정보 부분공개 결정처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 서울시 □□구 □□□로 □□□에 소재한 ‘□□□□ □□□□ □□□’(이하 ‘이 사건 상가’라 한다)의 ▽▽▽▽호 구분소유자이며, ◇◇◇◇호의 임차인이다. 나. 청구인 등은 2015. 11월경 이 사건 건물의 구분소유자들로부터 소집발의서를 제출받아 2016. 3. 16. 임시관리단 집회를 개최하고 청구인의 관리인 선임 등을 결의하였으나, 서울중앙지방법원은 2017. 4. 21. 위 임시관리단 집회 결의가 무효임을 확인하는 1심 판결(서울중앙지방법원 2017. 4. 21. 선고 2016가합******판결)을 하였다. 다. 한편 이 사건 상가는 유통산업발전법 제2조에 정한 대규모점포인바, 청구외 ○○○은 이 사건 상가의 입점상인 1/2 이상의 동의를 받아 대규모점포관리자로 지정되었다면서 피청구인에게 대규모점포관리자로서 업무수행을 신고하였다. 이에 피청구인은 두 차례에 걸쳐 입점상인 동의 의사의 진정성을 확인하는 자료 보완 절차를 거친 후, 2017. 5. 4. 대규모점포관리자 업무수행 신고를 수리하고 같은 날 ○○○에게 대규모점포 관리자 확인서를 발급하였다. 라. 이에 앞서 청구인은 2017. 4. 19. 피청구인에게 ‘①대규모점포관리자 동의서를 작성한 입점상인의 호수와 이름, ②임대차계약서 또는 사업자등록증 첨부 여부, ③첨부된 정관 또는 규약(이하 ’이 사건 정보‘라 한다)’을 공개 청구하였으나, 피청구인은 2017. 5. 2. 청구인에게 ‘이 사건 정보 중 ①은 정보공개법 제9조제1항제6호에 해당하는 정보로 비공개, ②는 임대차계약서는 포함되어 있지 않고 사업자등록증은 10매 내외 포함되어 있다는 내용으로 공개, ③은 정보공개법 제9조제1항제7호에 해당하는 정보로 비공개’하는 내용의 정보 부분공개 결정처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 상가의 입점상인으로 이 사건 정보를 알 권리가 있음 청구인은 이 사건 상가의 ◇◇◇◇호 입점상인이다. 피청구인은 ◇◇◇◇호의 입점상인이 ◎◎ ◎◎◎◎◎(대표 ■■■)라고 주장하나, ◎◎ ◎◎◎◎◎은 2016. 8. 11.에 폐점하였다. 청구인은 2016. 12. 1. 이 사건 상가 ◇◇◇◇호에 입주하여 현재까지 사무실로 사용하고 있는바, 청구인이 이 사건 상가의 입점상인이 아니라는 피청구인의 주장은 이유 없다. 나아가, 청구인은 2016. 3. 16. 임시관리단 집회에서 이 사건 상가의 관리인으로 선출된 자이다. 서울중앙지방법원은 2017. 4. 21. 위 임시관리단 집회 결의가 무효임을 확인하는 1심 판결(서울중앙지방법원 2017. 4. 21. 선고 2016가합******판결)을 하였으나, 청구인 등은 이에 대해 현재 항소 중이다. 위와 같은 지위를 가진 청구인은 2017. 4. 19. 피청구인에게 공개청구했던 정보들을 알 필요가 있다. 입점상인의 1/2 이상이 관리자 동의서를 제출하였는지 여부를 통해 청구외 ○○○이 대규모점포관리자로서 관리비 부과·징수의 자격이 있는지 알아야 한다. 대규모점포관리자 신고시 청구외 ○○○이 제출한 정관 또는 자치규약은 입점상인 규율 및 관리비 징수의 근거가 되므로, 청구인에게는 이 사건 정보를 알 권리가 있다. 이 사건 정보는 청구인이 공개청구를 하기 전에 피청구인이 스스로 공개하여야 할 정보이나, 피청구인은 이러한 일체의 내용을 비공개하였다. 또한 피청구인은 청구외 ○○○이 제출한 대규모점포관리자 신고서류에 개인정보가 기재된 임대차 계약서가 관리자 동의서 수만큼 첨부되어 있다고 안내한 바 있으나, 이 사건 처분에는 임대차 계약서는 첨부되어 있지 않다고 거짓말을 하고 있다. 인감증명서 등이 첨부되어 있지 않다면, 관리자 동의서를 입점상인 본인이 진정으로 작성하였는지 알 수 없다. 나. 이 사건 정보①의 공개는 입점상인의 내면생활 및 사생활에 영향을 끼치지 않음 피청구인은 이 사건 정보①(관리자 동의서를 작성한 입점상인의 호수와 이름)의 공개가 개인의 인격적·정신적 내면생활과 자유로운 사생활을 침해할 것이라고 주장한다. 