정보공개 이의신청 기각결정 취소청구 등

1. 사건개요 가. 청구인은 2017. 3. 3. 피청구인에게 ‘2000년도부터 2017년 현재까지 설치된 인공어초 좌표파일’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)의 공개를 청구하였고, 이에 대하여 피청구인은 2017. 3. 16. 청구인에게 정보비공개결정을 하였다. 나. 이에 대하여 청구인은 2017. 3. 18. 피청구인에게 이의신청을 하였고, 피청구인은 2017. 3. 28. 청구인에게 「인공어초사업 집행 및 관리규정」에 인공어초 위치정보는 '어업인 등'이 활용할 수 있다고 규정되어 있으나 레저를 위한 일반 낚시인은 「수산업법」에 정한 '어업인 등'의 범주에 포함되어질 수 없다는 이유로 이의신청 기각결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 정보는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조의 비공개사유가 될 수 없고, 어떠한 법률에도 인공어초를 비밀 또는 비공개로 명시적으로 규정한 법률은 없으므로 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제1호의 비공개사유에도 해당되지 않는다. 나. 정보공개법 제1조의 입법목적과 제6조의 공개의무를 외면한 채, 제9조의 비공개사유도 기재하지 않고 「수산업법」 및 「인공어초 사업집행에 관한 관리규정」만을 자의적으로 해석하여 이 사건 처분을 하였다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 정보는 「공공데이터의 제공 및 이용 활성화에 관한 법률」(이하 ‘공공데이터법’이라 한다) 제28조제1항제1호의 공공기관의 본래 업무수행에 상당한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에 해당되어 정보공개법 제9조제1항제1호에 따라 비공개하였다. 나. 「인공어초 설치사업 집행 및 관리규정」(이하 ‘인공어초규정’이라 한다) 제25조제7항은 어초어장 시설도에 대한 “어업인등”의 요구가 있을 경우 활용할 수 있도록 규정하여 인공어초 좌표 활용을 “어업인등”으로 제한하고 있고, 유희목적의 낚시인을 “어업인등”으로 확대해석할 근거는 없으며, 해양수산부 수산자원정책과-1918(2015. 4. 30.)호에서도 인공어초 좌표 관련 자료를 제공할 수 없다고 명백히 적시하고 있다. 다. 이 사건 정보가 낚시인에게 제공되면 해양오염(낚시도구) 및 인근 어업인들과의 마찰로 인한 민원이 발생하여, 어업의 지속적인 발전과 어업인의 소득증대를 위한 목적과는 상반되는 결과가 발생할 것이므로, 인공어초설치사업의 본래 목적을 벗어나는 유희목적의 낚시인을 위하여 인공어초 좌표정보를 제공할 수 없다고 할 것이다. 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조, 제6조, 제9조제1항 공공데이터의 제공 및 이용 활성화에 관한 법률 제17조제1항제1호, 제19조, 제26조제1항, 제27조, 제28조제1항제1호 수산업법 제2조제2호·제12호~제14호 수산자원관리법 제1조, 제2조제2항, 제41조 인공어초설치사업집행 및 관리규정(해양수산부훈령 제258호) 제1조, 제2조제1호, 제25조제4항·제7항 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 정보비공개결정통지서, 이의신청 기각결정통지서, 인공어초 투하좌표 및 어초어장도 제공여부 질의회신 등 각 사본의 기재내용에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2017. 3. 3. 피청구인에게 이 사건 정보의 공개를 청구하였고, 이에 대하여 피청구인은 2017. 3. 16. 