정보비공개 결정처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2016. 5. 3. 피청구인에 대하여 OO시 OOO로 OOO-OO, OOO-OO 소재 각 OOOO 1, O동(이하 ‘이 사건 건축물 ’이라 한다)의 건축허가서류 등(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)에 관한 정보공개청구를 하였으나, 피청구인은 2016. 5. 19. 건축허가에 관련한 세부사항들에 대하여는 건축주에게만 공개할 수 있으며, 집합건축물일 경우 관리단에 한하여 공개 가능하다는 사유로 정보비공개결정처분(이하 ‘이 사건 처분 ’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 건축물 O동 OOO호의 수분양자 겸 현재 구분소유자이며, 집합건축물법상 적법한 관리단을 구성하고자 현재 입주자들로부터 그 선임절차를 진행 중인 ‘OOOO 오피스텔 관리위원회’의 총무다. 이 사건 건축물은 수분양자들과 분양계약을 체결할 당시의 설계도서인 사업승인도서 및 착공도서 등과 달리 적법한 절차를 거치지 아니하고 임의로 설계변경되어 하향시공하였거나 모델하우스에서 제시하였던 마감재나 건축물의 형상과 달리 시공한 부분이 다수 있다. 이에 이 사건 건축물의 구분소유자들 중 다수가 불법설계변경사실에 대하여 분양자(사업주체)에게 손해배상청구를 하려고 준비 중에 있는바, 이 사건 건축물이 건축허가내용과 달리 시공된 경위, 적법한 절차에 따라 설계변경이 되었는지 여부에 관하여 확인할 필요가 있다. 한편, 청구인의 대리인은 이 사건 건축물의 구분소유자들로부터 불법 설계변경에 따른 손해배상 청구 등과 관련한 소송사무 일체를 위임받은 대리인(법무법인, 변호사)이다. 2) 피청구인은 “건축허가에 관련한 세부사항들에 대하여서는 건축주에게만 공개할 수 있으며, 집합건축물일 경우 관리단에 한하여 공개 가능합니다”라며 정보비공개결정을 하였다. 정보공개와 관련하여, 대법원은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 공공기관이 보유 관리하는 모든 정보를 원칙적 공개대상으로 하면서 사업체인 법인 등의 사업활동에 관한 비밀의 유출을 방지하여 정당한 이익을 보호하고자 하는 취지에서 위 법 제9조 제1항 제7호로 “법인 단체 또는 개인의 경영·영업상 비밀로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보” 를 비공개대상정보로 규정하고 있다. 이와 같은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」의 입법목적 등을 고려하여 보면 제9조 제l항 제7호에서 정한 ‘법인 등의 경영·영업상 비밀’은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’을 의미하는 것이고, 그 공개여부는 공개를 거부할만한 정당한 이익이 있는지 여부에 따라 결정되어야 하는바, 그 정당한 이익이 있는지 여부는 앞서 본 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」의 입법취지에 비추어 이를 엄격하게 판단하여야 할 뿐만 아니라, 국민에 의한 감시의 필요성이 크고 이를 감수하여야 하는 면이 강한 공익법인에 대하여는 보다 소극적으로 판단하여야 한다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2008두13101 판결)고 판시하고 있다. 3) 우선, 피청구인이 공개를 거부한 건축허가 관련 사항들, 사업계획승인도면 등은 법인의 경영, 영업상 비밀에 해당하는 것이 아니다(즉, 거부처분의 요건자체가 성립하지 아니한다). 건축허가를 받기 위해서 어떠한 것이 필요한지 여부는 이미 건축관련 법령에 그 절차 및 필요자료가 모두 공개되어 있는 것이고, 이 사건 건축물은 일반적인 상가, 오피스텔건물인바 설계도면에 특정 고급 기술이 포함되어 있는 원자력발전소나 초고층건물과 같이 이를 외부에 공개하는 경우 분양자 또는 설계자의 영업이 사업활동에 지장을 받게 되는 것도 아니다. 즉, 이 사건 집합건물과 같은 수준의 설계는 사실상 거의 모든 설계사무실에서 이미 가능한 것이고, 특별히 이 사건 집합건물에 설계의 노하우, 다른 설계사무실에서 창안하지 못한 아이디어가 있다고 볼 근거도 없는데다가(피청구인은 이와 같은 구체적인 이유를 전혀 제시하지 아니한 채 막연히 관리단에 대해서만 공개 가능하다는 거부처분을 하였을 뿐이다), 만약 그러한 디자인적 요소가 있다고 하더라도 이는 모델하우스, 분양광고 등으로 이미 모두 공개가 되는 것이다. 