그러나 청구인은 이 사건 상가의 입점상인과 호수에 대해서는 모두 알고 있는 상태이며, 입점상인들로서도 광고효과를 위해 공개되는 것을 더 원하고 있을 것이다. 다. 이 사건 정보③은 입점상인의 권리·의무 등을 규정한 것으로서 영업비밀에 속하지 않음 피청구인은 이 사건 정보③(자치규약)에 대규모점포 유지·관리를 위한 경영기법이 포함되어 있어 법인의 경영·영업상 비밀에 속한다고 주장한다. 그러나 자치규약은 입점상인들의 권리·의무, 관리자 및 임원들의 임기·급여, 관리비의 징수·사용 등을 규정한 것으로서, 경영비법을 포함하는 사업계획서와는 다른 별개의 것이다. 피청구인은 청구인이 이 사건 상가의 관리단을 준비하고 있어 대규모점포관리자인 청구외 ○○○과 경쟁적인 관계에 있음을 우려한다. 그러나 구분소유와 관련된 사항에 대해서는 유통산업발전법 제12조 제4항에서 “집합건물법에 따르도록” 규정하고 있으므로, 구분소유 관계는 대규모점포관리자와 상관없이 집합건물법에서 정한 관리인이 결정한다. 또한, 저렴한 관리비 선택은 입점상인이나 구분소유자의 권리이다. 대법원은 유통산업발전법에서 정한 대규모점포관리자와 집합건물법에서 정한 관리단의 관리인 중 관리비 등의 징수 권한에 대하여 대규모점포관리자에게 관리비를 징수할 권한이 있다고 판결(대법원 2016. 3. 10. 선고 2014다46570 판결)한바, 청구인은 청구외 ○○○이 적법한 대규모점포관리자로서 정당한 자치규약을 가지고 있다면 이의를 제기하지 않을 것이나, 자기급여 책정 및 예치금 13억원의 개인통장 보관 등의 사례를 볼 때 청구외 ○○○은 이 사건 상가의 관리비 등 공금을 임의로 처분할 가능성이 높다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 상가의 입점상인이 아니라 구분소유자임 청구인은 자신이 이 사건 상가의 ◇◇◇◇호 입정상인이라고 주장한다. 그러나 법제처의 유권해석에 따르면 ‘입점상인’은 ‘①대규모점포 내 점포에서 ②물건을 파는 장소를 운영하거나 ③도·소매업을 영위하는 자’인바, ◇◇◇◇호는 사무실로 사용되고 있으므로 청구인이 제시한 ‘상가임대차계약서’는 ①의 조건을 충족하나 ② 또는 ③의 조건을 충족하는 증거는 되지 못한다. 따라서 청구인은 이 사건 상가의 ▽▽▽▽호의 구분소유자일 뿐으로, 입점상인에는 해당하지 않는다. 나. 피청구인은 이 사건 정보②를 이미 공개하였으며, 청구취지에는 공개청구하지 않았던 내용이 포함되어 있음 피청구인은 이 사건 정보②에 대하여 이미 공개결정을 한 바 있다. 또한 청구인은 2017. 4. 19. 공개청구하지 않았던 이 사건 상가의 입점상인 수, 관리자 동의서에 첨부된 임대차계약서의 수와 사업자 등록증의 수의 공개를 이 사건 심판을 통해 구하고 있다. 이는 행정심판의 대상이 될 수 없는바, 이 부분에 대한 청구인의 심판청구는 각하되어야 한다. 다. 이 사건 정보①은 정보공개법 제9조 제1항 제6호에 따른 개인정보로서 비공개 대상임 이 사건 정보①은 관리자 동의서를 작성한 입점상인의 호수와 이름으로, ‘동의’라고 하는 개인의 내밀한 의사가 입점상인의 호수 및 이름과 결합된 형태를 취하고 있다. 따라서 이를 공개하는 것은 정치적 성향 등과 같은 개인의 인격적·정신적 내면생활을 공개하는 것과 같다. 특히 이 사건 정보①이 청구외 ○○○의 이 사건 상가 대규모점포관리자 지정에 반대하는 자에게 공개될 경우, 이 사건 정보①에 포함되어 있는 자들은 자유로운 사생활을 영위할 수 없는 위험에 직면하게 될 것이다. 라. 이 사건 정보③은 정보공개법 제9조 제1항 제7호에 따른 법인 등의 경영·영업상 비밀로서 비공개 대상임 이 사건 정보③은 청구외 ○○○은 대규모점포관리자 신고시 피청구인에게 제출한 자치규약을 말하는 것으로, 여기에는 ‘매장시설물 등의 설치’, ‘옥내·외 광고물’, ‘청소, 각종 쓰레기의 처리’ 등 대규모점포 유지·관리를 위한 경영기법이 포함되어 있다. 대법원은 「부정경쟁방지 및 영업비밀 보호에 관한 법률」제2조 제2호의 ‘영업비밀’에 대해 ‘공연히 열려져 있지 아니하고 독립된 경제적 가치를 가지는 것으로서, 상당한 노력에 의하여 비밀로 유지된 생상방법·판매방법 기타 영업활동에 유용한 기술상 또는 경영상의 정보를 말하는 것’이라고 판시(대법원 2003. 