정보공개 이의신청 기각결정 취소청구 등

1. 사건개요 가. 청구인들은 ㅇㅇ도 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동에서 노인장기요양기관인 ‘ㅇㅇ센터’(이하 ‘이 사건 요양기관’이라 한다)를 운영하고 있는데, 피청구인이 사전통보도 없이 1년 반 기간 동안 3번이나 무리하게 이 사건 요양기관에 대해 현지조사를 실시한 정확한 이유를 알고 싶다며 2013. 3. 6. 피청구인에게 ‘1차 현지확인심사 선정분석표(2010. 10. 4.), 2차 현지확인심사 선정분석표(2012. 2. 24.), ㅇㅇ지사에서 2년 연속 현지확인심사를 받은 총 기관의 수(2010년 6월부터 2012년 6월까지), ㅇㅇ지사에서 현지확인심사 7일 전 서면으로 통지한 총 기관의 수’에 대한 정보공개를 청구하였고, 피청구인은 2013. 3. 15. 청구인에게 ‘ㅇㅇ지사에서 2년 연속 현지확인심사를 받은 총 기관의 수(2010년 6월부터 2012년 6월까지)’는 1개소이고, ‘ㅇㅇ지사에서 현지확인심사 7일 전 서면으로 통지한 총 기관의 수’는 ‘없음’으로 공개하되 나머지 정보인 ‘1차 현지확인심사 선정분석표(2010. 10. 4.), 2차 현지확인심사 선정분석표(2012. 2. 24.)’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)는 현지확인심사 대상을 결정하는 내부자료로서 공개할 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 수 있어 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제5호의 비공개대상 정보에 해당한다는 이유로 정보 부분공개 결정을 하였다. 나. 청구인들이 2013. 4. 16. 피청구인에게 이의신청을 제기하였고, 피청구인은 2013. 4. 30. 현지확인심사 실시 관련 현지확인심사 선정분석표는 국민의 오해나 혼란을 초래할 수 있는 행정내부의 심사선정 분석자료로서 ‘청구인 등의 특정인에게 부당한 이익 또는 불이익을 주는 내부검토과정 정보’로 볼 수 있고, 이러한 정보가 공개될 경우 ‘당해 업무에 많은 영향을 미치거나 공정하고 효율적인 업무의 수행이 현저히 곤란하게 될 우려가 있는 정보’로 보여지며, 정보를 공개하는 것이 공익을 위하여 필요하다고 인정되는 정보에 해당하지 않아 정보공개법 제9조제1조제5호의 비공개대상 정보에 해당하는 이유로 청구인들에게 정보공개 이의신청 기각결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인들 주장 가. 청구인들은 2008년부터 이 사건 요양기관을 성실히 운영해 오고 있는데, 2010년 10월경부터 2012년 2월경까지 18개월 동안 압수조사와 같은 조사를 3번이나 받았고, 그 과정에서 인권유린, 편파조사, 환수처분 등 조치를 당하면서도 정작 무슨 이유로 청구인들이 조사를 받는지도 모른 채 요양기관 수급자 감소, 직원 퇴사, 공신력 저하, 보호자 및 수급자 민원제기 등 사업에 막대한 피해를 받았다. 나. 이 사건 정보는 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사안이 아니고 위 정보가 공개된다고 하여 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래하지 아니하며, 행정조사를 받는 기관에게 행정조사를 하게 된 정확한 사유를 알려줌으로써 오히려 공단업무의 공정ㆍ투명성ㆍ신뢰성이 높아질 수 있다. 다. 청구인들은 정직하게 이 사건 요양기관을 운영해 왔음에도 1년 반 기간 동안 3번씩이나 범죄자처럼 조사를 받아야 했던 선정이유를 꼭 알기 원하며, 청구인들의 알권리와 공단의 신뢰성, 투명성 제고를 위해 이 사건 정보를 공개함이 마땅하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 장기요양급여 현지확인심사는 급여비용 청구에서 부당청구 개연성이 높은 기관과 보건복지부 등 정부기관에서 공문서로 지시하는 기관 등이 선정되어 수행되고, 현지확인심사 선정분석표는 현지확인심사를 실시하기 전에 심사자료에 대한 확인을 하는 것으로 급여비용 청구에 있어 부당청구의 유형이 있는지 살펴보고 분석하여 현지확인 심사 대상기관을 결정하는 내부자료에 해당한다. 나. 이 사건 정보는 행정 내부의 심사선정 분석자료로 ‘청구인 등의 특정인에게 부당한 이익 또는 불이익을 주는 내부 검토과정 정보’로 볼 수 있고, 이러한 정보가 공개될 경우 당해 국민의 오해나 혼란을 초래하거나 당해 업무에 많은 영향을 미치거나 공정하고 효율적인 업무의 수행이 현저하게 곤란하게 될 우려가 있으며, 정보를 공개하는 것이 공익을 위하여 필요하다고 인정되지 않는다. 