또한, 피청구인의 공개 거부 사유에 따르더라도 피청구인은 이를 관리단에게는 정보공개 하겠다는 것인데, 그 자체로 이미 피청구인 역시 건축허가 관련사항들 및 사업계획승인도면 등이 법인의 경영, 영업상 비밀에 해당하지 않는다는 점을 전제로 이와 같은 거부처분을 하였다는 점이 드러난다. 4) 게다가, 청구인이 건설업에 종사하는 법인으로서 이 사건 집합건물 분양자 또는 설계자의 경쟁사 입장에서 사업계획승인도면 등을 입수하여 이를 몰래 사용하기 위한 목적이 있다면 피청구인의 공개 거부처분에 이유가 있다고 볼 여지가 그나마 있으나, 청구인은 건설업과 아예 무관한 업무에 종사하는 사람으로서 이 사건 정보공개청구의 목적을 보더라도, 이는 오로지 청구인이 분양받아서 현재 구분소유하고 있는 이 사건 집합건물이 분양계약시와 비교하여 불법으로 설계변경되어 시공되었는지 여부를 확인하여, 만일 불법으로 설계를 변경하여 분양시보다 건축물의 품질이 하락하였다면 그에 대하여 분양자를 상대로 민사상 손해배상책임을 묻기 위함이다. 5) 결국, ① 피청구인이 공개거부한 건축허가 관련 사항들은 법인의 경영, 영업상 비밀에 해당하는 것이 아니기 때문에 애초부터 공개거부의 대상이 될 수 없는 것이고, 이를 공개하는 것이 법인의 경영, 영업에 지장을 초래한다고 볼 근거가 전혀 없다는 점을 보더라도 이를 경영, 영업상 비밀에 해당한다고 볼 여지가 없다. ② 또한, 청구인의 정보공개청구 목적을 보더라도 구분소유자의 권리행사를 위해서 사업계획승인도면 등이 필수적으로 필요한 것인데, 관리단이 성립되어 있지 않다는 사유는 정당한 거부처분 사유가 될 수 없는 것이고 관리단이 성립되어 있다면 굳이 피청구인이 정보공개 청구할 이유도 없는 것이다. 6) 한편, 이 사건 건축물은 2011. 8. 30. 경(1단지, 2단지는 2011. 9. 23. 사용승인) 사용승인을 득하여 그 무렵부터 입주가 시작되었는바, 이 사건 건축물과 관련한 불법설계변경에 따른 손해배상청구는 입주시부터 5년이 도과하면 상사시효가 완성 (2016. 8. 30. 이후, 2단지는 2016. 9. 23. 이후)되어 권리구제를 받을 수 없게 된다. 나아가, 이 사건 건축물의 구분소유자들이 집합건물법상 적법한 관리단을 구성하지 못하고 있는 이유는, 사업주체(분양자)가 선정한 관리업체가 입주당시부터 최근까지 관리업무를 수행해 왔는데, 적법한 관리단이 구성되면 관리업체를 변경하고 사업주체를 상대로 불법설계변경사실 등에 관한 민사소송이 진행될 것임을 알고, 관리단의 구성절차에 적극적으로 협조하지 않는 한편 교묘하게 훼방을 놓았기 때문이다. 7) 피청구인은 「정보공개법」 제3조에 의하여, 보유·관리하고 있는 정보에 대하여 적극적으로 공개해야 할 법률상 의무가 있다 할 것이므로, 최대한 청구인의 정보공개청구권을 보호해야 할 법률상 의무가 있다. 「정보공개법」은 “법인·단체 또는 개인의 경영·영업상 비밀로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보” 를 비공개대상정보로 규정하고 있는 것이지, 이 사건과 같이 해당 법인에 대하여 정당한 법적인 구제를 받고자 하는 국민의 권리를 훼방하면서까지 해당 법인의 이익을 보호하려는 취지는 아니라 할 것이다. 8) 그런데 피청구인은 이 사건 정보를 ‘건축주 또는 관리단’에 한하여 공개를 할 수 있다며 청구인의 정보공개를 거부한 것인바, 이는 현실적으로 보호해야할 경제적 약자(수분양자, 입주자 등)의 권리는 침해하고, 불법설계변경 등으로 수분양자들에게 피해를 입힌 사업주체는 옹호하게 된 결과를 초래한 위법, 부당한 처분을 한 것이다. 한편, 피청구인이 아닌 다른 공공기관의 경우에는 이 사건 정보(사업승인서류 및 설계변경관련 서류 등)와 동일한 정보에 대하여 집합건물의 관리단 및 공동주택의 입주자 대표회의가 아닌 제3자가한 정보공개청구에 관하여 공개결정을 내린 사례도 다수 있다. 나. 피청구인 주장 1) 해당 건축물은 집합건축물이며, 행정정보공개 청구시 청구인은 개인(000)으로 접수되었으며, 관리단의 총무 신분임을 증명할 수 있는 서류를 제출하지 않았다. 