7. 16. 선고 2002마4380 판결)한바, 이 사건 정보③은 그 자체로서 경제적 가치를 지닌 회사내규에 해당한다. 또한, 청구인이 이 사건 상가에서 집합건물법에 따른 관리단 구성을 준비하고 있고, 청구외 ○○○의 대규모점포관리자 신고수리를 반대해 왔다. 유통산업법의 대규모점포관리자와 집합건물법의 관리단은 각각 임차인과 구분소유자를 대표하는 단체로서 관리비 부과·징수 등 상가 이권과 관련하여 서로 대척점에 있는바, 장차 이 사건 상가를 관리하는데 있어 이 두 단체가 서로 경쟁적 지위에 놓이게 될 것이 예상된다. 이러한 상황에서 이 사건 정보③을 청구인에게 공개하는 것은 청구외 ○○○으로서는 사실상 경쟁적 관계에 있는 자에게 경영기법이 유출되는 것에 다름 아닌바, 청구인 등이 이 정보를 이용해 관리비 금액 및 부과·징수방식에 있어 입점상인에게 더 유리한 조건을 제시할 경우, 이는 청구외 ○○○에게 심각한 권리침해를 가져올 것이다. 참고로, 청구외 ○○○은 청구인이 협력 의사를 밝힐 경우 이 사건 정보③을 공개할 수 있다는 의사를 밝힌 바 있다. 4. 관계법령 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 유통산업발전법 제12조 유통산업발전법 시행규칙 제6조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 서울시 □□구 □□□로 □□□에 소재한 ‘□□□□ □□□□ □□□’의 ▽▽▽▽호 구분소유자이며, ◇◇◇◇호의 임차인이다. 나. 이 사건 상가의 구분소유자 중 88.85%(전체 전용면적의 93.64%에 해당)는 관리인 선임에 관한 다음과 같은 내용이 포함된 분양계약서를 통하여 분양자인 청구외 ●●구역주택재개발조합(이하 ‘●●재개발조합’이라 한다)과 분양계약을 체결하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159046567"></img> 다. ●●재개발조합은 준공일 이전인 2008. 4. 14. 청구외 ㈜▼▼▼▼▼▼에게 이 사건 상가의 관리업무를 위임하는 내용의 관리위탁계약(이하 ‘이 사건 관리계약’이라 한다)을 체결하면서 계약기간을 다음과 같이 약정하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159046565"></img> 라. ㈜▼▼▼▼▼▼는 이 사건 관리계약에 따라 이 사건 상가의 관리를 해오던 중 2013년경 재정적인 어려움을 겪게 되었고, 이에 ㈜▼▼▼▼▼▼의 직원 26명은 2013. 10. 11. 비법인사단인 ‘▼▼▼▼▼▼ △△△△’를 설립하였다. 마. ●●재개발조합, ㈜▼▼▼▼▼▼, ▼▼▼▼▼▼ △△△△는 2014. 12. 9. 이 사건 관리계약에 준하여 이 사건 상가의 관리 업무 및 관리비 부과 징수 등의 업무 수행을 내용으로 하는 약정을 체결하였다. 바. 청구인은 2015. 11월경 이 사건 건물의 구분소유자들로부터 소집발의서를 제출받아 2016. 3. 16. 임시관리단 집회를 개최하고 결의를 통해 관리인으로 선임되었으나, 서울중앙지방법원은 2017. 4. 21. 위 임시관리단 집회 결의가 무효임을 확인하는 1심 판결(서울중앙지방법원 2017. 4. 21. 선고 2016가합******판결)을 하였다. 사. 한편 이 사건 상가는 유통산업발전법 제2조에 정한 대규모점포인바, 청구외 ○○○은 이 사건 상가의 입점상인 1/2 이상의 동의를 받아 대규모점포관리자로 지정되었다면서 피청구인에게 대규모점포관리자로서의 업무수행을 신고하였다. 이에 피청구인은 두 차례에 걸쳐 입점상인 동의의사의 진정성 확인을 위한 자료를 보완 받는 절차를 거친 후, 2017. 5. 4. ○○○의 대규모점포관리자 업무수행 신고를 수리하고 같은 날 ○○○에게 대규모점포 관리자 확인서를 발급하였다. 아. 이에 앞서 청구인은 2017. 4. 19. 피청구인에게 ‘①대규모점포관리자 동의서를 작성한 입점상인의 호수와 이름, ②임대차계약서 또는 사업자등록증 첨부 여부, ③첨부된 정관 또는 규약(이하 ’이 사건 정보‘라 한다)’을 공개 청구하였으나, 피청구인은 2017. 