정보비공개 결정처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2023. 6. 16. 피청구인에게 ○○시 도시정비과가 2020년 ○○○구역 주택재건축정비사업 조합(이하 ‘○○○구역 조합’이라 한다)의 정비사업운영에 대한 조사요청에 따라 실행한 ‘○○○구역 재건축 정비사업조합 민원에 따른 법률자문 결과보고 및 처리계획 보고(이하 ‘법률자문 결과보고’라 한다), ○○○구역 정비사업 민원 관련 처분결정 심의위원회 결과보고(이하 ‘처분결정 심의위원회 결과보고’라 한다)’에서 개인정보에 관한 내용은 제외하고 공개하여 줄 것을 청구하였다. 이에 대하여 피청구인은 2023. 6. 22. 청구인이 요청한 자료는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제5호에 따라 감독에 관한 사항으로 공개될 경우 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다는 사유로 정보비공개 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 2023. 6. 16.에 피청구인에게 도시정비과가 2020년 청구인의 ○○○구역 조합의 정비사업운영에 대한 조사요청에 따라 실행한 법률자문 결과보고와 처분결정 심의위원회 결과 보고 자료를 개인정보에 관한 내용은 제외하고 공개하여 줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 2023. 6. 22.에 정보공개법 제9조 제1항 제5호에 따라 감독에 관한 사항으로 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다며 정보비공개 결정했으며, 유사한 사례로 중앙행정심판위원회 재결례(2011-25236)를 언급하였다. 2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 피청구인은 이 사건 처분의 근거로 정보공개법 제9조 제1항 제5호를 들었고, 공정한 업무수행 등에 지장을 초래한다고 판단하는 이유에 대해서는 중앙행정심판위원회 재결례(2011-25236)를 언급했을 뿐이고 별도의 설명은 없었다. 청구인이 위 행정심판 재결례를 확인해본바, 해당 사건의 피청구인은 입찰 계약을 주된 업무로 하고 있고, 공개 대상 법률자문서도 피청구인과 제3자와의 특정 계약업무와 관련한 자문으로, 정보 공개 대상이 청구인의 민원에 대한 법률 자문 의견인 이 사건에 인용하는 것은 무리가 있다고 보인다. 또한 대법원은 공개를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인ㆍ검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 비공개 사유에 해당하는지 주장ㆍ입증하여야만 할 것이며, 개괄적인 사유만 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 참조)고 판시한 바 있다. 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제113조 제2항은 공무원과 전문가로 구성된 점검반을 구성하여 조사를 통하여 위법 사항의 시정요구 등을 조치할 수 있도록 하고 있는데, 조사 결과가 어떻게 나오더라도 관련자들이 검토하여 수용 또는 불복 등을 판단할 수 있도록 법률적인 판단 근거를 제시해야 할 것이므로 조사 결과 통지 및 조치하는 과정에서 법률검토 내용은 자연스럽게 공개된다고 생각한다. 따라서 있을 수 있는 불복을 공정한 업무수행의 현저한 장애로 보아 법률검토 자료의 비공개를 인정한다면 감독업무 자체를 수행할 수 없는바, 도시정비법 감독규정 입법 취지에도 부합하지 않는다고 할 것이다. 피청구인이 조사 결과를 통지하면서 법률적인 판단 근거를 제시하지 않았기 때문에 법률검토 내용을 공개해주지 않으면 청구인은 피청구인의 조사 결과가 공정하고 적법한 것인지 여부를 판단할 방법이 없다. 따라서 이 사건 법률검토 내용의 비공개를 인정한다면 청구인이 신청했던 민원에 대해 「민원 처리에 관한 법률」 제5조에 따른 공정하고 적법한 응답을 받을 권리가 침해되는 것이다. 조사 결과 통지에 충분한 법률적인 판단 근거 제시가 없었던 경우에도 단순히 감독에 관한 것이라고 법률검토 자료의 비공개를 인정한다면 감독기관이 피감독 대상의 위법을 묵인하는 불공정한 행정을 하여도 확인할 방법이 없어지는바, 위법을 묵인하는 불공정 행정을 감추는데 악용될 수 있다고 본다. 그러므로 피청구인이 2023. 6. 22. 청구인에게 한 정보비공개 결정처분은 취소되어야 한다. 【보충서면】 3) 피청구인은 정보공개법 제9조 제1항 제5호 및 을 제2호증 내지 을 제3호증의 「2020 경기도 정보공개 및 공문서 작성 실무」 및 「○○시 정보공개 운영 매뉴얼」을 참조하여 비공개 결정 통지를 실시하였다고 기술했다. 을 제2호증 내지 을 제3호증도 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 내용과 다른 부분이 없어 그 자체만으로는 본 사안의 비공개요건을 갖춘 증거가 될 수 없다. 4) 피청구인은 을 제7호증을 통해 처분위원회 및 재조사 요청에 따른 점검결과를 종합하여 안내하였다고 하나 그 내용을 보면 충분히 설명되어 있지 않다. 그 이유를 공사비 1,440억 원이 걸려 있는 ‘① 무상특화 지하주차장면적(32,753평) 총공사비 산정 시 면적 제외 여부’ 사항으로 설명하겠다. 본 사항은 무상특화로 입찰제안된 지하주차장 32,753평을 계약서에서는 총공사비 산정 대상 면적에 포함했는데 입찰제안서와 일치하게 계약한 것인지 여부의 조사 사항이다. 