정보공개 이의신청 기각처분 무효확인 청구

1. 사건 개요 청구인은 2012. 10. 11. 피청구인에게 ◌◌종합병원 의료법 위반 행정처분(과징금 부과) 공문 자료에 대하여 정보공개 청구를 하였는데, 이에 대하여 피청구인은 해당 정보가 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제6호 및 7호에 따라 부분공개 사항임을 이유로 2012.10.16. 청구인에게 부분공개 결정 통지를 하였다. 이에 대하여 청구인은 2012.10.19. 피청구인에게 의료 등 일상생활과 관련된 정보는 공개하여야 한다는 취지로 이의신청을 하였는데, 피청구인이 ◌◌광역시 ◌◌구 행정정보공개심의회(이하 ‘심의회’라 한다) 서면심의 의결을 거쳐 2012. 10. 26. 청구인에게 이의신청 기각 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 내리자, 청구인은 이 사건 처분과 관련한 심의회 의결과정에 중대하고도 명백한 하자가 있어 무효 확인을 구하는 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 ◌◌광역시 ◌◌구「열린구정」을 위한 행정정보공개 조례(이하 ‘◌◌구 조례’라고 한다) 제13조는 위원장이 회의(심의회)를 소집하고자 할 때에는 회의개최일 3일 전까지 회의일시, 장소 및 안건을 각 위원에게 서면으로 통지하도록 규정하고 있고, ◌◌구 조례 규칙 제8조는 안건을 상정한 처리부서의 장은 심의회에 출석하여 제안 개요를 설명하여야 하며, 간사는 심의회 심의의결서 및 회의록을 작성하도록 규정하고 있음에도 피청구인은 위 규정에 의한 형식과 절차를 거치지 아니한 채 기록연구사 신명의가 심의위원들을 방문하여 이미 작성한 의결서에 ‘가ㆍ부’ 서명을 받아 이 사건 처분을 내렸는바, 이 사건 처분은 심의회 의결과정에 중대ㆍ명백한 하자가 있어 무효이다. 2-1. 청구인 보충서면 정보공개법 시행령 제11조 제5항은 “심의회 운영에 관하여 필요한 사항은 심의회가 설치된 국가기관 등의 장이 정한다.”고 규정하고 있는바, ‘◌◌구 총무과-18193(2012. 10. 23.) 행정정보공개심의회 심의계획’은 위 규정에 의하여 심의회 운영에 필요한 사항을 정한 것이 아니고, ‘◌◌구 조례 및 동 조례 규칙’만 심의회 운영에 필요한 사항을 정한 것이다. 또한 법제업무운영규정 제26조의 규정에 따라 법령의 해석은 법령소관 중앙행정기관의 장이 정하도록 규정하고 있는데 피청구인이 문서번호도 없고 장관 직인도 없는 문건 및 법적 기속력이 없는 정보공개운영 매뉴얼 등을 근거로 이의신청에 대하여 서면심의 의결한 것은 무효이다. 3. 피청구인 주장 행정안전부 정보공개 운영 매뉴얼(2011 개정판 p.35)에 따르면 “정보공개법 시행령 제11조 제5항에 따라 심의회 운영에 관하여 필요한 사항은 심의회가 설치된 국가기관 등의 장이 정하도록 하고 있으므로 정보공개심의회의 서면심의도 가능합니다.”라고 규정하고 있다. 또한 행정안전부에 질의한 결과 “법령에는 서면심의를 금지하는 규정이 없기 때문에 심의회가 설치된 공공기관의 장의 결정에 따라 정보공개심의회의 서면심의도 가능합니다.”라는 답변을 받고 행정정보공개심의회 심의계획(안)에 대하여 내부결재를 받은 후 심의위원에게 충분한 설명을 통하여 서면심의를 진행하였는바, 이 사건 처분에는 위법이 없다. 4. 관련법령 가. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 나. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 제11조 제5항 다. 의료법 시행령 제43조, [별표1] 라. 법제업무 운영규정 제43조 마. ◯◯◯◯시 ◌◌구「열린구정」을 위한 행정정보공개 조례 제13조 바. ◯◯◯◯시 ◌◌구「열린구정」을 위한 행정정보공개 조례 규칙 제8조 5. 판 단 가. 먼저, 이 사건 청구가 무효등확인심판청구의 보충성에 반하는지에 대하여 살피건대, 1) 행정소송에서 무효등확인소송에 대하여 확인의 이익이 요구되는지에 관하여 대법원 2008. 