청구인에게 다음과 같이 정보비공개결정을 하였다. - 다음 - ○ 인공어초는 해조류 부착·번식하고, 어·패류의 산란장·서식장을 조성하여 어업의 지속적 발전과 어업인의 소득증대에 기여함을 목적으로 하고 있음 - 「수산업법」에서 어업이란 수산동식물을 포획 채취하거나 양식하는 사업을 말하며, 어업인이란 어업자(어업을 경영하는 자)와 어업종사자(어업자를 위하여 수산동식물을 포획·채취 또는 양식하는 일에 종사하는 자)를 규정하여 낚시(낚시업, 낚시인)를 수산업법에서 어업으로 규정하고 있지 아니함 - 또한 인공어초규정 제25조제7항은 어초어장 시설도에 대한 어업인의 요구가 있을 경우 활용할 수 있도록 규정하여 어초어장 관리 보고서내 어초어장 시설도 활용을 어업인으로 제한하고 있음 - 따라서 낚시를 위한 인공어초 투하좌표 관련 자료제공(공개대상)은 불가함. - 공공데이터법 제28조는 공공기관 본래의 업무수행에 상당한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 공공데이터의 제공을 중단할 수 있도록 규정하고 있음으로 - 인공어초의 본래 기능을 벗어나는 낚시를 위한 인공어초 투하좌표 관련 자료제공은 불가함 나. 이에 청구인은 2017. 3. 18. 피청구인에게 다음과 같이 이의신청을 하였다. - 다음 - ○ 비공개 내용 ‘가’항에 인공어초에 대한 설치 사유와 목적을 기재하였는데 어떤 법률, 명령에서 정의가 되어 있는지 기재를 하지 않았으며, - 인공어초규정 제2조(정의) ‘"인공어초"(이하 "어초"라 한다)라 함은 바닷속에 바다목장, 바다숲(해중림 포함) 등 수산생물의 산란·서식장 등을 조성하기 위하여 설치하는 구조물로서 다음 각 목을 말한다.’라고 정의하는데 ‘어업의 지속적 발전과 어업인의 소득증대에 기여함을 목적으로 하고 있음’이라는 답변의 출처가 어디인지, 비공개 내용 ‘바’항과 같이 낚시가 왜 인공어초의 본래 기능을 벗어났다고 하였는지 그 사유를 밝혀주시기 바랍니다. - 비공개 내용 ‘나’항에 ‘「수산업법」 제1조(목적) 이 법은 수산업에 관한 기본제도를 정하여 수산자원 및 수면을 종합적으로 이용하여 수산업의 생산성을 높임으로써 수산업의 발전과 어업의 민주화를 도모하는 것을 목적으로 한다.’라고 규정하고 해당 법은 수산업 관련 대상자를 대한 법률로 레저 낚시에 대한 규정이 없는 것은 당연한 것 아닌가요. - 비공개 내용 ‘다’항에 인공어초규정 제1조(목적) ‘이 규정은 「수산자원관리법」 제41조, 「보조금 관리에 관한 법률」 제9조 및 같은 법 시행령 제4조의 규정에 따라 시행되는 인공어초 설치사업의 효율적인 집행 및 관리에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.’라고 규정, 이는 본 법이 수산자원관리법에서 국가보조금을 받아 시행되는 사업의 효율적 집행과 관리는 위한 법으로 어초어장 시설도를 일반인에게 제공하는 것을 제한하는 명령은 아니며, 또한 규정 제25조제7항에 비공개 내용 ‘다’항과 같이 ‘어초어장 시설도 활용을 어업인으로 제한’한다고 하였는데, 해당 규정을 보면 분명히 ‘해당 어초어장 설치도에 대한 어업인 등의 자료공개 요구가 있을 경우 이를 활용할 수 있도록 조치한다.’라며 어업인에 한정하지 않고 ‘어업인 등’의 자료제공 요구가 있을 때 조치를 취하도록 하는 강제규정인데, 규정에 따르지 않고 비공개 내용 ‘라’항과 같이 자의적으로 공개 불가를 하는 이유는 무엇인가요. - 비공개 내용 ‘마’항에 공공기관 본래의 업무 수행에 상당한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에 공공데이터를 제공 중단할 수 있다고 하였는데, ‘공공데이터법 제28조(공공데이터의 제공중단) 제1항제1호 이용자가 제19조에 따라 공표된 공공데이터의 이용요건을 위반하여 공공기관 본래의 업무수행에 상당한 지장을 초래할 우려가 있는 경우’로 규정, 언제부터 언제까지 공공데이터를 제공하다가 무슨 사유로 중단하게 된 것인지, 이용자 누가 법 제19조 이용요건을 위반한 것이고, 또한 어초어장 시설도 데이터가 공개될 경우 공공기관 본래의 업무수행에 상당한 지장을 초래할 우려가 있는지 그 사유를 밝혀 주시기 바랍니다. 