정보공개청구 비공개결정 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 2016. 3. 22.「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제5조에 의하여 피청구인에게 ○○○○ 학생복의 공익침해 신고 등의 처리와 관련하여 2015. 11. 1.~2016. 3. 20.까지 법무법인 혹은 법조인 등에게 자문한 내용과 자문받은 내용 등을 공개하여 줄 것을 청구하였다. 이에 피청구인은 2016. 4. 4. 법무법인 혹은 법조인 등에게 자문받은 내용과 부존재 하는 정보를 제외한 나머지 정보를 공개하는 정보부분공개 결정을 하자, 청구인은 2016. 4. 6. 이의신청을 하였고, 피청구인은 정보공개심의회를 개최하여 심의한 결과 2016. 4. 26. 정보공개법 제9조제1항제5호에 의하여 정보비공개 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 공산품이 출고 및 수입 통관이 이루어져 시중에 유통되는 불법, 불량 공산품 단속은 주로 시, 도 및 시, 군, 구에 위임된 소관업무(일상업무)로 위반 사실이 확인(공산품안전법 제22조제2항)되면, 같은 법 시행령 제17조제1항제3호 다목에 따라 수거 또는 파기명령과 해당 과태료를 부과하게 되고, 출고 및 통관 전 공산품에 대하여 산업통상자원부와 관세청 등이 합동단속 등을 하여 위반사실이 확인(공산품안전법 제22조제1항)된 경우, 같은 법 시행령 제17조 제1항제1호, 제2호 다목에 따라 개선 혹은 같은 법 시행령 제17조제1항제3호에 따라 파기처분과 해당 과태료를 부과하게 된다. 2) 공익신고를 받은 피청구인은 2016. 2. 25. 불량공산품 제조, 수입업자가 해당 공산품을 판매한 사실과 진열 보관하고 있는 사실을 조사 확인하여 전자에 해당하는 수거 또는 파기 명령을 하여야 하나, 피청구인은 해당 공산품에 대한 구체적인 위반사실을 특정하지 않은 다음날 2016. 2. 26. 5개 법무법인에 자문을 의뢰하였고, 2016. 3. 18. 법률자문 결과보고서를 작성한 근거로 2016. 3. 29. 수거 또는 파기명령이 아닌 개선명령을 하였다. 이에 청구인은 5개 법무법인 자문의뢰 내용과 실제 의뢰를 한 것인 지가 불투명하고, 법률해석이 공산품안전법 상 법규명령과 어떤 차이가 있는 지가 궁금하여 5개 법무법인에 대한 자문의뢰와 결과를 정보공개청구 하였으나 비공개에 대한 명확한 법적 근거 제시 없이 비공개 한 후 이의제기하자 2016. 4. 22. 정보공개심의회 결정이라며 기각을 하였다. 3) 피청구인의 법률자문의뢰가 공정한 행정처분을 하기 위한 것이라면 당연 공개하여야 할 정보이며, 자문결과 또한 비공개 할 사유가 정보공개법 제9조에 적용할 근거가 없음에도 비공개 한 것은 위법하다. 오히려 비공개 하는 것은 투명성 확보와 국민의 국정참여 목적으로 하는 정보공개법 위반이며 법률상 보호되는 구체적인 국민의 알권리를 침해하는 것이다(대법원 2004.9.23. 2003두1370, 대법원 2003.12.12. 2003두8050). 4) 불법불량 공산품 단속업무는 이미 ○○도 사무위임 규칙에 따라 1985. 2. 14.부터 피청구인의 소관업무로 수행해 오고 있는 업무이며, 산업통상자원부의 불법, 불량 안전성 조사와 각 시·도지사(시·군·구), 한국제품안전협회 등이 동일하게 적용 집행하여야 하는 공익침해대상 법률인 공산품안전법 관련 법조문은 법규명령이며 강행규정이다. 그럼에도 사실과 다르게 허위내용으로 법률에 명확하게 규정되어 있지 않은 재량업무에나 가능한 법률자문을 의뢰한 후 그 결과로 국가정책에 반하여 불법처리 한 것은 명백한 권한남용으로 위법이다. 5) 피청구인은 2016. 4. 22. 행정정보공개 심의회에서 ‘법률자문의 내용이 최종 의사결정에 반드시 기속되는 것이 아니므로, 정보공개법 제9조제1항제5호 의사결정과정 또는 내부검토과정 사항으로 보아야 하고, 자문내용의 지적재산권 등이 있어 법률자문 내용을 공개하는 것은 타당하지 않음’을 이유로 기각결정(증 제3호)을 하였으나, 이미 법률자문을 받아 2016. 3. 18. 법률자문 결과보고서(증 제4호)를 작성한 후 이를 근거로 2016. 3. 29. 개선명령으로 행정처분을 하였다. 따라서 의사결정과정 또는 내부검토과정이라고 한 것은 허위이며, 또한 반드시 따라야 하는 공익침해대상 법률인 공산품안전법의 법규명령을 무시하고 법률자문만으로 불법처리하고도 반드시 기속되지 않는다고 허위작성하여 의결한 심의회 결정은 위법이다. 6) 피청구인은 기각결정 이유에서 정보공개법 제9조제1항제5호를 근거로 하고 있으나, 단서조항에 ‘의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다’고 규정되어 있는바, 이미 피청구인은 법률자문을 받아 2016. 3. 18. 법률자문 결과보고서(증 제5호)를 작성한 후 이를 근거로 2016. 3. 29. 개선명령으로 행정처분을 하였음에도, 고의적으로 비공개하기 위해 단서조항을 은폐하고 심의회를 악용하여 기각으로 불법처리한 것은 위법하다. 7) 피청구인은 기각결정 이유에서 자문 내용의 지적재산권 등을 이유로 기각결정이유를 적시하였으나, 국민의 안전과 이익 도모를 목적으로 하는 공익침해대상 법률인 공산품안전법의 법규명령이 법조인들의 법률해석과 다르다면, 오히려 피청구인은 공산품안전법이 헌법에 반하는 것이므로 당연히 공개하고 법령소관 중앙행정기관인 산업통상자원부에 관련 법 개정을 요청하여 적극적으로 국민의 권리가 침해되지 않도록 하여야 함에도, 이런 노력없이 피청구인 자신의 불법처리를 은폐할 목적만으로 정보공개법 제9조제1항에 적용할 근거가 없는 지적재산권 등을 이유로 기각결정한 것은 위법하다. 피청구인은 이미 불법불량 공산품을 단속하면서 이 업체와 같이 동일한 위반에 대하여 개선명령이 아닌 수거명령처분을 하여야 하는 사실을 잘 알고 있었으며, 단속 현장 출장시 동일한 업무를 수행하는 한국제품안전협회는 위반 업자들로부터 받는 일정하게 정하여진 현장 사실확인서(증 제5호 위반 사실확인서 징구)를 받아 수거명령 행정처분을 하고 있다. 