정보비공개 결정처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 1. 3. 피청구인에게 참가인 ○○○○센터(주)와 체결한 실시 협약서와 ○○시 자원회수시설 운영비용 산정 근거자료(이하 통틀어‘이 사건 정보’라 한다)를 공개하라는 취지의 정보공개청구 신청을 하였으나, 피청구인은 청구인이 신청한 이 사건 정보에 대하여 참가인의 비공개요청이 있었다는 사유로, 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제7호를 근거로 청구인에게 2019. 1. 10. 정보비공개결정 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인이 피청구인에게 정보공개 청구한 ○○○○센터(주)와 체결한 실시 협약서 와 ○○시 자원회수시설 운영비용 산정 근거자료에 대하여 모두 협약체결 당사자인 ○○○○센터(주)의 비공개요청을 이유로 정보비공개 결정통보를 하였고 비공개 결정 근거로 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제7호를 들고 있다. 그러나 정보공개청구 대상 정보가 제3자와 관련이 있는 경우 제3자의 의견을 들을 수 있지만 반드시 그 의견에 구속될 이유는 없다. 2) 또한 청구인이 청구한 내용에 법인의 경영상 혹은 영업상 비밀에 관한 사항이 담겨 있을 수 있으나 그것이 공개된다 하더라도 ○○○○센터(주)의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려는 하나도 없다. 3) 청구인은 피청구인이 자원회수시설(쓰레기 소각장)운영 위탁사인 ○○○○센터(주)에 쓰레기 반입 톤당 약 18만 7천 원씩 사용료를 지급하고 있고, 그 금액은 연간 30억 원이 넘는다고 알고 있다. 따라서 피청구인은 청구인의 정보공개요청 건에 대하여 비공개 결정을 할 것이 아니라 오히려 투명하게 공개하여 톤당 단가가 적정하고 위탁사인 ○○○○센터(주)가 협약서대로 잘 운영하고 있다는 것을 시민들에게 적극적으로 알려야 한다. 4) 아울러 청구인은 이사건 정보공개 청구건 외에 2017. 6. 2. 생활폐기물 수집운반원가계산 연구보고서에 대하여 정보공개청구를 하였으나 피청구인은 비공개결정 처분을 하였다가 청구인이 행정심판을 청구하자 2017. 8. 7. 공개결정 한 바 있다. 그러므로 피청구인의 정보비공개결정 처분은 취소되어야 한다. 【보충서면】 5) 청구인은 피청구인에게 공공기관정보공개에 관한 법률을 준수하지 않아도 된다고 주장한 적이 없다. 정보공개법 제11조 제3항에 따라 제3자의 의견을 듣고 그 의견은 참조하면 되는 사항으로 피청구인이 제3자 의견에 따라 공개여부를 결정해야 한다는 내용은 법에 규정되어 있지 않다. 6) 피청구인이 주장하는 위수탁협약서 제69조 비밀유지 조항 준수는 피청구인과 협 약 체결당사자인 ㈜○○○○센터 간에 적용되는 것이므로 일반국민과 법원을 기속하지 못하므로 피청구인은 이 조항을 준수하지 말아야 한다. 7) 피청구인이‘영업상 비밀에 관한 사항’으로 비공개 정보라고 판단한 처분 근거 조문은 청구인이 요청한 정보에 영업상 비밀에 관한 정보가 있다는 이유만으로 비공개 대상이 된다는 것이 아니며, 법인 등의 경영상·영업상 비밀’은‘타인에 게 알려지지 아니함이 유리한 사업 활동에 관한 일체의 정보’또는‘사업 활동에 관한 일체의 비밀 사항’을 의미하는 것으로 그 공개여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지 여부에 따라 결정되어야 하는바, 그 정당한 이익이 있는지 여부는 정보공개법의 입법 취지에 비추어 이를 엄격하게 판단하여야 할 뿐만 아니라, 국민에 의한 감시의 필요성이 크고 이를 감수하여야 하는 면이 강한 공익법인에 대하여는 보다 소극적으로 판단하여야 한다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두1798 판결 참조). 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 피청구인과 제3자가 체결한 협약서상의 제69조 비밀유지 조항은 준수하지 않아도 되며, 설령 ○○○○센터(주)의 경영상·영업상 비밀이 들어 있더라도 국민의 알권리를 이유로 공개하여야 하고, 공개되어도 법인의 정당한 이익을 해칠 이유가 없다는 주장을 하고 있다. 2) 피청구인은 2019. 1. 4. 정보공개법 제11조 제3항에 따라 청구인이 공개 요청한 정보의 제3자인 ○○○○센터(주)에게 정보공개 청구사실을 통지하며 의견청취를 하였고, 같은 법 제21조 제1항에 따라 제3자의 비공개 요청 의견을 수용하였다. 3) 청구인이 요청한 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제7호에 해당하는 경영상·영업 상 비밀에 관한 정보로 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보에 해당하여 청구인에게 2019. 1. 10. 비공개 결정 통지를 하였다. 4) 설령 정보공개 내용이 경영상·영업상 비밀이 들어 있지 않더라도 사회기반시설에 대한 민간투자법 및 민간투자사업기본계획에 따른 민간투자사업(BTO)사업으로 제3자와 관련이 있어 제3자의 의견을 수용하여 비공개 결정한 사항이다. 5) 또한 피청구인은 제3자인 ○○○○센터(주)와 실시협약을 체결한 당사자로 협약사항 중 제69조 비밀유지조항을 성실히 이행하고자 한 사항으로 청구인의 주장은 협약사항에 상반된다. 6) 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 정보공개법에 근거한 적법한 처분으로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 7. 