다. 피청구인은 2017. 3. 28. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다음 - 1. 정보공개심의회 개최결과 기각 2. 기각사유 : 인공어초규정에 인공어초 위치정보는 '어업인 등'이 활용할 수 있다고 규정되어 있으나 레저를 위한 일반 낚시인은 「수산업법」에 정한 '어업인 등'의 범주에 포함될 수 없다고 보이는바 '레저낚시를 위한 인공어초 좌표 정보' 비공개 라. 해양수산부 수산자원정책과-1918(2015. 4. 30.) 인공어초 투하좌표 및 어초어장도 제공여부 질의회신의 주요 내용은 다음과 같다. - 다음 - ○ 제목 : 스마트폰 어플리케이션(낚시장소 소개) 제작을 위한 인공어초 투하좌표 제공여부 및 저작권 침해여부 ○ 질의 요지 : 스마트폰 어플리케이션(낚시장소 소개) 제작을 위한 인공어초 투하좌표 관련 자료제공(공개대상) 여부 및 어초어장 관리보고서 내 어초어장도 사용에 따른 저작권 침해여부 ○ 답변 : 인공어초 투하좌표 제공불가 및 어초어장 관리보고서 내 어초어장도 사용 불가 ○ 사유 - 인공어초는 해조류 부착·번식하고, 어·패류의 산란장·서식장을 조성하여 어업의 지속적 발전과 어업인의 소득증대에 기여함을 목적으로 하고 있음 - 「수산업법」에서 어업이란 수산동식물을 포획 채취하거나 양식하는 사업을 말하며, 어업인이란 어업자(어업을 경영하는 자)와 어업종사자(어업자를 위하여 수산동식물을 포획·채취 또는 양식하는 일에 종사하는 자)를 규정하여 낚시(낚시업, 낚시인)를 수산업법에서 어업으로 규정하고 있지 아니함 - 또한 인공어초규정 제25조제7항은 어초어장 시설도에 대한 어업인의 요구가 있을 경우 활용할 수 있도록 규정하여 어초어장 관리 보고서내 어초어장 시설도 활용을 어업인으로 제한하고 있으며, - 따라서 낚시장 소개를 위한 스마트폰 어플리케이션(낚시장소 소개) 제작을 위한 인공어초 투하좌표 관련 자료제공(공개대상)은 불가하므로 어초어장 관리 보고서내 어초어장도를 사용할 수 없음 - 공공데이터법 제28조는 공공기관 본래의 업무 수행에 상당한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 공공데이터의 제공을 중단할 수 있도록 규정하고 있음으로 - 인공어초의 본래 기능을 벗어나는 스마트폰 어플리케이션(낚시장소 소개) 제작을 위한 인공어초 투하좌표 관련 자료제공은 불가하므로 어초어장 관리 보고서내 어초어장도를 사용할 수 없음 마. 이 사건 정보는 행정구역, 시설년도, 어초종류, 시설면적, 시설물량, 경위도 등으로 구성되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 정보공개법 제1조, 제6조에 따르면, 동법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개 청구 및 공공기관의 공개 의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정(國政)에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 하고, 공공기관은 정보의 공개를 청구하는 국민의 권리가 존중될 수 있도록 이 법을 운영하고 소관 관계 법령을 정비하여야 하며, 정보의 적절한 보존과 신속한 검색이 이루어지도록 정보관리체계를 정비하고, 정보공개 업무를 주관하는 부서 및 담당하는 인력을 적정하게 두어야 하며, 정보통신망을 활용한 정보공개시스템 등을 구축하도록 노력하여야 한다고 되어 있다. 