정보부분공개 결정처분 무효확인청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○구역 주택재개발정비사업조합의 조합원으로서, 2023. 10. 26. 피청구인에게 ① 월별 자금 입출금 내역(세부내역서, 2012년~현재), ② ①항 관련 지출금 지출 근거 영수증, ③ ①항 관련 조합 통장 사본(2012년~현재), ④ 최근 7년간 변호사 선임계약서, 수임료 지출 근거 영수증, 소장, 답변서, 판결 일체(소송 증거물은 제외)(이하 ①부터 ④까지 통틀어 ‘이 사건 정보’라 한다)에 대하여 정보공개 청구를 하였다. 이에 피청구인은 2023. 11. 9. 청구인에게 이 사건 정보 중 ②는 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제124조제1항 및 제4항에 따라 정보공개대상 서류에 해당하지 않는다는 사유로 비공개하고 ①, ③, ④에 대하여만 공개하는 정보부분공개 결정을 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도시 및 주거환경정비법】 제124조(관련 자료의 공개 등) ① 추진위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 청산인을 포함한 조합임원, 토지등소유자가 단독으로 시행하는 재개발사업의 경우에는 그 대표자를 말한다)는 정비사업의 시행에 관한 다음 각 호의 서류 및 관련 자료가 작성되거나 변경된 후 15일 이내에 이를 조합원, 토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하여야 한다. 1. 제34조제1항에 따른 추진위원회 운영규정 및 정관등 2. 설계자ㆍ시공자ㆍ철거업자 및 정비사업전문관리업자 등 용역업체의 선정계약서 3. 추진위원회ㆍ주민총회ㆍ조합총회 및 조합의 이사회ㆍ대의원회의 의사록 4. 사업시행계획서 5. 관리처분계획서 6. 해당 정비사업의 시행에 관한 공문서 7. 회계감사보고서 8. 월별 자금의 입금ㆍ출금 세부내역 8의2. 제111조의2에 따라 신고한 자금차입에 관한 사항 9. 결산보고서 10. 청산인의 업무 처리 현황 11. 그 밖에 정비사업 시행에 관하여 대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료 ② 제1항에 따라 공개의 대상이 되는 서류 및 관련 자료의 경우 분기별로 공개대상의 목록, 개략적인 내용, 공개장소, 열람ㆍ복사 방법 등을 대통령령으로 정하는 방법과 절차에 따라 조합원 또는 토지등소유자에게 서면으로 통지하여야 한다. ③ 추진위원장 또는 사업시행자는 제1항 및 제4항에 따라 공개 및 열람ㆍ복사 등을 하는 경우에는 주민등록번호를 제외하고 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 공개하여야 한다. ④ 조합원, 토지등소유자가 제1항에 따른 서류 및 다음 각 호를 포함하여 정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료에 대하여 열람ㆍ복사 요청을 한 경우 추진위원장이나 사업시행자는 15일 이내에 그 요청에 따라야 한다. 1. 토지등소유자 명부 2. 조합원 명부 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료 ⑤ 제4항의 복사에 필요한 비용은 실비의 범위에서 청구인이 부담한다. 이 경우 비용납부의 방법, 시기 및 금액 등에 필요한 사항은 시ㆍ도조례로 정한다. ⑥ 제4항에 따라 열람ㆍ복사를 요청한 사람은 제공받은 서류와 자료를 사용목적 외의 용도로 이용ㆍ활용하여서는 아니 된다. 제137조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. 12. 제124조제1항에 따른 서류 및 관련 자료를 거짓으로 공개한 추진위원장 또는 조합임원(토지등소유자가 시행하는 재개발사업의 경우 그 대표자) 13. 제124조제4항에 따른 열람ㆍ복사 요청에 허위의 사실이 포함된 자료를 열람ㆍ복사해 준 추진위원장 또는 조합임원(토지등소유자가 시행하는 재개발사업의 경우 그 대표자) 【도시 및 주거환경정비법 시행령】 제94조(자료의 공개 및 통지 등) ① 법 제124조제1항제11호에서 “대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료”란 다음 각 호의 자료를 말한다. 1. 법 제72조제1항에 따른 분양공고 및 분양신청에 관한 사항 2. 연간 자금운용 계획에 관한 사항 3. 정비사업의 월별 공사 진행에 관한 사항 4. 설계자ㆍ시공자ㆍ정비사업전문관리업자 등 용역업체와의 세부 계약 변경에 관한 사항 5. 정비사업비 변경에 관한 사항 ② 추진위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 조합임원, 법 제25조제1항제2호에 따라 재개발사업을 토지등소유자가 시행하는 경우 그 대표자를 말한다)는 법 제124조제2항에 따라 매 분기가 끝나는 달의 다음 달 15일까지 다음 각 호의 사항을 조합원 또는 토지등소유자에게 서면으로 통지하여야 한다. 1. 