법인·단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 ② 공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개 대상으로 하여야 한다. ③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 해당 공공기관의 업무 성격을 고려하여 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부 기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다. 제11조(정보공개 여부의 결정) ① 공공기관은 제10조에 따라 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 한다. ② 공공기관은 부득이한 사유로 제1항에 따른 기간 이내에 공개 여부를 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 기산(起算)하여 10일의 범위에서 공개 여부 결정기간을 연장할 수 있다. 이 경우 공공기관은 연장된 사실과 연장 사유를 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. ③ 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다. ④ 공공기관은 다른 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보의 공개 청구를 받았을 때에는 지체 없이 이를 소관 기관으로 이송하여야 하며, 이송한 후에는 지체 없이 소관 기관 및 이송 사유 등을 분명히 밝혀 청구인에게 문서로 통지하여야 한다. 제21조(제3자의 비공개 요청 등) ① 제11조제3항에 따라 공개 청구된 사실을 통지받은 제3자는 그 통지를 받은 날부터 3일 이내에 해당 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다. ② 제1항에 따른 비공개 요청에도 불구하고 공공기관이 공개 결정을 할 때에는 공개 결정이유와 공개 실시일을 분명히 밝혀 지체 없이 문서로 통지하여야 하며, 제3자는 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 하거나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 이의신청은 통지를 받은 날부터 7일 이내에 하여야 한다. 【사회기반시설에 대한 민간투자법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "사회기반시설"이란 각종 생산활동의 기반이 되는 시설, 해당 시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 시설로서, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다. 카. 「폐기물관리법」 제2조제8호에 따른 폐기물처리시설 제24조(사회기반시설의 관리·운영) 민간투자사업으로 조성 또는 설치된 토지 및 사회기반시설은 실시협약에서 정하는 바에 따라 관리ㆍ운영되어야 한다. 제26조(사회기반시설의 관리운영권) ① 주무관청은 제4조제1호 또는 제2호에 따른 방식으로 사회기반시설사업을 시행한 사업시행자가 제22조에 따라 준공확인을 받은 경우에는 제25조제1항에 따라 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있는 기간 동안 해당 시설을 유지ㆍ관리하고 시설사용자로부터 사용료를 징수할 수 있는 사회기반시설관리운영권(이하 "관리운영권"이라 한다)을 그 사업시행자에게 설정할 수 있다. ② 제1항에 따라 사업시행자가 관리운영권을 설정받았을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 주무관청에 등록하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항에 따라 관리운영권을 등록한 사업시행자는 해당 시설의 적절한 유지ㆍ관리에 관하여 책임을 진다. ④ 제3항에 따른 유지ㆍ관리에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제53조(재정지원) 국가 또는 지방자치단체는 귀속시설사업을 원활하게 시행하기 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 경우에 한정하여 사업시행자에게 보조금을 지급하거나 장기대부를 할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 심판청구서 및 답변서, 정보공개청구서, 제3자 의견청취서, 실시협약서(일부) 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 1. 3. ① ○○○○센터(주)와 체결한 실시 협약서 ② ○○시 자원회수시설 운영비용 산정 근거자료를 공개하라는 취지로 피청구인에게 정보공개청구를 하였다. 나) 피청구인이 ○○○○센터(주)와 체결한 가)항의 협약서 제69조(비밀유지)에 따르면‘협약당사자들은 본 협약이 유지되는 동안과 본 협약의 해지나 종료 이후 5년 동안은 본 협약의 조건과 본 협약을 수행하면서 얻어진 정보를 보관하며 상대방의 동의 없이는 어떠한 자에게도 동 정보를 제공하지 아니한다.’고 기재되어 있다. 다) 피청구인은 2019. 1. 4. 정보공개법 제11조 제3항에 따라 제3자인 ○○○○센터(주)에게 청구인의 정보공개청구 사실을 통지하고 제3자 의견제출 요청을 하였다. 라) 제3자인 ○○○○센터(주)는 2019. 1. 9. 피청구인에게 공개 청구된 정보에 대해 비공개 요청의견서를 제출하였고, 피청구인은 2019. 