게 통지하여야 하고, 제3자는 당해 공공기관에 대하여 비공개요청을 할 수 있다고 규정하고 있으나, 제21조제2항에 따르면 이러한 비공개요청이 있더라도 공공기관은 공개결정을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 위와 같은 절차들은 정보공개 여부를 결정함에 있어 해당 제3자의 의견을 청취하는 절차에 불과할 뿐, 제3자의 비공개요청이 있었다는 사유를 독자적인 비공개사유로 규정하고 있는 것은 아니라고 봄이 상당하다. 또한, 정보공개법 제9조제1항 본문에서는 “공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 된다.”라고 규정하는바, 여기에서 말하는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보라 함은 그 당해 공공기관이 작성하여 보유ㆍ관리하고 있는 정보뿐 아니라 경위를 불문하고 그 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있는 모든 정보를 의미한다고 할 것이므로, 제3자와 관련이 있는 정보라고 하더라고 그 당해 공공기관이 이를 보유ㆍ관리하고 있는 이상 정보공개법 제9조제1항 각 호의 비공개사유에 해당하지 아니하면 정보공개의 대상이 되는 정보에 해당한다고 할 것이다(서울고등법원 2008. 5. 15. 선고 2007누28146 판결). 다) 청구인의 정보공개 청구에 대한 피청구인의 정보 비공개 결정의 위법성 청구인은 2022. 1. 21. 국민신문고 1AA-2201-0649482호를 통하여 피청구인에게 이 사건에서의 개발행위의 위법성을 제기하였고 이에 피청구인은 같은 해 1. 27. “적법 및 적정”하다는 내용으로 회신하였다. 이에 청구인은 이 사건의 개발행위 적정성을 검증하고자 그 판단의 토대가 되는 자료인 이 사건의 개발행위, 즉 ‘주차장 설치 허가서류’ 일체에 대한 정보공개를 청구하였다. 피청구인은 청구인의 정보공개 청구에 대해 개인의 사생활 침해라는 이유 및 관련자인 제3자가 동의하지 않는다는 이유로 ‘비공개’ 결정을 하였다. 그러나 대법원 판례(대법원 2008. 9. 25. 선고 2008두8680 판결)와 같이 제3자의 의견청취는 공공기관이 제3자와의 관계에서 거쳐야 할 절차를 규정한 것에 불과할 뿐, 제3자의 비공개 요청이 있다는 사유만으로 정보공개법상 정보의 비공개사유에 해당한다고 볼 수 없다는 판시가 있으므로 피청구인이 제3자의 정보공개 거부를 이유로 이 사건의 개발행위에 관한 정보공개 청구에 대하여 비공개 결정을 한 것은 위법하다. 그리고 청구인은 이 사건의 개발행위, 즉 ‘주차장 설치 허가서류’ 일체를 공개 청구하였던 것이지, 이 사건의 개발행위 관련 행위자를 알고자 이름 및 주소지 등을 공개 청구한 것이 아니다. 따라서 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보한다는 정보공개법의 입법 목적과 취지에 비추어 보면, 피청구인은 이름, 사업자명 및 주소지 등 관련 개인정보는 가리고 신청서 및 도면 등 서류 일체를 공개하여야 하는 것이다. 그러나 이 사건 심판을 청구한 현 시점에서 관련 서류의 종류를 인지하였으므로 ‘주차장 설치 허가서류’ 중 설계도면(평면도 등)을 공개하여야 한다. 결론적으로 피청구인은 청구인이 이 사건의 개발행위, 즉 ‘주차장 설치 허가서류’ 중 설계도면(평면도 등)에 대하여 이름, 사업자명 및 주소지 등 관련 개인정보는 가리고 공개를 하여야 한다. 3) 결론 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장에 대한 답변 가) 청구인의 ○○면 ○○리 ○○○-○번지, ○○○-△번지, ○○○-□번지 토지상 개발행위허가 서류 일체에 대한 정보공개 청구에 대한 사항은 정보공개법 제11조(정보공개 여부의 결정)제3항 및 같은 법 제21조(제3자의 비공개 요청 등)제1항에 따라 제3자의 비공개 요청이 있을 시 공개하지 아니할 수 있다고 판단된다. 나) 아울러, 정보공개법 제9조제1항제7호에 따라 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 ‘법인등’이라 한다)의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 다) 또한, 개발행위허가 서류 일체는 허가사항에 대한 모든 내용을 포함하는 것임에도 개인정보(이름, 주소지 등)만을 가리고 공개하는 것은 청구인의 요청 취지와는 부합하지 않으며 이에 따른 이의신청에 대하여 정보공개법 제12조(정보공개심의회)에 따라 정보공개심의회를 거쳐 기각된 사항이다. 2) 결론 따라서 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 7. 