정보부분공개결정 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2020. 8. 14. 피청구인에게 ① ○○면 ○○리 ○○○○ 및 ○○○-○번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 대한 국유재산 토지사용허가신청서 ② ①번 신청의 부속서류(도면 등) ③ 신청인(청구외 ○○○)이 2020. 8. 13. 피청구인을 방문한 내역을 확인할 수 있는 1층 출입자명부 또는 QR코드 내역 ④ 청구외 ○○○ 등이 2020. 8. 13. 피청구인에게 위 신청서를 접수했다는 사실을 입증할 수 있는 서류(접수번호)(이하‘이 사건 정보’라 한다)에 대하여 정보공개 청구를 하였다. 피청구인은 2020. 8. 25. 청구인에게 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하‘정보공개법’이라 한다) 제11조에 따라 정보부분공개결정(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였는데, 이 사건 정보 중 ④번은‘공개’결정하고, ①,②,③번 정보는 비공개결정을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 청구인은 2020. 6. 1.부터 피청구인(건설도로과 담당자)에게 수차례 경기도 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○○-○ 및 ○○○○번지에 대한 국유재산 사용허가신청 절차에 대해 문의한 바 있다. 청구인은 2020. 6월경 피청구인으로부터 청구인의 소유 토지(○○리 ○○○○-1 및 ○○○○-4)의 지번과 현 상황을 설명했고, 신청에 필요한 서류 목록을 이메일로 안내받은바 있으며, 2020. 7. 2. 유선으로 관련 상황을 상세히 설명했고 담당자로부터 확답도 들었다. 청구인은 당시 담당자에게 청구인이 국유재산 사용허가신청에 필요한 현황실측도 및 구적도를 첨부하기 위해서는 토목설계사무소에 의뢰해야 하고, 의뢰하면 수백만 원의 비용을 지불하는데 이러한 도면 첨부 없이 신청할 수 있느냐고 했더니, 담당자는 도면 첨부 없이는 접수할 수 없다고 했다. 그러면서 청구인이 신청했다가 불허되면 도면 작성 비용만 날리는 것이 아니냐고 했더니, 자신이 잘 해줄 테니 접수하라고 약속한 바 있다. 청구인은 피청구인의 말을 믿고 바로 도면 작성을 의뢰하였고, 2020. 7. 7. 도면 등 관련 서류와 함께 국유재산 사용허가신청을 했다. 그러나 접수일로부터 20여일이 지나도록 아무런 절차도 진행하지 않은 채 사건을 방치하더니, 청구인이 같은 해 7. 22. 진행상황을 묻자 그 다음날에서야 비로소 실사를 나가는 등 진행을 하기 시작했다. 그리고 같은 해 7. 28. 청구인이 신청한 사용허가 대상 토지의 일부를 제척한다면서 제척 면적을 제외한 수정도면을 제출할 것을 요구하여, 청구인은 같은 해 7. 30. 수정도면을 제출한바 있다. 청구인은 피청구인의 요구대로 수정도면까지 제출했으므로 이제 바로 처리되겠지 하고 기다렸으나, 수정도면 제출일로부터 14일이나 지나도록, 또 접수일로부터 38일이 지나도록 피청구인으로부터 어떤 통지도 받지 못했다. 청구인이 기다리는 사이 피청구인은 청구인의 신청에 대한 결정을 미루면서, 이 사건 토지에 인접한 토지 소유자와 접촉하면서 이 사건 토지를 지난 수십 년 동안 불법 점용한 사실을 묵인·방조하면서 오히려 그 타인(이하‘제3자’라 한다)이 이 사건 토지에 대한 국유재산 사용허가신청을 할 때까지 시간을 끌어 왔던 것으로 보인다. 앞서 진술한 바와 같이, 국유재산사용허가신청은 현황실측도 및 구적도를 제출하지 않으면 접수할 수 없고, 이 도면을 제출하기 위해서는 토목설계사무소 등에게 비용을 지출해야 한다. 청구인은 피청구인의 약속을 믿고 비용을 지출했고 도면을 첨부해 신청했다. 그러나 피청구인은 당초 약속을 어기고 이 사건 토지 인접 소유자에게 청구인이 신청한 내용을 청구인의 동의 없이 알려주었다. 뿐만 아니라, 청구인의 신청을 미룬 채 제3자가 이 사건 토지에 대하여 동일한 신청이 접수되었다는 사실로 지명경쟁입찰방식으로 이 사건 토지에 대한 사용허가신청을 처리했다. 그렇다면 청구인은 정당한 이해관계인으로 2020. 8. 13. 신청했다는 제3자의 신청내용을 확인할 권리가 있다. 왜냐하면 제3자가 신청한 서류가 적법·적식 요건을 갖추지 않았다면 청구인의 신청사건은 처리기간 내 마땅히 처리하여야 할 민원이고 처리기간 내 신청한 사람은 청구인이 유일하므로, 수의계약으로 이 사건 토지 사용자를 청구인으로 결정해야 하기 때문이다. 그러므로 청구인은 제3자가 제출한 서류가 적법·적식에 맞는 것인지, 피청구인이 제3자를 위하여 부적법·부적식 서류를 접수한 것으로 꾸민 것은 아닌지 확인할 권리가 있다. 2) 이 사건의 처분의 위법·부당성 가) 절차준수 여부 피청구인이 청구인의 신청 내용을 제3자에게 알려준 행위, 청구인의 신청을 미루면서 2020. 8. 13. 제3자에게 이 사건 토지에 대한 동일 신청을 하게 한 행위는 위법·부당하다. 