5. 2. 청구인에게 ‘이 사건 정보 중 ①은 정보공개법 제9조제1항제6호에 해당하는 정보로 비공개, ②는 임대차계약서는 포함되어 있지 않고 사업자등록증은 10매 내외 포함되어 있다는 내용으로 공개, ③은 정보공개법 제9조제1항제7호에 해당하는 정보로 비공개’하는 내용의 정보 부분공개 결정처분을 하였다. 6. 판단 가. 이 사건 심판청구의 적법 여부 1) 행정심판법 제3조 제1항에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있으며, 같은 법 제2조 제1호 및 제2호에 의하면 "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 2) 이 사건 심판청구에 관하여 본다. 청구인은 이 사건 심판의 청구취지 ②에서, 피청구인이 청구인에게 이 사건 상가 입점상인의 관리자 동의서에 첨부된 임대차계약서의 수와 사업자등록증의 수를 공개할 것을 구하고 있다. 그러나 청구인이 2017. 4. 19. 피청구인에게 한 정보공개청구서에 의하면, 이와 관련하여 청구인이 피청구인에게 공개 청구한 정보는 ‘임대차 계약서 또는 사업자 등록증 첨부 여부’인바, 청구인은 피청구인에게 이 사건 상가 입점상인의 관리자 동의서에 첨부된 임대차계약서 수와 사업자등록증 수의 공개를 청구한 바가 없다. 따라서 피청구인은 청구인의 신청에 대해 거부한 바가 없으므로 이 사건 심판의 청구취지②는 취소심판의 대상적격이 없으며, 청구인의 신청이 없었으므로 피청구인의 부작위 역시 성립하지 않아 의무이행심판에도 해당되지 않는다. 3) 소결 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 청구취지② 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 한다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 1)「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제2조 제1호 및 제2호에 의하면 “정보”란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말하고 “공개”란 공공기관이 이 법에 따라 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 제공하는 것 등을 말한다. 같은 법 제3조는 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다고 정하고 있으며, 같은 법 제5조 제1항에 의하면 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다고 규정하고 있다. 같은 법 제9조 제1항은 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다고 정하면서 다만 각 호에서 공개하지 아니할 수 있는 경우를 규정하고 있는데, 그 중 제6호는 해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보이며, 제7호는 법인·단체 또는 개인의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보이다. 또한 같은 법 제14조는 공개 청구한 정보가 제9조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다고 정하고 있다. 한편, 유통산업발전법 제12조 제2항에 의하면, 매장이 분양된 대규모점포 및 등록 준대규모점포에서는 매장면적의 2분의 1 이상을 직영하는 자가 있는 경우에는 그 직영하는 자가, 매장면적의 2분의 1 이상을 직영하는 자가 없는 경우에는 ①입점상인 3분의 2 이상이 동의하여 설립한 「민법」 또는 「상법」에 따른 법인, ②입점상인 3분의 2 이상이 동의하여 설립한 「중소기업협동조합법」에 따른 협동조합 또는 사업조합, ③입점상인 3분의 2 이상이 동의하여 조직한 자치관리단체(6개월 내 법인·협동조합 또는 사업조합의 자격을 갖추어야 함), ④ 위의 경우에 해당하는 자가 없는 경우에는 입점상인 2분의 1 이상이 동의하여 지정하는 자(6개월 내법인·협동조합 