해당 청구한 정보에 대하여서는 「집합건물 소유 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘집합건물법’이라 한다)제23조의2와 관련하여 건물의 관리 및 사용에 관한 공동이익을 위한 행위일 경우 관리단의 총무 및 개인이 아닌 관리단이 행사 및 이행하여야 할 사항으로, 그 관리단의 의결서 및 규약 등 증빙 서류를 제출하여야 한다. 2) 위에서 살펴본 바와 같이 관계 법령 및 청구인의 자격 등에 대하여 근거 및 검토한바 피청구인의 이 사건 처분은 정당하기 때문에 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3) 또한 해당 청구한 정보 중 착공도면, 수량산출서, 모델하우스 마감자재 목록, 촬영사진첩, 동영상CD, 공사비 증감내역서, M/H대비사진, 미술장식품설치확인서, 하자보수보증서 등 부존재한 자료 또한 존재하며, 집합건물법 제23조의2와 관련하여 건물의 관리단이 아닐 경우 특정인에 대한 이익·불이익에 관련될 수 있다 하여 부존재 통지하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률】 제23조의2(관리단의 의무) 관리단은 건물의 관리 및 사용에 관한 공동이익을 위하여 필요한 구분소유자의 권리와 의무를 선량한 관리자의 주의로 행사하거나 이행하여야 한다. 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "정보"라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다. 2. "공개"라 함은 공공기관이 이 법의 규정에 의하여 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 교부하는 것 또는 「전자정부법」 제2조제10호의 규정에 의한 정보통신망(이하 "정보통신망"이라 한다)을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다. 3. "공공기관"이라 함은 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 기관을 말한다. 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유·관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다. 제4조(적용 범위) ① 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. ② 지방자치단체는 그 소관 사무에 관하여 법령의 범위에서 정보공개에 관한 조례를 정할 수 있다. 제5조(정보공개청구권자) ① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다. 제9조(비공개대상정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다. 1. 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 2. 국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보 3. 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정(矯正), 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 5. 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명·직업 7. 법인·단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 이 사건 건축물 등기부등본 및 집합건축물 대장 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 건축물 O동 OOO호의 구분소유자로서, 2016. 5. 3. 피청구인에게 이 사건 건축물인 OO시 OOO로 OOO-OO 지상 철근콘크리트조 콘크리트지붕 8층 업무시설 및 제1, 2종 근린생활시설 지하4층 1368.05 m2 지하3층 내지 지하1층 1356.37 m2, 1층 1356.37 m2, 2층 1117.25 m2, 3층 1172.5 4m2, 4층 내지 8층 1192.62 m2 (OOOO O동), 같은 곳 OOO-OO 지상 철근콘크리트조 콘크리트지붕 8층 업무시설 및 제1, 2종 근린생활시설 지하4층 1368.05 m2, 지하3층 내지 지하1층 1356.37 m2, 1층 1117.25 m2, 2층 896.42 m2, 3층 1230.84 m2, 4층 내지 8층 1192.62 m2, 옥탑 1층 내지 2층 56.06 m2, 옥탑 3층 60.32 m2 (OOOO O동)에 관하여 정보공개청구를 하였다. 