제3자의 신청이 없다면, 청구인은 단독 신청으로 수의계약하게 되므로 제3자의 신청이 적법·적식인지 확인할 충분한 이해관계가 있음에도, 개인사생활보호를 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 청구인이 공개 청구한 내용에는 사생활보호가 문제되는 문서가 없다. 공개청구 한 대상자가 실제 2020. 8. 13. 피청구인을 방문하여 신청서를 접수한 사실이 있는지 여부는 사생활보호와 아무 상관없다. 또한 위 신청서에 첨부된 도면이 실제 청구인이 신청한 이 사건 토지와 면적과 위치가 동일한 지 여부를 확인할 권리가 있고, 이 도면들에는 개인의 사생활에 관계되는 정보가 없다. 나) 기타 특별한 사항(참작사유) 피청구인은 공무원의 공정의무 및 비밀 준수의무를 위반하고, 청구인의 정보를 제3자에게 제공했다. 또한 청구인이 공개 청구한 정보는 개인 사생활과 무관함에도 불구하고 사생활 보호를 이유로 이 사건 처분을 했다. 이는 공정의무를 위반한 행정관청이 위법한 절차가 있었다는 점을 인식하면서 이를 은폐하기 위하여 내린 결정이 아닌지 의심스럽다. 피청구인은 위법한 절차가 없었다면 투명하게 정보를 공개함이 마땅하다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인 답변 피청구인은 청구인이 요청한 ①,②번 정보는 제3자와 관련이 있다고 인정되어 정보공개법 제11조 제3항에 따라 제3자 의견청취 공문을 보내어 비공개요청 회신을 받았다. 위 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제6호에 따른 성명·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보로 판단됨에 따라 비공개대상 정보에 속한다고 보인다. 한편 피청구인은 청구인의 주장과 다르게 신청서를 접수했다는 사실을 입증할 수 있는 서류의 증빙으로 2020. 8. 13. 피청구인(민원지적과)을 통해 15:47경에 접수한 제3자의 국유재산사용허가 신청서(접수번호 ○○○○○○)에 대한 접수일시 및 접수번호를 공개하였다. 또한 피청구인이 청구인의 신청내용을 제3자에게 알려준 행위가 위법·부당하다는 주장은 청구취지에 맞지 않는다. 다만, 사실관계를 볼 때 청구인이 신청한 국유재산 사용허가 신청서의 보완으로 제출한 조치계획서(을 제1호증)에 따르면 청구인과 제3자와의 합의를 위해 사전에 청구인이 관련 정보를 알리고 합의한 것으로 추정된다. 2) 결론 피청구인의 2020. 8. 25. 이 사건 처분은 정보공개법 제11조 제3항 및 정보공개법 제9조 제1항 제6호에 의거한 적합한 처분으로 청구인의 이 사건 심판청구를 “기각”함이 마땅할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “정보”란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다. 2. “공개”란 공공기관이 이 법에 따라 정보를 열람하게 하거나 그 사본ㆍ복제물을 제공하는 것 또는 「전자정부법」 제2조제10호에 따른 정보통신망(이하 “정보통신망”이라 한다)을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다. 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다. 제5조(정보공개 청구권자) ① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다. 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다. ③ 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다. 제13조(정보공개 여부 결정의 통지) ① 공공기관은 제11조에 따라 정보의 공개를 결정한 경우에는 공개의 일시 및 장소 등을 분명히 밝혀 청구인에게 통지하여야 한다. 제14조(부분 공개) 공개 청구한 정보가 제9조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다. 제21조(제3자의 비공개 요청 등) ① 제11조제3항에 따라 공개 청구된 사실을 통지받은 제3자는 그 통지를 받은 날부터 3일 이내에 해당 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다. ② 제1항에 따른 비공개 요청에도 불구하고 공공기관이 공개 결정을 할 때에는 공개 결정 이유와 공개 실시일을 분명히 밝혀 지체 없이 문서로 통지하여야 하며, 제3자는 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 하거나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 이의신청은 통지를 받은 날부터 7일 이내에 하여야 한다. ③ 공공기관은 제2항에 따른 공개 결정일과 공개 실시일 사이에 최소한 30일의 간격을 두어야 한다. 【개인정보 보호법】 제15조(개인정보의 수집ㆍ이용) ① 개인정보처리자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 개인정보를 수집할 수 있으며 그 수집 목적의 범위에서 이용할 수 있다. 1. 