공개 대상의 목록 2. 공개 자료의 개략적인 내용 3. 공개 장소 4. 대상자별 정보공개의 범위 5. 열람ㆍ복사 방법 6. 등사에 필요한 비용 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보공개 청구서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2023. 8. 23. 피청구인에게 ‘① 월별 자금 입출금 내역(2012년~현재), ② 지출금 지출 근거 영수증, ③ 조합 통장 사본(2012년~현재), ④ 최근 7년간 변호사 선임계약서, 수임료 지출근거 영수증, 소장, 답변서, 판결 일체’인 이 사건 정보의 공개를 청구하였다. 나) 피청구인은 2023. 11. 9. 청구인에게 정보공개 청구에 대한 답변을 문자로 통보하면서 청구인이 공개 요청한 이 사건 정보 중 도시정비법 제124조제1항 및 제4항에 따라 정보공개대상 서류에 해당하지 않는다는 사유로 이 사건 정보 중 ②항목은 비공개하고 ①, ③, ④항목을 공개하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 판단 가) 주위적 청구에 관하여 (1) 본안전 항변에 대하여 피청구인은 도시정비법 제124조제1항 및 제4항에 의한 정보공개의무자는 조합이 아니라 조합 임원이므로, ○○구역 주택재개발정비사업조합은 이 사건 청구의 당사자가 될 수 없다고 주장한다. 도시정비법은 제124조제1항에서 ‘추진위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 청산인을 포함한 조합임원, 토지등소유자가 단독으로 시행하는 재개발사업의 경우에는 그 대표자를 말한다)는 정비사업의 시행에 관한 다음 각 호의 서류 및 관련 자료가 작성되거나 변경된 후 15일 이내에 이를 조합원, 토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하여야 한다’라고 한 다음‘1. 제34조제1항에 따른 추진위원회 운영규정 및 정관 등, 2. 설계자ㆍ시공자ㆍ철거업자 및 정비사업전문관리업자 등 용역업체의 선정계약서, 3. 추진위원회ㆍ주민총회ㆍ조합총회 및 조합의 이사회ㆍ대의원회의 의사록, 4. 사업시행계획서, 5. 관리처분계획서, 6. 해당 정비사업의 시행에 관한 공문서, 7. 회계감사보고서, 8. 월별 자금의 입금ㆍ출금 세부내역, 8의2. 제111조의2에 따라 신고한 자금차입에 관한 사항, 9. 결산보고서, 10. 청산인의 업무 처리 현황, 11. 그 밖에 정비사업 시행에 관하여 대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료’를 규정하고, 같은 조 제3항에서 ‘추진위원장 또는 사업시행자는 제1항 및 제4항에 따라 공개 및 열람ㆍ복사 등을 하는 경우에는 주민등록번호를 제외하고 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 공개하여야 한다’라고 규정하며, 같은 조 제4항에서‘조합원, 토지 등 소유자가 제1항에 따른 서류 및 다음 각 호를 포함하여 정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료에 대하여 열람ㆍ복사 요청을 한 경우 추진위원장이나 사업시행자는 15일 이내에 그 요청에 따라야 한다’라고 규정하고, 제137조에서‘다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다’라고 규정한 후 제12호에서 ‘ 제124조제1항에 따른 서류 및 관련 자료를 거짓으로 공개한 추진위원장 또는 조합임원(토지등소유자가 시행하는 재개발사업의 경우 그 대표자)’, 제13호에서‘제124조제4항에 따른 열람ㆍ복사 요청에 허위의 사실이 포함된 자료를 열람ㆍ복사해 준 추진위원장 또는 조합임원(토지등소유자가 시행하는 재개발사업의 경우 그 대표자)’라고 규정하고 있다. 한편, 도시정비법 제2조제8호에 따르면 “사업시행자”란 정비사업을 시행하는 자를 말하고, 같은 법 제25조제1항에서는 ‘재개발사업은 1. 조합이 시행하거나 조합이 조합원의 과반수의 동의를 받아 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 시행하는 방법, 2. 토지등소유자가 20인 미만인 경우에는 토지등소유자가 시행하거나 토지등소유자가 토지등소유자의 과반수의 동의를 받아 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 시행하는 방법으로 시행할 수 있다.’라고 규정하고 있다. 피청구인은 ○○구역 주택재개발정비사업의 사업시행자이고, 사업시행자가 정비사업 시행에 관한 서류 및 관련 자료의 공개 의무자라는 점은 도시정비법 제124조제1항, 제3항, 제4항의 문언상 명백하다. 