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 “법인등”이라 한다)의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다. ③ 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다. 제13조(정보공개 여부 결정의 통지) ① 공공기관은 제11조에 따라 정보의 공개를 결정한 경우에는 공개의 일시 및 장소 등을 분명히 밝혀 청구인에게 통지하여야 한다. ⑤ 공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복(不服)의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다. 제18조(이의신청) ① 청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정 또는 부분 공개 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 공공기관으로부터 정보공개 여부의 결정 통지를 받은 날 또는 정보공개 청구 후 20일이 경과한 날부터 30일 이내에 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 할 수 있다. ② 국가기관등은 제1항에 따른 이의신청이 있는 경우에는 심의회를 개최하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 심의회를 개최하지 아니할 수 있으며 개최하지 아니하는 사유를 청구인에게 문서로 통지하여야 한다. 1. 심의회의 심의를 이미 거친 사항 2. 단순ㆍ반복적인 청구 3. 법령에 따라 비밀로 규정된 정보에 대한 청구 ③ 공공기관은 이의신청을 받은 날부터 7일 이내에 그 이의신청에 대하여 결정하고 그 결과를 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 정하여진 기간 이내에 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 기산하여 7일의 범위에서 연장할 수 있으며, 연장 사유를 청구인에게 통지하여야 한다. ④ 공공기관은 이의신청을 각하(却下) 또는 기각(棄却)하는 결정을 한 경우에는 청구인에게 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 사실을 제3항에 따른 결과 통지와 함께 알려야 한다. 제21조(제3자의 비공개 요청 등) ① 제11조제3항에 따라 공개 청구된 사실을 통지받은 제3자는 그 통지를 받은 날부터 3일 이내에 해당 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다. ② 제1항에 따른 비공개 요청에도 불구하고 공공기관이 공개 결정을 할 때에는 공개 결정 이유와 공개 실시일을 분명히 밝혀 지체 없이 문서로 통지하여야 하며, 제3자는 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 하거나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 이의신청은 통지를 받은 날부터 7일 이내에 하여야 한다. ③ 공공기관은 제2항에 따른 공개 결정일과 공개 실시일 사이에 최소한 30일의 간격을 두어야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보공개청구서, 정보 비공개 결정 통지서, 제3자 의견서, 이의신청서, ○○시 정보공개심의회 심의결과 통보서, 이의신청 결정서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2022. 1. 30. 피청구인에게 ‘경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 외 2필지의 주차장 설치 허가’ 관련 성토 및 옹벽 내용이 있다고 보이는 주차장 설치 허가서류 일체인 이 사건 정보를 공개하라는 내용으로 정보공개 청구서를 제출하였다. 나) 피청구인은 2022. 2. 11. 제3자(수허가 건축주)에게 정보공개법 제11조제3항에 따른 의견 조회를 요청하였고, 같은 해 2. 23. 제3자(수허가 건축주)로부터 정보 비공개를 요청하는 제3자 의견서를 제출받았다. 다) 피청구인은 2022. 2. 24. 청구인에게 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제6호에 따라 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보라는 이유로 정보 비공개 결정ㆍ통지를 하는 이 사건 처분을 하였다. 라) 이에 청구인은 2022. 3. 2. 피청구인에게 개발행위(주차장 설치) 허가 관련 서류 일체에 대하여 이름과 사업자명 및 주소지 등 관련 개인정보는 지우고 공개하여야 한다는 취지의 내용으로 이의신청서를 제출하였다. 마) 피청구인은 2022. 3. 