1. 10. ○○○○센터(주)의 비공개 요청이 있었다는 사유로 청구인에게 정보비공개 결정 통지를 하였다. 2) 정보공개법 제9조 제1항에 따르면 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 되나, 같은 조항 제7호에 의하면 법인ㆍ단체 또는 개인의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 같은 법 제11조 제3항에 의하면 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있다. 같은 법 제21조 제1항은 공개 청구된 사실을 통지받은 제3자는 그 통지를 받은 날부터 3일 이내에 해당 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다고 규정하고 있다. 사회기반시설에 대한 민간투자법 제24조 및 제26조에 의하면 민간투자사업으로 조성된 사회기반시설은 실시협약에서 정하는 바에 따라 관리ㆍ운영되어야 하며 해당 주무관청은 사업자에게 사용ㆍ수익할 수 있는 기간 동안 해당 시설을 유지ㆍ관리하고 시설사용자로부터 사용료를 징수할 수 있는 사회기반시설관리운영권을 설정하고 사업시행자는 해당 시설의 적절한 유지ㆍ관리에 관하여 책임을 진다고 규정하고 있다. 같은 법 제53조는 지방치단체가 원활한 사업 시행을 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 경우에 한정하여 사업시행자에게 보조금을 지급하거나 장기대부를 할 수 있다고 규정한다. 3) 청구인은 피청구인이 주장하는 비밀유지조항 준수는 협약당사자 사이에 적용되는 사항이고 제3자의 의견에 따라 비공개 결정을 하는 것은 위법하다고 주장한다. 살피건대 피청구인이 청구인에게 한 비공개결정통지서에 따르면 피청구인은 협약체결 상대방이자 정보공개청구의 제3자인 ○○○○센터(주)의 비공개요청으로 정보비공개 결정을 하였고 근거법령으로 정보공개법 제9조 제1항 제7조를 제시하였다. 가) 정보공개법 제11조 제3항 및 제21조 제1항에 의하면 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 제3자에게 정보 청구사실을 지체 없이 통지하고 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있으며, 제3자는 통지받은 날부터 3일 이내에 당해 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다고 규정하고 있으나, 이는 공공기관이 보유·관리하고 있는 정보가 제3자와 관련이 있는 경우 그 정보공개여부를 결정함에 있어 공공기관이 제3자와의 관계에서 거쳐야 할 절차를 규정한 것에 불과할 뿐, 제3자의 비공개요청이 있다는 사유만으로 정보공개법상 정보의 비공개사유에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2008. 9. 25. 선고 2008두 8680 판결 참조). 또한 피청구인은 청구인이 공개를 요구한 실시협약서 내용 중 어떤 조항, 어떤 내용이 정보공개법 제9조 제1항 제7호에 해당하는 경영상·영업상 비밀에 해당하는지에 대하여 구체적 내용이나 근거제시 없이 청구인에게 비공개결정 통보를 하였다. 행정절차법 제23조 제1항에 따르면 행정청은 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하는데, 상대방의 신청을 거부하는 것을 내용으로 하는 처분의 경우에도 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시하여야 한다(대법원 1990. 9. 11. 선고 90누1786 판결 참조). 따라서 이 사건에서와 같이 신청인의 정보공개청구에 대하여 구체적 근거와 이유 제시 없이 단순히 제3자의 비공개 요청이 있었다는 이유로 정보비공개결정 처분을 한 것은 위법·부당하다. 나) 아울러 정보공개법 제14조는 공개청구를 한 정보에 비공개대상정보와 공개가능정보가 혼합되어 있는 경우, 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 비공개대상에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분을 분리하여 부분공개를 하도록 규정하고 있는데, 이는 그 두 부분이 물리적으로 분리가 가능한 경우를 의미하는 것이 아니고 당해 정보의 공개방법 및 절차에 비추어 당해 정보에서 비공개 대상정보에 관련된 기술 등을 제외하거나 삭제하고 그 나머지 정보만을 공개하는 것이 가능하고, 또 그 나머지 부분의 정보만으로도 공개의 가치가 있는 경우를 의미한다고 해석하여야 한다(대법원 2004. 12. 9. 선고 2003두12707 판결 등 참조). 이와 같은 법리에 따르면 피청구인이 이 사건 정보 중 공개 가능한 부분과 비공개하여야 하는 부분에 대하여 검토 또는 판단하지 아니하고 모든 정보에 대하여 비공개 결정한 것은 청구인의 알권리를 지나치게 제한하여 비례의 원칙에 위배되는 것이다. 따라서 피청구인이 행정심판법 제49조 제2항에 따라 이 사건 정보공개청구에 대하여 재처분을 하는 때에는 ○○○○센터(주)와의 실시협약서 내용 중 공개대상 정보와 비공개대상 정보에 해당하는 것이 각 어느 부분인지 구체적으로 검토하여야 할 것이며, 실시협약서 내용 중 정보공개법 제9조 제1항 각호의 사유에 해당하여 비공개결정을 하는 부분에 대해서는 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시하여 비공개하여야 하고, 나머지 공개가 가능한 부분은 공개결정 함이 타당할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.