한편, 같은 법 제9조제1항제1호에 따르면, 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 되나, 다만 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 되어 있다. 2) 공공데이터법 제17조제1항제1호에 따르면, 공공기관의 장은 해당 공공기관이 보유·관리하는 공공데이터를 국민에게 제공하여야 하되, 다만 정보공개법 제9조에 따른 비공개대상정보를 포함하고 있는 경우에는 그러하지 아니하고, 공공데이터법 제19조에 따르면, 행정안전부장관은 공공데이터 제공목록 및 이용요건 등을 종합하여 공표하여야 하며, 공공기관의 장은 공표된 소관 제공대상 공공데이터를 이용자가 쉽게 이용할 수 있도록 제공목록 및 이용요건 등을 작성하여 해당 기관의 인터넷 홈페이지를 통하여 공표하여야 하고, 같은 법 제26조제1항, 제27조에 따르면, 공공데이터를 이용하고자 하는 자는 공표된 제공대상 공공데이터의 경우 소관 공공기관이나 공공데이터 포털 등에서 제공받을 수 있되, 다만 공표된 제공대상 공공데이터 목록에 포함되지 아니하는 공공데이터를 제공받고자 하는 이용자는 소관 공공기관의 장 또는 활용지원센터에 별도의 공공데이터 제공신청을 하여야 하며, 제공요청을 받은 공공기관의 장은 해당 공공데이터가 제17조제1항 각 호의 정보를 포함하고 있는지를 검토하여 요청을 받은 날부터 10일 이내에 제공 여부를 결정하여야 한다고 되어 있다. 한편, 같은 법 제28조제1항제1호에 따르면, 공공기관의 장은 이용자가 공표된 공공데이터의 이용요건을 위반하여 공공기관 본래의 업무수행에 상당한 지장을 초래할 우려가 있는 경우 공공데이터의 제공을 중단할 수 있다고 되어 있다. 3) 「수산업법」 제2조제2호·제12호부터 제14호까지에 따르면, “어업”이란 수산동식물을 포획·채취하거나 양식하는 사업과 염전에서 바닷물을 자연 증발시켜 소금을 생산하는 사업을 말하고, “어업인”이란 어업자와 어업종사자를 말하는데, 그 중 “어업자”란 어업을 경영하는 자, “어업종사자”란 어업자를 위하여 수산동식물을 포획·채취 또는 양식하는 일에 종사하는 자와 염전에서 바닷물을 자연 증발시켜 소금을 생산하는 일에 종사하는 자를 각 말한다고 되어 있다. 4) 「수산자원관리법」 제1조에 따르면, 동법은 수산자원관리를 위한 계획을 수립하고, 수산자원의 보호·회복 및 조성 등에 필요한 사항을 규정하여 수산자원을 효율적으로 관리함으로써 어업의 지속적 발전과 어업인의 소득증대에 기여함을 목적으로 하고, 같은 법 제2조제2항에 따르면, 동법에서 따로 정의되지 아니한 용어는 「수산업법」에서 정하는 바에 따른다고 되어 있다. 한편, 같은 법 제41조제1항제1호에 따르면, 행정관청은 기본계획 및 시행계획에 따라 인공어초의 설치사업 등을 포함하는 수산자원 조성을 위한 사업(이하 "수산자원조성사업"이라 한다)을 시행할 수 있고, 같은 조 제2항에 따르면, 수산자원조성사업의 추진방안, 시설관리 등에 필요한 사항은 해양수산부장관이 정한다고 되어 있다. 5) 인공어초규정 제1조에 따르면, 동 규정은 「수산자원관리법」 제41조, 「보조금 관리에 관한 법률」 제9조 및 같은 법 시행령 제4조의 규정에 따라 시행되는 인공어초 설치사업의 효율적인 집행 및 관리에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고, 같은 규정 제2조제1호에 따르면, “인공어초”라 함은 바닷속에 바다목장, 바다숲(해중림 포함) 등 수산생물의 산란·서식장 등을 조성하기 위하여 설치하는 구조물로서 시험어초, 연구어초, 일반어초, 침선어초를 말한다고 되어 있다. 한편, 같은 규정 제25조제4항에 따르면, 시·도지사는 어초어장에 대한 어초설치도(이하 "어초어장 설치도"라 한다)를 별표 6의 작성방법에 따라 작성하여 다음 연도 3월말까지 관할 시·군·구청장에게 통보하고, 같은 조 제7항에 따르면, 제4항에 따라 시·도지사로부터 어초어장 설치도를 통보 받은 시·군·구청장은 해당 어초어장 설치도에 대한 어업인 등의 자료공개 요구가 있을 경우 이를 활용할 수 있도록 조치한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 피청구인은 공공데이터법 제28조제1항제1호의 공공기관의 본래 업무수행에 상당한 지장을 초래할 수 있는 정보에 해당되어 정보공개법 제9조제1항제1호에 따라 비공개하였다고 주장한다. 