다. 따라서 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개대상정보에 해당하므로 위 정보를 비공개함이 타당하다. 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제3조, 제9조 행정조사기본법 제8조, 제17조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 정보 부분공개 결정통지서, 이의신청 기각결정통지서, 장기요양급여관계서류 제출요구서, 장기요양급여비용 현지확인통보서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인들은 2008년 6월경부터 ㅇㅇ도 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동에서 「노인장기요양보험법」상 노인장기요양기관인 이 사건 요양기관을 운영하고 있다. 나. 피청구인은 2010. 10. 4.부터 같은 달 6일까지, 2012. 2. 24.부터 같은 달 26일까지 이 사건 요양기관에 대한 현지확인심사를 실시하였고, 2차 현지확인심사 결과 방문목욕의 부당비율이 행정처분기준(2% 이상)에 해당한다는 이유로 2012. 3. 20.부터 같은 달 24일까지 4일간 현지조사를 실시하였다. 다. 청구인들은 2013. 3. 6. 피청구인에게 이 사건 정보를 비롯해 ‘ㅇㅇ지사에서 2년 연속 현지확인심사를 받은 총 기관의 수(2010년 6월부터 2012년 6월까지), ㅇㅇ지사에서 현지확인심사 7일 전 서면으로 통지한 총 기관의 수’에 대한 정보공개를 청구하였고, 피청구인은 2013. 3. 15. 청구인에게 ‘ㅇㅇ지사에서 2년 연속 현지확인심사를 받은 총 기관의 수(2010년 6월부터 2012년 6월까지)’는 1개소이고, ‘ㅇㅇ지사에서 현지확인심사 7일 전 서면으로 통지한 총 기관의 수’는 ‘없음’으로 공개하되 이 사건 정보는 현지확인심사 대상을 결정하는 내부자료로서 공개할 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 수 있어 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개대상 정보에 해당한다는 이유로 정보 부분공개 결정을 하였다. 라. 청구인들이 2013. 4. 16. 피청구인에게 이의신청을 제기하였고, 피청구인은 2013. 4. 30. 현지확인심사 실시 관련 현지확인심사 선정분석표는 국민의 오해나 혼란을 초래할 수 있는 행정내부의 심사선정 분석자료로서 ‘청구인 등의 특정인에게 부당한 이익 또는 불이익을 주는 내부검토과정 정보’로 볼 수 있고, 이러한 정보가 공개될 경우 ‘당해 업무에 많은 영향을 미치거나 공정하고 효율적인 업무의 수행이 현저히 곤란하게 될 우려가 있는 정보’로 보여지며, 정보를 공개하는 것이 공익을 위하여 필요하다고 인정되는 정보에 해당하지 않아 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개대상 정보에 해당하는 이유로 청구인들에게 이 사건 처분을 하였다. 마. 국민건강보험공단 ‘장기요양급여비용 심사관리 업무처리지침’에는 현지확인심사 실시와 관련해 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - 5. 현지확인심사 실시 가. 현지확인심사의 통지 및 취지 설명 1) 현지확인심사 개시 7일 전까지 장기요양기관 대표자 등에게 현지확인심사의 목적, 선정이유, 심사의 범위와 내용, 자료제출 요구 등에 대해 서면으로 통지하고 협조요청 ※ 현지확인심사를 실시하기 전에 관련사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 심사의 목적으로 달성할 수 없다고 판단하는 경우에는 현지확인심사의 개시와 동시에 구두로 통지하고 업무수행 할 수 있음(「행정조사기본법」 제17조제1항) 바. 피청구인이 2012. 4. 20. 청구인들에게 9만 8,270원, 2013. 4. 2. 937만 2,290원의 각 장기요양급여비용 환수처분을 하자 청구인 ㅇㅇㅇ은 2013. 4. 23. ㅇㅇ법원 ㅇㅇ호로 행정소송을 제기하였다. 사. 