3. 20. 선고 2007두6342 전원합의체 판결은 “행정소송은 행정청의 위법한 처분 등을 취소ㆍ변경하거나 그 효력 유무 또는 존재 여부를 확인함으로써 국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제하고 공법상의 권리관계 또는 법 적용에 관한 다툼을 적정하게 해결함을 목적으로 하므로, 대등한 주체 사이의 사법상 생활관계에 관한 분쟁을 심판대상으로 하는 민사소송과는 목적, 취지 및 기능 등을 달리한다. 또한 행정소송법 제4조에서는 무효확인소송을 항고소송의 일종으로 규정하고 있고, 행정소송법 제38조 제1항에서는 처분 등을 취소하는 확정판결의 기속력 및 행정청의 재처분 의무에 관한 행정소송법 제30조를 무효확인소송에도 준용하고 있으므로 무효확인판결 자체만으로도 실효성을 확보할 수 있다. 그리고 무효확인소송의 보충성을 규정하고 있는 외국의 일부 입법례와는 달리 우리나라 행정소송법에는 명문의 규정이 없어 이로 인한 명시적 제한이 존재하지 않는다. 행정에 대한 사법통제, 권익구제의 확대와 같은 행정소송의 기능 등을 종합하여 보면, 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우에는 행정소송법 제35조에 규정된 ‘무효확인을 구할 법률상 이익’이 있다고 보아야 하고, 이와 별도로 무효확인소송의 보충성이 요구되는 것은 아니므로 행정처분의 무효를 전제로 한 이행소송 등과 같은 직접적인 구제수단이 있는지 여부를 따질 필요가 없다고 해석함이 상당하다 할 것이다.”고 판시하였는바, 이러한 법리는 이 사건 청구와 같은 무효등확인심판청구에도 그대로 적용된다고 할 것이다. 2) 청구인으로서는 무효등확인심판청구를 제기하지 않고 정보 공개를 구하는 의무이행심판청구를 제기하는 것이 분쟁해결에 직접적인 수단이 된다고 할 것이나, 위 판례에서 보는 바와 같이 무효등확인심판청구에 있어서 민사소송에서와 같은 확인의 이익이 요구되지 않는다고 할 것이므로 이 사건 청구는 적법하다고 할 것이다. 나. 이 사건 처분에 무효사유가 존재하는지 여부에 대하여 살피건대, 1) ◌◌구 조례 제1조에 의하면 “이 조례는 공공기관의 정보공개에 관한 법률에 의하여 구민의 알권리를 보장하고…(이하 생략)”라고 규정하여 정보공개법을 근거법령으로 하고 있음을 알 수 있는바, 그렇다면 ◌◌구 조례 또는 규칙의 상위법령은 정보공개법(시행령, 시행규칙 포함)이라고 할 것이다. 2) 한편, 정보공개법 시행령 제11조 제5항에 의하면 “이 영에 규정된 것 외에 심의회의 운영에 관하여 필요한 사항은 심의회가 설치된 국가기관 등의 장이 정한다.”라고 규정하고 있는바, 이 사건에 있어서는 위 규정상 심의회가 설치된 피청구인이 위 시행령에 규정된 것 외에 심의회의 운영에 관하여 필요한 사항을 정한 경우에는 그에 따르고, 그러하지 않은 경우에는 비로소 ◌◌구 조례 또는 규칙이 적용된다고 할 것이다. 3) 2012. 10. 23.자 ◌◌구 총무과-18193호 행정정보공개심의회 심의 계획(案)에 의하면 피청구인은 이 사건에 대하여 행정정보공개심의회 심의방법은 서면심의(심의위원 개별방문 심의), 심의기간은 2012. 10. 23.부터 24.까지 2일간, 심의수행은 총무담당 이◌◌(심의회 서기)외 1명으로 정한 사실을 알 수 있는 점, 이 사건 처분 문서에 의하면 총 7명의 심의회 위원 중 6명의 위원이 ‘가’란에 서명하여 청구인의 이의신청에 대하여 기각 결정한 사실을 알 수 있는 점에 비추어 피청구인은 청구인의 이의신청에 대하여 정보공개법 등 관계법령상 적법한 절차와 방법으로 서면심의할 것을 정하여 심의를 마치고 이를 토대로 이 사건 처분을 내린 것으로 인정되는바, 이러한 과정에 있어서 이 사건 처분을 무효로 할 만큼 관계법령을 위반하였다는 등의 하자는 존재하지 않는다고 판단된다. 6. 결 론 그렇다면 이 사건 청구는 이유 없어 주문과 같이 재결한다.