정보주체의 동의를 받은 경우 2. 법률에 특별한 규정이 있거나 법령상 의무를 준수하기 위하여 불가피한 경우 3. 공공기관이 법령 등에서 정하는 소관 업무의 수행을 위하여 불가피한 경우 4. 정보주체와의 계약의 체결 및 이행을 위하여 불가피하게 필요한 경우 5. 정보주체 또는 그 법정대리인이 의사표시를 할 수 없는 상태에 있거나 주소불명 등으로 사전 동의를 받을 수 없는 경우로서 명백히 정보주체 또는 제3자의 급박한 생명, 신체, 재산의 이익을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 6. 개인정보처리자의 정당한 이익을 달성하기 위하여 필요한 경우로서 명백하게 정보주체의 권리보다 우선하는 경우. 이 경우 개인정보처리자의 정당한 이익과 상당한 관련이 있고 합리적인 범위를 초과하지 아니하는 경우에 한한다. 제17조(개인정보의 제공) ① 개인정보처리자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 정보주체의 개인정보를 제3자에게 제공(공유를 포함한다. 이하 같다)할 수 있다. 1. 정보주체의 동의를 받은 경우 2. 제15조제1항제2호ㆍ제3호ㆍ제5호 및 제39조의3제2항제2호ㆍ제3호에 따라 개인정보를 수집한 목적 범위에서 개인정보를 제공하는 경우 【위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률】 제15조(위치정보의 수집 등의 금지) ①누구든지 개인위치정보주체의 동의를 받지 아니하고 해당 개인위치정보를 수집ㆍ이용 또는 제공하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 제29조제1항에 따른 긴급구조기관의 긴급구조요청 또는 같은 조 제7항에 따른 경보발송요청이 있는 경우 2. 제29조제2항에 따른 경찰관서의 요청이 있는 경우 3. 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 【감염병의 예방 및 관리에 관한 법률】 제76조의2(정보 제공 요청 및 정보 확인 등) ① 보건복지부장관 또는 질병관리본부장은 감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하여 필요한 경우 관계 중앙행정기관(그 소속기관 및 책임운영기관을 포함한다)의 장, 지방자치단체의 장(「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에 따른 교육감을 포함한다), 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 의료기관 및 약국, 법인ㆍ단체ㆍ개인에 대하여 감염병환자등 및 감염병의심자에 관한 다음 각 호의 정보 제공을 요청할 수 있으며, 요청을 받은 자는 이에 따라야 한다. 1. 성명, 「주민등록법」 제7조의2제1항에 따른 주민등록번호, 주소 및 전화번호(휴대전화번호를 포함한다) 등 인적사항 2. 「의료법」 제17조에 따른 처방전 및 같은 법 제22조에 따른 진료기록부등 3. 보건복지부장관이 정하는 기간의 출입국관리기록 4. 그 밖에 이동경로를 파악하기 위하여 대통령령으로 정하는 정보 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보공개청구서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2020. 8. 14. 피청구인에게 다음의 정보를 정보공개 청구하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024309"></img> 나) 피청구인은 정보공개법 제11조 제3항 규정에 따라 제3자에게 의견청취를 하였고, 제3자는 정보 비공개 요청을 하였다. 다) 피청구인은 2020. 8. 25. 청구인에게 정보 부분공개 결정을 하였는데, 이 사건 정보 중 ④번은‘공개’결정하고, ①,②,③번 정보는 다음과 같은 내용으로 ‘비공개’결정 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024311"></img> 2) 청구인은 제3자의 국유재산 토지사용허가 신청이 없다면 청구인이 단독 신청으로 수의계약을 하게 되므로 제3자의 신청이 적법·적식인지 확인할 충분한 이해관계가 있다고 주장하고, 피청구인은 이 사건 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제6호 소정의 개인에 관한 사항으로 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있어 비공개 정보라고 주장한다. 가) 먼저, 이 사건 정보 중 “이 사건 토지에 대한 국유재산 토지사용허가 신청서” 및 “그 부속서류” 에 관하여 본다. 