먼저, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2017. 3. 16. 청구인에게 이 사건 정보에 대하여 비공개하면서 그 사유의 하나로 공공데이터법 제28조제1항제1호 내용을 들고 있는데, 그 규정에 따르면 공공기관의 장이 공공데이터의 제공을 중단할 수 있는 경우로 “공공기관 본래의 업무수행에 상당한 지장을 초래할 우려가 있는 경우”라는 요건 외에 “이용자가 제19조에 따라 공표된 공공데이터의 이용요건을 위반할 것”이라는 요건도 요구하고 있으므로, 단순히 공공기관 본래의 업무수행에 상당한 지장을 초래할 수 있다는 사정만으로는 위 규정에서 정한 공공데이터의 제공을 중단할 수 있는 경우에 해당된다고 할 수 없다. 다음으로, 공공데이터법 제19조에 따르면, 행정안전부장관은 공공데이터 제공목록 및 이용요건 등을 종합하여 공표하여야 하며, 공공기관의 장은 공표된 소관 제공대상 공공데이터를 이용자가 쉽게 이용할 수 있도록 제공목록 및 이용요건 등을 작성하여 해당 기관의 인터넷 홈페이지를 통하여 공표하여야 한다고 되어 있다. 한편, 같은 법 제26조제1항에 따르면, 위 제19조에 따라 공표된 제공대상 공공데이터의 경우 소관 공공기관이나 공공데이터 포털 등에서 제공받을 수 있고, 그 외의 공공데이터를 제공받고자 하는 이용자는 같은 법 제27조에 따라 별도의 공공데이터 제공 신청을 하여야 한다. 그런데, 공공데이터법 제28조제1항제1호에 따르면, 공공기관의 장은 이용자가 공표된 공공데이터의 이용요건을 위반하여 공공기관 본래의 업무수행에 상당한 지장을 초래할 우려가 있는 경우 공공데이터의 제공을 중단할 수 있다고 되어 있는바, 그 제공중단의 대상은 같은 법 제19조 및 제26조에 따라 제공되는 공표된 제공대상 공공데이터라 할 것이다. 따라서 공공데이터법 제28조제1항제1호에 따라 제공이 중단되는 공공데이터란 본래 같은 법 제19조에 따라 해당 기관의 인터넷 홈페이지를 통하여 공표되고 있던 것인바, 이 사건 정보는 이에 해당되지 않으므로, 위 공공데이터법 제28조제1항제1호의 적용대상이 되지 않는다. 2) 피청구인이 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제1호에 해당하여 비공개하였다는 주장부분만 따로 살펴보더라도, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 처분서에서 인공어초규정에서 ‘어업인 등’이 활용할 수 있다는 규정을 들어 비공개하고 있으므로, 이 사건 정보를 인공어초규정에 따라 비공개한 것으로 보이는데, 정보공개법 제9조제1항제1호에서 ‘다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보’는 이를 공개하지 아니할 수 있다고 할 때의 ‘법률이 위임한 명령’이란 정보의 공개에 관하여 구체적인 위임 아래 제정된 법규명령을 의미하는데(대법원 2006. 10. 26. 선고 2006두11910 판결 참조), 인공어초규정은 해양수산부장관훈령으로서 이는 법률이 아니고, 정보의 공개에 관하여 「수산업법」이나 「수산자원관리법」 등 법률의 구체적 위임을 받은 대통령령에 해당되지도 아니하므로, 인공어초규정에 따른 공개제한을 정보공개법 제9조제1항제1호에 따른 ‘법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 경우’에 해당한다고 볼 수 없다. 3) 위와 같은 점을 고려할 때, 피청구인이 정보공개법 제9조제1항 각 호에서 정한 비공개사유임을 새로이 제시하여 이 사건 정보 를 다시 비공개결정할 수 있음을 별론으로 하더라도, 공공데이터법 제28조제1항제1호 및 인공어초규정에 근거하여 이 사건 정보를 비공개한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.