그럼에도 공익신고 된 업자의 위반행위만을 법률자문까지 받아 별도로 불법처리한 것은 법률적용의 형평성과 일관성이 없어 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 공익신고자로, 피청구인과 2011년부터 2016년 현재까지 정보공개청구 및 상담민원을 100여건 이상 반복·동일 제기한 자로서, 피청구인은 ○○○○ 학생복 대표에게 공산품안전법 위반에 따른 행정처분 전, 법률적용에 애로사항이 있어, 공산품안전법 적용조항 및 유권해석에 대한 의뢰를 ○○시 고문변호사인 5개 법무법인에게 법률자문을 의뢰하였다. 이후, 회신 온 것을 토대로 내부 결과 보고를 작성하여 결재를 득한 후, 정보공개청구서가 피청구인에게 제출됨에 따라 정보공개법 제9조제1항제5호에 의거 ‘의사결정과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당된다고 판단하여 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 피청구인이 5개 법무법인 법률자문의 정보공개청구에 대하여 비공개 결정한 것에 대해 이의신청을 하였고, 이에 피청구인은 정보공개심의회 개최 결과를 토대로 이 사건 처분을 하였다. 따라서 법률자문에 대한 실체가 없다는 청구인의 주장은 잘못된 것이다. 한편, 정보공개심의회 회신에 의하면 법률자문의 내용이 최종 의사결정에 반드시 기속되는 것은 아니므로 정보공개법 제9조제1항제5호 ‘의사결정과정 또는 내부검토과정 사항’으로 보아야 하고, 자문내용의 지적재산권 등이 있어 법률자문 내용은 공개하는 것이 타당하지 않다고 하여, 이러한 사실을 바탕으로 이 사건 처분을 하였다. 3) 정보공개법 제1조는 ‘이 법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개 청구 및 공공기관의 공개 의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정(國政)에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다’라고 규정되어 있는데, 청구인은 ○○○○ 학생복 대표와 민사소송 당사자들로서 당해 행정처분과 직접적으로 권리·의무에 변동이 생긴다고 할 수 없는 제3자로서 이 법의 취지인 국민의 알권리 목적이 아닌 반사적 이익을 취하고자 함에 따른 것으로 판단된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2007.1.3, 2010.2.4> 1. "정보"라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다. 2. "공개"라 함은 공공기관이 이 법의 규정에 의하여 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 교부하는 것 또는 「전자정부법」 제2조제10호의 규정에 의한 정보통신망(이하 "정보통신망"이라 한다)을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다. 3. "공공기관"이라 함은 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 기관을 말한다. 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유·관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다. 제5조(정보공개청구권자) ① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다. 제9조(비공개대상정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다. 1. 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보 2. 국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보 3. 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 5. 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 6. 당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다. 가. 법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 개인의 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하지 않는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로써 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명·직업 7. 법인·단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 정보를 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산 투기·매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 ② 공공기관은 제1항 각호의 1에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 당해 정보를 공개대상으로 하여야 한다. ③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위 안에서 당해 공공기관의 업무의 성격을 고려하여 비공개대상정보의 범위에 관한 세부기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다. <신설 2006.10.4.