국민의 ‘알권리’, 즉 정보에의 접근·수집·처리의 자유는 자유권적 성질과 청구권적 성질을 공유하는 것으로서 「헌법」 제21조에 의하여 직접 보장되는 권리이고, 그 구체적 실현을 위하여 제정된 정보공개법도 제3조에서 공공기관이 보유·관리하는 정보를 원칙적으로 공개하도록 하여 정보공개의 원칙을 천명하고 있고, 위 법 제9조가 예외적인 비공개사유를 열거하고 있는 점에 비추어 보면, 국민으로부터 보유·관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 위 법 제9조 제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 하고(대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두12785 판결), 정보공개법의 개정 연혁, 내용 및 취지 등에 「헌법」상 보장되는 사생활의 비밀 및 자유의 내용을 보태어 보면, 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 규정에 따라 비공개대상이 되는 정보에는 정보공개법의 이름·주민등록번호 등 정보 형식이나 유형을 기준으로 비공개대상정보에 해당하는지를 판단하는 ‘개인식별정보’뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다고 새겨야 한다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결 참조). 살피건대, 국유재산 토지사용허가 신청서는 “신청인에 대한 정보”와 “신청 대상이 되는 국유재산에 대한 정보”를 포함하고, “그 부속서류”는 신청인 신분증, 도면 등을 포함하고 있는데 “신청인에 대한 정보” 및 “신분증 등”은 개인의 성명·주민번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되어 정보공개법 제9조 제1항 제6호에 해당하여 비공개정보라 할 것이다. 그러나 “신청 대상이 되는 국유재산에 대한 정보” 및 “개인에 관한 사항이 아닌 부분”은 공개되더라도 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정도로 보이지 아니하고, 국민의 알권리를 보장할 수 있는 점에 비추어 볼 때 정보공개법 제9조 제1항 제6호 비공개 정보에 해당한다고 보기 어렵다. 정보공개법 제14조에 의하면 공개 청구한 정보가 비공개 정보와 공개가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 비공개 부분을 제외하고 공개하여야 한다. 따라서 정보공개법 제14조에 따라 “국유재산 토지사용허가 신청서” 중 신청인에 대한 정보 및 “그 부속서류” 중 개인에 관한 사항을 제외한 부분을 공개하여야 할 것이므로 이 부분 청구인의 주장은 이유있다. 나) 다음으로, 이 사건 정보 중 “특정인이 2020. 8. 13. 피청구인을 방문한 내역을 확인할 수 있는 1층 출입자명부 또는 QR코드 내역”에 관하여 본다. 「개인정보보호법」제15조, 제17조에 의하면 개인정보는 주체의 동의를 받거나 법에서 정한 경우 등에만 수집, 이용, 제3자에게 제공할 수 있다. 「위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률」 제15조 제1항에 의하면, 누구든지 개인위치정보주체의 동의를 받지 아니하거나 법에서 정한 사항에 해당하지 아니하는 한 해당 개인위치정보를 수집ㆍ이용 또는 제공하여서는 아니 된다. 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」 제76조의2 제1항에 의하면 질병관리청장 또는 시ㆍ도지사는 감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하여 필요한 경우 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 등에 대하여 감염병환자등 및 감염병의심자에 관한 성명, 이동경로를 파악하기 위한 정보 등의 제공을 요청할 수 있다. 즉 전자출입명부는 「개인정보보호법」 제15조, 제17조, 「위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률」제15조에 근거하여 작성되는 것이며, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」제76조의 2 제1항에 근거하여 감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하여 필요한 경우에 한하여 질병관리청장, 시·도지사에게 제공하는 것이다. 따라서 이 사건 “전자출입명부 또는 QR코드 내역”은 그 수집 및 제공을 관련법령에서 엄격하게 제한하고 있는바, 정보공개법 제9조 제1항 제1호의 다른 법률 등에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보에 해당할 뿐만 아니라 같은 항 제6호의 비공개 대상 정보에 해당하여 청구인의 이 부분 청구는 이유없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 처분 중 ① ○○면 ○○리 ○○○○ 및 ○○○-○번지에 대한 국유재산 토지사용허가신청서 ② ①번 신청의 부속서류(도면 등)를 비공개한 부분은 청구인의 주장이 이유 있어 이를 인용하기로 하고, ③ 신청인(청구외 ○○○)이 2020. 8. 13. 피청구인을 방문한 내역을 확인할 수 있는 1층 출입자명부 또는 QR코드 내역을 비공개한 부분은 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다.