또는 사업조합을 설립하여야 함)가 대규모점포등개설자의 업무를 수행하며, 같은 법 제12조 제3항에 의하면 제2항에 따라 대규모점포등개설자의 업무를 수행하는 자는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·시장·군수·구청장에게 신고를 하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 시행규칙 제6조 제1항에 의하면, 법 제12조 제3항에 따라 대규모점포등개설자의 업무를 수행하는 자는 업무를 수행하게 된 날부터 20일 이내에 대규모점포등관리자신고서에 법 제12조 제2항 각 호의 1에 해당함을 증명하는 서류, 입점상인의 현황, 정관 또는 자치규약을 첨부하여 특별자치시장·시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 하며, 같은 법 시행규칙 제6조 제4항에 의하면, 특별자치시장·시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 대규모점포등관리자의 신고를 받은 때에는 대규모점포등관리자확인서를 신고인에게 교부하여야 한다고 정하고 있다. 2) 이 사건 처분에 관하여 본다. 가) 이 사건 정보①은 정보공개법 제9조 제1항 제6호의 비공개 대상에 해당함 이 사건 정보①(관리자 동의서를 작성한 입점상인의 호수와 이름)과 관련하여, 청구인은 이 사건 상가의 입점상인과 호수에 대해서는 모두 알고 있는 상태이며, 입점상인들로서도 광고효과를 위해 공개되는 것을 더 원하고 있을 것이라고 주장한다. 그러나 이 사건 정보①은 개인에 관한 사항으로 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보로서 정보공개법 제9조 제1항 제6호의 비공개 대상 정보에 해당하므로, 위와 같은 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 이 사건 정보③은 정보공개법 제9조 제1항 제7호의 비공개 대상에 해당하지 않음 피청구인은 이 사건 정보③(자치규약)에 대규모점포 유지·관리를 위한 경영기법이 포함되어 있으므로 정보공개법 제9조 제1항 제7호에 따른 법인 등의 경영·영업상 비밀로서 비공개 대상이라고 주장한다. 그러나 ⅰ)유통산업발전법이 대규모 점포관리자제도를 두고 있는 가장 큰 취지가 소비자, 입점상인, 인근 지역주민 또는 상인, 점포의 소유권자 등 다양한 관계자의 입장과 이해를 현명하게 조율하면서 건강한 상거래질서를 유지하고, 대규모점포와 인근 상권의 영업활성화를 도모하기 위해서라는 점, ⅱ) 대규모점포를 구성하고 있는 개별 점포에 구분소유권관계가 성립되는 이상 구분소유권자도 대규모점포 구성원 중 하나의 지위를 획득한다는 점, ⅲ) 상인들을 상대로 대규모의 유지·관리에 드는 비용인 관리비를 부과·징수하는 업무가 대규모점포관리자의 권한에 속하는데(대법원 2016. 3. 10. 선고 2014다46570 판결) 입점상인들이 관리비를 지체하는 경우 구분소유자에게 관리비용 부담 등의 문제가 발생할 수 있는 점, ⅳ) 자치규약에 구분소유자의 이해관계도 명시되어 있는 점, ⅴ) 자치규약은 대규모점포라는 단체와 그 구성원에 관하여 자주적으로 제정하는 규칙으로서 구성원과 협의를 통해 제정된다는 점에서, 이해관계에 있는 구분소유자에게까지 이를 경영상·영업상 비밀로 보호하는 것은 이해관계인의 알권리를 지나치게 침해하고 자치규약의 취지에도 부합하지 않는다고 할 것이다. 따라서 이 사건 정보③(자치규약)의 공개를 구하는 청구인의 주장은 이유 있다. 3) 소결 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 청구취지① 부분은 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 기각하기로 하고, 청구취지③ 부분은 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 인용하기로 한다. 7. 결론 그렇다면, 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 일부 받아들여 주문과 같이 재결한다.