따라서 조사해야 할 사항도 지하주차장 32,753평이 무상특화로 제안되었는지 여부와 계약서에서 무상으로 되어 있는지 여부 2가지만 조사하면 되는 사항이다. 점검결과를 보면 “법령이나 사업계획 등 위반이 아닌 계약내용에 대한 해석의 문제로 조합과 시공사 사이에 해결할 사항으로 행정청의 처분은 불가함”으로 되어 있는데 국토교통부의 정비사업 조합운영 실태점검 매뉴얼에도 대표적 점검 항목으로 제시되어 있으며, 위법 사항으로 필요한 조치를 하도록 되어 있으며, 위법은 도시정비법에 한정하지 않으므로(경기도의 감사원 감사제보 조사결과 알림 공문 참조) 법령이나 사업계획 등 위반이 아니어서 행정처분이 불가하다는 것도 납득할 수 없으며, 계약내용에 대한 해석의 문제로 조합과 시공사 사이의 해결할 사항이라는 이유도 납득할 수 없는 사유이다. 따라서 피청구인의 점검결과 안내를 통해 청구인의 알 권리를 충족하였다고 할 수 없다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 피청구인은 과거 청구인의 민원에 따라 2020년 ○○○구역 조합에 대하여 변호사, 회계사 및 공무원으로 구성된 점검반을 구성하여 도시정비법 제113조 제2항에 따라 점검을 실시하였다. 점검 결과, 민원 쟁점은 ○○○구역 조합과 시공사 간 체결한 계약 내용에 대한 해석 차이 등으로 피청구인은 법률전문가(변호사) 3인에게 법률 자문을 실시하여 법률자문 결과보고 공문을 내부 결재(비공개 문서) 받았으며, 또한 법률전문가 3인으로 구성된 처분결정 심의위원회를 개최하고 그 결과를 공문으로 내부 결재(비공개 문서)받았다. 청구인은 위의 법률자문 결과보고 및 처분결정 심의위원회 결과보고 자료에 대한 공개청구를 하였고 피청구인은 정보공개법에 따라 비공개 결정을 하였으나, 청구인은 이 사건 비공개 결정처분에 불복하여 행정심판을 청구하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 피청구인은 청구인이 공개 청구한 법률자문 결과보고 처분결정 심의위원회 결과 보고 자료에 대하여 정보공개법 제9조 제1항 제5호, 「2020 경기도 정보공개 및 공문서 작성 실무」 및 「○○시 정보공개 운영 매뉴얼」을 참조하여 이 사건 처분을 하였다. 피청구인이 실시하는 정비사업 조합의 점검 내용은 용역계약, 조합행정 업무, 자금운용 및 회계처리 등을 포함하여 이루어지며, 이는 계약과 관련된 민사적인 내용 및 회계 등과 관련된 사항으로 도시정비법 제113조 제2항 및 「경기도 정비사업 질의회신&amp;실태점검 매뉴얼」 내용과 같이 변호사, 회계사 등 전문가로 구성하여 조합을 점검하는 사항이다. 따라서 중앙행정심판위원회 2011-25236 재결례의 판단 내용과 같이 피청구인이 실시하는 정비사업 조합 점검은 변호사의 자문이 필요한 사항으로, 변호사의 자문결과와 다른 의사 결정을 할 경우 쟁송 등이 제기되는 등 새로운 갈등이 야기될 개연성도 있어, 결국 피청구인의 원활하고 공정한 업무 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 크다 할 것이다. 청구인은 피청구인이 이 사건 처분 시 충분한 사유를 설명하지 않았다고 주장하나, 피청구인은 중앙행정심판위원회에서 재결된 사건 번호를 기재하는 등 유사한 사례를 참고로 이 사건 처분 사유를 청구인에게 통지하였으며, 처분위원회 및 재조사 요청에 따른 점검결과를 종합하여 안내하였으므로 청구인의 알 권리를 충족하였다 할 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법하게 처리된 사항으로 청구인의 이 사건 심판청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다. 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업 제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다. ② 공공기관은 부득이한 사유로 제1항에 따른 기간 이내에 공개 여부를 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 기산(起算)하여 10일의 범위에서 공개 여부 결정기간을 연장할 수 있다. 제13조(정보공개 여부 결정의 통지) ⑤ 공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복(不服)의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다. 제14조(부분 공개) 공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보공개청구서, 정보비공개 통지서, 법률자문 결과보고, 처분결정 심의위원회 결과보고, 중앙행정심판위원회 재결례(2011-25236) 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2023. 6. 16. 피청구인에게 ○○시 도시정비과가 2020년 ○○○구역 조합의 정비사업운영에 대한 조사요청에 따라 실행한 법률자문 결과보고, 처분결정 심의위원회 결과보고에서 개인정보에 관한 내용은 제외하고 공개하고, 정보공개법 제9조 제1항 제5호에 따라 비공개로 결정할 경우 공정한 업무수행 등에 지장을 초래한다고 판단한 이유에 대하여 자세히 기술할 것을 요청하였다. 나) 피청구인은 2023. 6. 22. 