나) 이 사건 정보의 구체적인 목록은 1. 건축허가서류(건축허가신청서 및 첨부서류, 건축허가필증(허가조건포함), 건축허가도면(건축, 구조, 토목, 조경, 전기설비, 기계설비, 소방설비)), 2. 착공서류(착공신고서, 착공신고필증(조건포함), 착공도면(건축, 구조, 토목, 조경, 전기설비, 기계설비, 소방설비), 시방서, 공사계약서, 수량산출서 중 공종별 집계표), 3. 분양승인신청서류(분양승인신청서 및 첨부서류, 승인서(조건포함), 분양공고내역, 분양가산출내역, 모델하우스 마감자재 목록, 촬영사진첩(칼라출력), 동영상 CD), 4. 건축허가변경서류(각각 변경허가 모두, 변경허가 신청서, 건축허가필증(허가조건포함), 변경허가도면(건축, 구조, 토목, 조경, 전기설비, 기계설비, 소방설비), 변경허가내역, 공사비증감내역), 5. 사용승인서류(사용검사신청서 및 필증, 사업승인조건 이행여부 확인자료, 경미한 변경사항 내역, 준공사진(전경 및 시공사진), M/H대비사진, 미술장식품설치확인서, 각 인증서(정보통신인증), 하자보수보증서)이다. 다) 피청구인은 건축허가에 관련한 세부사항들에 대하여는 건축주에게만 공개할 수 있으며, 집합건축물일 경우 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘집합건물법’이라 한다) 제23조의2에 근거하여 관리단에 한하여 공개 가능하다는 사유로 정보비공개결정처분을 하였다. 2) 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제2조 및 제3조에 의하면, 행정의 투명성 확보 및 국민의 알권리 충족을 위하여 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 정보는 원칙적으로 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 하고, 제4조는 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「정보공개법」에서 정하는 바에 따른다고 하며, 제5조는 모든 국민은 정보공개를 청구할 권리를 가진다고 규정하고 있고, 다만, 같은 법 제9조제1항본문 각호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다고 정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 건축물 O동 OOO호의 구분소유자로서 분양자를 대상으로 불법설계변경사실을 이유로 한 손해배상청구를 준비 중에 있으므로 이 사건 정보는 공개되어야 한다고 주장한다. 「정보공개법」제4조제1항에서 정하는 정보공개에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 해당한다고 하여 정보공개법의 적용을 배제하기 위해서는, 그 특별한 규정이 ‘법률’이어야 하고, 나아가 그 내용이 정보공개의 대상 및 범위, 정보공개의 절차, 비공개대상정보 등에 관하여 정보공개법과 달리 규정하고 있는 것이어야 한다(대법원 2007. 6. 1. 선고 2007두2555 판결). 살피건대, 「정보공개법」 제3조 및 제5조는 공공기관이 보유·관리하는 정보는 적극적으로 공개됨이 원칙이고, 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가지며 다만 제9조에서 정하는 예외적인 경우에만 비공개를 할 수 있다고 규정하는바, 따라서 공공기관은 건축관련 세부사항에 대하여 정보공개 청구를 받았다고 하더라도 정보공개법상 비공개사유에 해당하는지에 대하여 면밀히 검토하여 정보공개여부를 결정하여야 한다. 아울러 「집합건물법」 제23조의2는 관리단의 권리·의무의 행사·이행에 관한 규정에 불과할 뿐, 정보공개의 대상, 범위, 절차 및 비공개 대상정보 등에 관하여 정보공개법과 달리 규정하고 있는 규정이라고 볼 수는 없는바, 「정보공개법」 제4조제1항에서 정하는 적용범위의 예외에 「집합건물법」 제23조의2가 포함된다고 볼 수 없다. 그렇다면 피청구인은 이 사건 정보에 관한 공개청구에 대하여 피청구인이 보유·관리하는 정보인지 여부에 대하여 먼저 판단하고, 보유·관리하고 있는 정보의 경우 「정보공개법」 제9조에서 정하는 예외사유에 해당하는지를 면밀히 검토하여 정보공개여부를 결정하여야 했음에도 그러지 아니하였으므로 이 사건 처분은 위법하고, 청구인의 주장은 이유있다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.