> 제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다. ② 공공기관은 부득이한 사유로 제1항에 따른 기간 이내에 공개 여부를 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 기산(起算)하여 10일의 범위에서 공개 여부 결정기간을 연장할 수 있다. 이 경우 공공기관은 연장된 사실과 연장 사유를 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. ③ 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다. ④ 공공기관은 다른 공공기관이 보유·관리하는 정보의 공개 청구를 받았을 때에는 지체 없이 이를 소관 기관으로 이송하여야 하며, 이송한 후에는 지체 없이 소관 기관 및 이송 사유 등을 분명히 밝혀 청구인에게 문서로 통지하여야 한다. [전문개정 2013.8.6.] 제14조(부분 공개) 공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다. [전문개정 2013.8.6.] 제21조(제3자의 비공개 요청 등) ① 제11조제3항에 따라 공개 청구된 사실을 통지받은 제3자는 그 통지를 받은 날부터 3일 이내에 해당 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다. ② 제1항에 따른 비공개 요청에도 불구하고 공공기관이 공개 결정을 할 때에는 공개 결정 이유와 공개 실시일을 분명히 밝혀 지체 없이 문서로 통지하여야 하며, 제3자는 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 하거나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 이의신청은 통지를 받은 날부터 7일 이내에 하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인은 2016. 3. 22. 정보공개법 제5조에 의하여 피청구인에게 ○○○○ 학생복의 공익침해 신고 등의 처리와 관련하여 2015. 11. 1.~2016. 3. 20.까지 법무법인 혹은 법조인 등에게 자문한 내용과 자문받은 내용 등을 공개하여 줄 것을 청구하였다. 나) 피청구인은 2016. 4. 4. 법무법인 혹은 법조인 등에게 자문한 내용과 자문받은 내용과 부존재 하는 정보를 제외한 나머지 정보를 공개하는 정보부분공개 결정을 하자, 청구인은 2016. 4. 6. 이의신청을 하였고, 피청구인은 정보공개심의회를 개최하여 심의한 결과 2016. 4. 26. 정보공개법 제9조제1항제5호에 의하여 이 사건 처분을 하였다. 다) 피청구인은 2016. 4. 26. 이의신청 기각결정을 하였고, 청구인은 당일 이를 확인하였으며, 그 후 90일이 지난 2016. 8. 16. 행정심판을 청구하였다. 2) 「정보공개법」제2조제1호에 의하면 ‘정보’라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말하고, 같은 법 제5조에 의하면 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다. 다만, 같은 법 제9조제1항제5호·제6호·제7호에 의하면 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 및 당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보와 법인·단체 또는 개인의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보의 경우에는 비공개할 수 있다. 3) 청구인은 피청구인의 법률자문의뢰가 공정한 행정처분을 하기 위한 것이라면 당연 공개하여야 할 정보이며, 자문결과 또한 비공개 할 사유가 정보공개법 제9조에 적용할 근거가 없음에도 비공개 한 것은 위법하다고 주장한다. 가) 먼저, 피청구인이 2016. 4. 26. 청구인에게 한 정보비공개 결정에 대해 청구인이 한 취소청구는 청구기간 90일 도과하여 각하하기로 한다. 나) 정보공개법 상 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 살펴보면, 같은 법 제9조제1항제5호에서의 '감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항'은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로, 의사결정과정에 제공된 회의관련자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다. 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정하고 있는 '공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우'라 함은 같은 법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 같은 법 제9조제1항제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 사항으로, 위 조항의 1차적 해석과 판단은 위법이나 명백히 부당으로 입증되지 않는 한 정보공개심의회 등을 거친 피청구인에게 있다고 할 것이다. 따라서 피청구인이 2016. 4. 26. 청구인에게 한 정보비공개 결정에 대해 청구인이 한 의무이행청구는 기각함이 상당하다. 다) 한편, 관련 법조문의 법규명령 해당 여부, 강행규정인지 여부, 제품조사과정에서 한국제품안전협회 배제 여부, 법무법인의 법률자문결과를 반영하여 한 피청구인의 행정처분이 권력남용으로 위법인지 여부는 이 사건 심판청구에서 검토하여야 할 사항은 아닌 것으로 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구 중 정보비공개 결정 취소청구는 부적법하다고 인정되고, 나머지는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.