우리 위원회의 조사에 따르면 이 사건 정보에는 요양기관 일반현황, 의뢰현황(의뢰처, 의뢰대상기간, 주 의뢰사유 등), 선정현황(분석소견 등), 요양급여비용 청구현황, 입소자현황, 종사자 현황, 선정분석내용(현지조사 세부의뢰사유, 검토내용, 심사상 문제점 등)이 포함된다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 1) 정보공개법 제9조제1항제5호는 ‘감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’를 비공개 대상 정보로 규정하고 있다. 2) 「행정조사기본법」 제8조제1항, 제2항, 제3항에서 행정기관의 장은 행정조사의 목적, 법령준수의 실적, 자율적인 준수를 위한 노력, 규모와 업종 등을 고려하여 명백하고 객관적인 기준에 따라 행정조사의 대상을 선정하여야 하고, 조사대상자는 조사대상 선정기준에 대한 열람을 행정기관의 장에게 신청할 수 있으며, 행정기관의 장이 열람신청을 받은 때에는 1. 행정기관이 당해 행정조사업무를 수행할 수 없을 정도로 조사활동에 지장을 초래하는 경우, 2. 내부고발자 등 제3자에 대한 보호가 필요한 경우를 제외하고는 신청인이 조사대상 선정기준을 열람할 수 있도록 하여야 한다고 되어 있다. 같은 법 제17조제1항제1호에서는 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 ‘출석요구서등’이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고, 다만, 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다고 되어 있다. 3) 「노인장기요양보험법」 제61조제2항을 보면 보건복지부장관 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 장기요양기관에 대해 장기요양급여의 제공명세 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다고 규정하고 있다. 나. 판단 1) 정보공개법 제9조제1항제5호의 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조제1항제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지 등에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것이다. 그리고 그 판단을 함에 있어서는 공개청구의 대상이 된 당해 정보의 내용 뿐 아니라 그것을 공개함으로써 장래 동종 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할지 여부도 고려하여야 한다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두18758 판결 참조). 2) 이 사건 정보는 현지확인심사를 실시하기 전 대상 요양기관에 대해 부당청구의 유형이 있는지 여부 등을 살펴 현지확인심사 대상기관으로 결정하는 과정에서의 피청구인 내부의 구체적인 분석자료에 해당하는데, 위 자료에는 현지심사대상 선정에 관한 의뢰처, 선정분석 검토내용, 세부의뢰사유 등 현지심사대상 선정에 관한 검토 내용이 기재되므로 위 자료가 공개될 경우에는 현지확인심사 대상 선정의 적정성 여부 등에 대한 시시비비에 휘말리게 될 우려가 크고, 노인요양기관의 급여비용청구가 급여기준에 따라 적절히 이루어졌는지 여부를 수시로 확인해야 할 필요가 있는 상황에서 조사공무원들이 분쟁을 회피하기 위해 대상선정이나 현지심사 업무에 소극적으로 임하게 될 우려도 있으며, 현지확인심사 선정대상 사유가 구체적으로 공개됨에 따라 요양기관으로 하여금 향후 조사대상에서 회피할 수 있도록 하는 학습효과를 가져오는 등 피청구인의 장기요양기관에 대한 공정한 조사업무 수행에 객관적으로 현저한 지장을 초래할 우려가 상당하다. 한편 「행정조사기본법」에 따라 조사대상 선정기준에 대한 열람신청을 할 수 있는 등 기본적인 알권리를 보장하고 있다. 따라서 조사대상으로 선정된 요양기관에게 조사대상 선정 이유에 대해 이를 정확히 알려 줄 필요가 있다는 사정을 감안하더라도 피청구인의 조사업무 수행에 있어 대상기관 선정에 관한 분석자료인 이 사건 정보를 공개할 이익보다 피청구인 업무수행의 원활과 공정성을 위해 위 정보를 비공개할 이익이 더 크다고 할 것이므로, 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개대상 정보에 해당한다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없고, 피청구인은 이 사건 정보를 공개할 의무가 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.