18. ○○시 정보공개심의회에서 청구인이 이의신청한 사항과 관련하여 법인ㆍ단체의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보 여부 관련 비공개 사항에 대한 심의를 실시한 결과 정보공개법 제11조제3항과 제21조제1항 및 제9조제1항제7호에 따라 기각으로 결정되자, 같은 해 3. 22. 청구인에게 이의신청 기각결정을 통지하였다. 2) 청구인은 대법원 판례(대법원 2008. 9. 25. 선고 2008두8680 판결)와 같이 제3자의 의견청취는 공공기관이 제3자와의 관계에서 거쳐야 할 절차를 규정한 것에 불과할 뿐, 제3자의 비공개 요청이 있다는 사유만으로 정보공개법상 정보의 비공개 사유에 해당한다고 볼 수 없다는 판시가 있으므로 피청구인이 제3자의 정보공개 거부를 이유로 이 사건의 개발행위에 관한 정보공개 청구에 대하여 비공개 결정을 한 것은 위법하고, 이 사건의 개발행위인 ‘주차장 설치 허가서류’ 일체를 공개 청구하였던 것이지, 이 사건의 개발행위 관련 행위자를 알고자 이름 및 주소지 등을 공개 청구한 것이 아니어서, 피청구인은 정보공개법의 입법 목적과 취지에 비추어 청구인의 정보공개 청구에 대하여 이름, 사업자명 및 주소지 등 관련 개인정보는 가리고 신청서 및 도면 등 서류 일체를 공개하여야 한다는 취지의 주장으로 피청구인의 정보공개 이의신청 기각결정 취소를 주장하고 있는바, 행정청의 정보공개 이의신청 기각결정의 취소를 구하는 심판청구에는 종전 처분의 취소를 구하는 취지가 포함되었다고 선해할 수 있다 할 것이므로, 이하에서는 이를 전제로 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부를 살펴본다. 살피건대, 정보공개법은 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 그 목적으로 하면서 공공기관이 보유ㆍ관리하는 모든 정보를 원칙적 공개 대상으로 하되, 다만 사업체의 사업활동에 관한 비밀 유출을 방지하여 이들의 정당한 이익을 보호하고자 정보공개법 제9조제1항제7호로 “법인ㆍ단체 또는 개인의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보”를 비공개대상정보로 정하고 있다. 이때 ‘법인 등의 경영상ㆍ영업상 비밀’은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’을 뜻하고 그에 대한 공개 여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지에 따라 결정해야 하는바, 정당한 이익 유무를 판단할 때는 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 하는 정보공개법의 입법 취지와 아울러 당해 법인 등의 성격, 당해 법인 등의 권리, 경쟁상 지위 등 보호받아야 할 이익의 내용ㆍ성질 및 당해 정보의 내용ㆍ성질 등에 비추어 당해 법인 등에 대한 권리보호의 필요성, 당해 법인 등과 행정과의 관계 등을 종합적으로 고려해야 할 것이다(대법원 2014. 7. 24. 선고 2012두12303 판결 참조). 위 법리에 비추어, 이 사건의 경우에도 비공개에 의하여 보호되는 사업자의 영업의 자유 및 재산권 보호 등 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알 권리 보장과 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 보면, 이 사건 정보는 제3자가 작성한 개발행위허가신청서로서 제3자의 사업계획, 소요경비의 산출근거 및 자금조달계획, 각 공정의 비용산출내역 및 공정상세도면 등이 포함되어 있어 타인에게 공개될 경우 설계ㆍ시공자의 창의적 고안이나 시공기법, 공정 노하우 등의 지적재산권을 현저히 해할 우려가 있을 뿐 아니라 제3자의 재무상태, 자금조달능력 등도 간접적으로 확인할 수 있으므로 타인에게 알려지지 않는 것이 유리한 사업활동에 관한 정보로 볼 수 있는 점, 이 사건 정보와 직접 관련 있는 제3자도 이 사건 정보의 비공개를 요청하고 있는 점, 청구인에게 제3자의 사업활동정보를 담고 있는 이 사건 정보를 공개할 필요성은 그리 크지 않은 것으로 보이는 점, 청구인은 피청구인의 개발행위허가가 부당한 특혜라고 주장하며 이 사건 정보의 공개를 요청하고 있으나 청구인의 위 주장을 뒷받침할만한 증거는 전혀 없고 그렇게 의심할만한 사정도 확인되지 않는 점 등의 사정을 종합적으로 감안할 때, 이 사건 정보는 타인에게 알려지지 않는 것이 유리한 사업활동에 관한 정보로서 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는 것으로 보아야 한다. 따라서, 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이어서 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.