도시정비법 제137조제12호, 제13호에서 벌칙을 규정하면서 제124조제1항, 제4항을 위반하여 자료를 거짓으로 공개하거나 허위의 사실이 포함된 자료를 열람ㆍ복사해 준 경우 처벌 대상으로 추진위원장 또는 조합임원을 규정하고 사업시행자를 규정하고 있지 않는데, 이는 형사책임을 부담하는 자연인을 명확히 한 규정이라고 할 것이고, 이를 두고 같은 법 제124조제1항, 제4항의 문언에도 불구하고 사업시행자에게 정보공개 의무를 면제한 것으로는 해석할 수는 없다. 따라서, 도시정비법 제124조제1항 및 제4항에 의하여 정비사업 시행에 관한 서류 및 관련 자료를 공개할 의무를 부담하는 피청구인을 상대로 제기한 이 사건 심판청구는 적법하다고 할 것이므로 피청구인의 위 항변은 이유 없다. (2) 이 사건 처분의 무효 여부 도시정비법 제124조제1항, 제4항, 제138조제1항제7호의 입법 취지는 조합이 정비사업을 시행하는 경우 조합임원은 조합을 대표하면서 막대한 사업자금을 운영하는 등 각종 권한을 가지고 있기 때문에 조합임원과 건설사 간 유착으로 인한 비리가 발생할 소지가 크고, 정비사업과 관련된 비리는 그 조합과 조합원의 피해로 직결되어 지역사회와 국가 전체에 미치는 병폐도 크므로, 이를 개선하기 위한 방안으로서 정비사업의 시행과 관련된 서류와 자료를 공개하도록 하여 정비사업의 투명성ㆍ공공성을 확보하고 조합원의 알권리를 충족시키기 위한 것이다(대법원 2021. 2. 10. 선고 2019도18700 판결). 그리고 월별 자금의 입금ㆍ출금 세부내역 관련 지출 근거 영수증은 사업시행자가 작성ㆍ공개한 월별 자금의 입금ㆍ출금 세부내역이 거짓으로 공개되었는지 또는 월별 자금의 입금ㆍ출금 세부내역이 허위로 작성되었는지 여부를 확인하기 위하여 필수적인 점을 고려할 때 도시정비법 제124조제1항이 공개를 명하는‘월별 자금의 입금ㆍ출금 세부내역’과 동일시할 수 있는 정보로서 역시 공개 의무의 대상이라고 봄이 상당하다. 따라서, ‘입금ㆍ출금 세부내역 관련 지출 근거 영수증’에 대한 비공개 결정은 위법하다고 할 것이다. 다만, 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하는데, 도시정비법 제124조제1항은 제8호에서 ‘월별 자금의 입금ㆍ출금 세부내역’을 규정할 뿐이고‘월별 자금의 입금ㆍ출금 세부내역 관련 지출 근거 영수증’을 명시적으로 규정하고 있지는 않으며,‘그 밖에 정비사업 시행에 관하여 대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료’라고 규정한 같은 항 제11호에 의한 도시정비법 시행규칙 제94조제1항은 ‘법 제124조제1항제11호에서 “대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료”란 다음 각 호의 자료를 말한다’라고 한 후 ‘1. 법 제72조제1항에 따른 분양공고 및 분양신청에 관한 사항, 2. 연간 자금운용 계획에 관한 사항, 3. 정비사업의 월별 공사 진행에 관한 사항, 4. 설계자ㆍ시공자ㆍ정비사업전문관리업자 등 용역업체와의 세부 계약 변경에 관한 사항, 5. 정비사업비 변경에 관한 사항’을 규정하고 있을 뿐이고 ‘월별 자금의 입금ㆍ출금 세부내역의 지출 근거 영수증’을 규정하고 있지는 않다. 피청구인은‘월별 자금의 입금ㆍ출금 세부내역의 지출 근거 영수증’이 도시정비법 제124조제1항각호 또는 같은 법 시행규칙 제94조제1항각호에 명시적으로 규정되어 있지 않으므로 이 사건 처분을 한 것으로 보인다. 따라서 이 사건 처분은 위법하기는 하나 그 하자가 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없으므로 이로 인한 하자는 결국 당연무효 사유는 아니라고 봄이 상당한바, 이 사건 주위적 청구는 이유 없다. 또한, 피청구인의 이 사건 처분에 중대·명백한 하자가 없는 이상, 피청구인은 비공개된 정보를 공개할 의무가 있다고 볼 수 없다. 나) 예비적 청구에 관하여 「행정심판법」 제27조제1항은 ‘행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다’라고 규정하고 있다. 청구인이 이 사건 처분이 있음을 알게 된 때는 2023. 11. 9.이고, 이 사건 심판청구가 2024. 2. 28. 이루어졌으며, 2024. 2. 28.은 2023. 11. 9.의 다음날인 2023. 11. 10.로부터 90일이 도과한 후임은 역수상 명백하다. 이 사건 예비적 청구 부분은 청구기간을 도과하여 제기되었으므로 부적법하다. 다) 한편, 청구인은 정보공개 거부가 형사처벌 대상이고, 다른 행정심판위원회에서 공개로 인용되고 있음을 증명하기 위하여 증거조사를 신청하였으나, 이 사건은 제출된 서면과 증거만으로 심리가 가능하다고 판단되므로 청구인의 신청을 받아들이지 않기로 한다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 심판청구 중 이 사건 처분의 무효확인과 의무이행을 구하는 부분은 받아들이지 않기로 하고, 이 사건 처분의 취소를 구하는 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.