청구인이 요청한 자료는 아래와 같은 사유로 비공개한다는 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828429"></img> 2) 관계법령 및 법리 정보공개법 제3조에 따르면 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 하지만, 같은 법 제9조 제1항에서 예외사유에 해당하는 정보를 각 호로 정하고 있는데, 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보(제5호), 당해 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조 제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보(제6호), 법인등의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보(제7호) 등은 공개하지 아니할 수 있다. 또한, 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 규정하고 있는‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알 권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 핀결, 대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결 등 참조). 다만, 정보공개법상 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 살펴보면, 같은 법 제9조 제1항 제5호에서의‘감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항'은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로 의사결정과정에 제공된 회의 관련 자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조). 3) 본안 전 판단 청구인은 2023. 7. 14. 보충서면을 제출하면서 이 사건 법률자문 결과보고를 첨부 파일로 제출하였는데, 우리 위원회에서 확인한 결과 청구인은 감사원에 정보공개 청구를 하여 위 자료를 취득한바, 이미 공개된 정보에 대하여는 더 이상 정보비공개 결정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없으므로 법률자문 결과보고 비공개 처분의 취소를 구하는 부분은 부적법한 청구라 할 것이다. 4) 본안 판단 다음으로 처분결정 심의위원회 결과보고에 대하여 살펴본다. 우선 위 결과보고 중 Ⅲ. 처분결정 심의위원회 개요, Ⅳ. 처분결정 심의위원회 결과 부분에는 자문변호사(법무법인)명 및 구체적인 자문(검토) 내용이 포함되어 있는데, 이는 ① 행정청이 의사결정을 위한 자문을 얻을 경우 자문 결과 의견을 참고하여 의사결정이 될 수 있어 청구인의 주장과 같이 이해관계가 있다고 하여 행정청의 처분 과정에서 이루어지는 모든 자료가 공개될 경우 행정청의 의사결정 과정 자체가 보호될 수 없다는 점, ② 자문변호사 등의 법률 자문 의견은 그 내용이 공개될 경우 장래 해당 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 가져올 것이라는 고도의 개연성이 존재하여‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당한다는 점, ③ 피청구인의 업무 특성상 법령해석에 관한 변호사, 회계사, 기술사 등 전문가 자문이 필요한 사안이 빈번하게 발생할 수 있는데, 해당 경우마다 자문 내용이 공개되면 향후 관련 자문이 필요한 경우 자문에 임한 전문가들이 공개에 대한 부담으로 인한 심리적 압박 때문에 진솔한 의견을 개진할 수 없어 결국 피청구인의 원활하고 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 크다는 점 등에 비추어 볼 때, 처분결정 심의위원회 결과보고 중 Ⅲ. 처분결정 심의위원회 개요상 자문변호사(법무법인)명과 Ⅳ. 처분결정 심의위원회 결과 내용은 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 정하고 있는 비공개대상정보에 해당한다고 봄이 타당하므로 피청구인의 비공개 결정은 적법하다. 다음으로 그 외 부분에 대해 살피건대, ○○○구역 정비사업 민원과 관련하여 현재까지 감사, 조사가 진행 중인 것으로 확인되며, 이 부분 정보 역시 정보공개법 제9조 제1항 제5호에 따라 감사에 관한 사항으로 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 수 있는바, 이는 비공개 대상 정보에 해당한다고 할 것이다. 또한 청구인은 피청구인이 이 사건 처분의 근거를 제시하지 않았으며, 피청구인이 처분서에 기재한 중앙행정심판위원회 재결례의 사례는 계약 업무 관련 법률자문 정보공개 청구 건에 대한 것으로써 민원에 대한 법률 자문인 이 사건에는 적용의 여지가 없다는 취지의 주장을 하고 있어 살펴보면, 해당 재결례는 처분서에 언급한 처분 근거(법 제9조 제1항 제5호)에 대한 사례로 언급한 것으로 보이므로 청구인 주장은 이유 없다. 나아가, 위에서 살펴본 바와 같이 법률자문은 그 자체로 정보공개법 제9조 제1항 제5호에 따른 비공개대상정보에 해당하며, 어떠한 대상을 내용으로 하는 법률자문인지에 따라 공개 여부가 달라진다고 할 수는 없다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 ○○○구역 재건축 정비사업조합 민원에 따른 법률자문 결과보고 및 처리계획 보고 비공개 결정처분 취소청구 부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.